深圳市人大召开民生实事人大代表票决制工作交流推进会

唐挺亚 黄洁

2020年8月28日下午，深圳市人大常委会在福田区召开民生实事人大代表票决制工作交流推进会。广东省人大和深圳市各区人大、创新工作走在前列的地方人大、相关领域的知名专家学者、全国性人大报刊共同交流、推进民生实事项目人大代表票决制工作。

深圳市福田区的民生实事人大代表票决制工作走在全省前列，早在2017年即出台实施。2018年，该区这项工作被评为当年度广东省县乡人大工作创新案例，并在全省全面推广。2020年，深圳市人大常委会出台文件，明确要求各区实施民生实事人大代表票决制。

一、福田区民生实事项目人大代表票决制工作经验

会上，福田区人大常委会主任杨湘宁对福田的工作作了全面的介绍。福田区人大常委会于2017年11月作出了《关于实施区政府民生实事项目人大代表票决制的决定》，并于2018年初正式实施。制度实施三年来，共征集民生实事选题建议483条，从筛选确定的79个候选项目中票决出民生实事项目60个（每年20个），除今年的项目正在实施外，前两年的项目完成率均为100%，人大代表对项目效果票评平均满意率超过90%。这几年，通过实施民生实事人大代表票决制，福田区人大进一步强化了以人民为中心的工作导向，有效地解决了一批关系广大人民群众切实利益的民生问题。可以说，民生实事人大代表票决制既是体现人民当家作主的一种具体形式，也是人大探索依法行使重大事项决定权的一种有效方式。福田的做法先后受到省、市人大主要领导的高度肯定，被省人大常委会评为2018年广东省县乡人大工作创新案例，全国人大常委会办公厅联络局《联络动态》、省委《每日汇报》、省人大《人民之声》内刊先后刊登报道。

经过三年的探索，福田区初步形成了“选题征集—项目票决—过程监督—效果票评”一套较为完整的工作机制，主要做法是：

（一）广泛征集选题

在每年9、10月份组织选题征集。一是明确征集要求，项目选题要求符合“三属三有一原则”（即属基本公共服务事项，属区人民政府职能范围并可统筹实施的事项，属群众普遍关心并与日常社会生活密切相关的事项;有公益性且能体现普惠性，有法律和政策依据，群众有获得感，能亲身体会实施效果;原则上本年度内可完成）。二是代表全员参与，深入选区、社区、商圈、楼宇，通过主题接待日、居民议事会、选民见面会等方式，广泛收集民意。以2019年为例，人大代表共征集到符合要求的民生实事选题建议近200个。三是重视归纳筛选，通过专家论证、代表恳谈、多方磋商等形式，对选题建议进行归纳、提炼和整理，使其更具合理性、可行性，尤其是对于群众普遍关注、迫切希望解决的事项，优先列入项目选题。

（二）票决确定项目

首先，在每年初召开的区人民代表大会全体会议上，听取区政府关于候选项目情况报告，并通过本次大会投票表决民生实事项目办法（草案）。随后，组织全体代表进行分团审议，规定审议时间不得少于半天。最后，在大会全体会议上，采用书面无记名投票方式，从25个候选项目中差额票决出20项民生实事。票决结果当场公布，会后以区人大常委会文件形式报告区委。

通过大会票决，进一步增强了政府树立“以民为中心”的理念以及工作的针对性和实效性。福田区实施了一批人民群众高度关注、热切期盼解决的民生实事项目。比如义務教育学位问题，连续三年被票决为民生实事项目。这几年，区政府积极行动，切实加大学位供给力度，每年新建及改扩建学校3所以上，每年新增学位4000个以上，2019年还启动实施“双十工程”（建设十所高科技预制学校和十所永久学校，预计新增学位逾31000个），有效地缓解了义务教育学位长期供给不足的矛盾，得到广大人民群众的好评。

（三）全程跟踪监督

对票决出来的项目，开展全过程跟踪推进，主要分为三个阶段：一是启动对接阶段。项目票决确定后，及时与承办部门对接，了解项目任务、进度安排、实施的重点难点等情况。二是过程监督阶段。通过听取汇报、现场视察、座谈讨论等形式，了解情况，分析问题，提出建议，共同推动项目顺利实施。三是总结报告阶段。年底由区政府和承办部门分别提交民生实事完成情况的总体报告、单项报告，区人大常委会总结监督情况，并逐项作出初步评价。

（四）效果大会票评

在每年初召开的区人民代表大会上，组织全体代表对上年度20项民生实事实施效果进行满意度票评。一是票评之前，将区政府及各承办部门的完成情况报告、区人大的监督情况报告等材料提前一周发给代表，并制作项目展板，方便代表了解每一项民生实事的完成情况和实施效果。二是票评会上，全体代表听取区政府专题报告，并使用电子表决器逐项进行满意度票评，结果当场宣读。三是票评之后，将票评结果书面报告区委，并作为承办部门年度绩效考核的重要指标，每完成一项予以一定加分，单个项目票评满意率达到95%、90%、85%以上的，分三档予以加分，低于60%的予以扣分。

二、围绕票决制几个环节的讨论和思考

以福田区的工作为蓝本，民生实事项目人大代表票决制工作大致可分为“项目征集”“项目票决”“过程监督”几个环节，与会人员围绕各个环节展开了交流研讨。

（一）项目征集环节

深圳市罗湖区人大贝济标：罗湖区的民生项目征集工作并不是一个单一的环节，而是贯穿项目分析、收集民意、代表评估论证三个环节，调研民生项目政府投资计划也属于征集阶段，也可以理解为区人大代表大会审议区政府投资计划之前都属于民生项目的征集阶段，政府投资项目计划提请区人民代表大会审议通过后还将进行事中的跟踪牵头、事后的满意度测评。经过多年的实践探索，这项工作在罗湖已经比较成熟，形成了一个完整的监督链条，既保证了民生项目前期立项工作的合法性、合理性和规范性，又确保其社会效益、经济效益在落实阶段得到统一。

一是对条件不具备的项目通过票决否定。比如2019年建成并对外开放的深圳水库边上的淘金山绿道在2013年提交区人大进行评估论证的时候，申报的投资额不足3000万，代表评估论证认为设计方案比较粗糙，投资额太少，要像1号、5号线一样追加投资建设，加大投入。在票决的时候就没有通过，他们无法拿到政府的投资计划。后来区人大组织召集调研，形成了香港绿道规划启事和省立绿道2号线罗湖段改造提升的建议，提出了生态马路优先、因地制宜分段规划等六大建议，全部被采纳。2016年重新申报的时候，淘金山绿道总投资额提高到了9700万，现在已打造成为罗湖最漂亮的一条绿岛，人流络绎不绝，成了新的网红打卡地。2014年到2019年，罗湖人大代表总共评估论证了133项民生项目，其中115项纳进了政府的投资项目，有18项没有获得通过。

二是凸显民意，把好项目征集的第一道关。罗湖人大代表评估论证是在项目上政府常务会议审议之前进行的，未经人大代表评估论证通过的民生项目不能安排上政府常务会议，也就是取消当年纳入政府投资计划的资格，这就是人大代表对民生项目投资把的第一道关。

三是查漏补缺，代表履职完善项目设计。在政府投资民生项目分析调研阶段，人大代表可以根据社情民意直接提交项目，并提交区政府相关职能部门汇总或提出修改完善意见，再参与评估论证。这个机制使得代表在日常履职中对民生问题的建议可以直接进入民生项目征集环节。

湖南省沅陵县人大敬泽平：一般我们是先进行海选，在县里进行项目登记，开会把海选的这些项目审查一遍，然后提交政府常委会，政府结合当年的政府工作报告提出建议，最后提交县委常委會，县委常委会从海选的项目中选出15个，把这15个项目再放到人大会议上，由人大代表进行票决。

最难做的是投票的时候代表意见不一致，很难统筹，票不集中。所以我们想了一个办法，就是把项目分成A、B、C三类，A类是必须干的，政府没钱也得借钱干，B类是有钱了才能干，没钱则不干，C类是一般不干的。

中山大学孙莹：从各地实践来看，项目征集的方式是多种多样的，有的地方是把公告张贴在车站、公园、商场、市场等公共场合，有的通过网格去搜集民意，有的是针对特别的组织，比如说妇联、残联，向特定的群体征集民意，有的是通过公众号、微信等等，有的地方还建立了数据库，有的全年常态化地去征集，通过种种方式征集来的项目一定是海量的。

第一，我觉得民生实事项目应坚持少而精，要和人大的其他工作方式区分开来，如果说能用其他的工作方式推进的，比如说人大决议的贯彻落实、代表议案建议的办理落实，不一定都要作为我们的民生实事项目。

第二，提建议的时候，要提供建议的项目名称、背景、内容、实施主体、投资额度、资金来源、可行性分析，这样更加科学、更加严肃。对普通的民众可以适当降低这个形式要件的要求。

第三，要注意对项目条件、成本、效益的评估预测，收益和成本的分析，将需求最为突出、可行性最强的纳入项目。

第四，可以借鉴立法，坚持机制化、常态化的立改废，避免运动式工作。

（二）项目票决环节

深圳市坪山区人大蒋道超：大会票决是票决制的核心和关键，也是人大依法行使重大事项决定权的集中体现。每年区人代会会前，我们组织人大代表专题视察民生实事候选项目，让代表实地了解项目有关情况，做到心中有数。大会期间，区政府向全体区人大代表提交候选项目情况说明，详细介绍项目背景、内容、总投资额、年度目标等。审议环节列入大会议程，各代表团分组审议时，区发改、区候选项目实施单位列席会议，以备回答提问。

经各代表团充分审议后，区人大代表在大会全体会议上以不记名投票方式进行表决，按照候选项目得票多少的顺序从高到低以此确定20个项目。如出现得票排序靠后的若干候选项目票数相同的，由大会主席团常务主席会议确定最终结果。被票决为年度重点民生实事项目后，通过坪山政府在线、坪山人大官网、官微等渠道对社会公布，同时上报区委。

另外，我们还要求票决确定的重点民生实事项目要保障经费投入，且有不低于50%的数量在当年办结。同时，我们也在深入地思考一些问题：

第一个是在项目征集环节，我们在发动人大代表广泛听取和收集民意的基础上，提出了民生实事项目建议，并转交区政府初选。但是否会出现为完成项目年度目标，政府部门选择报送一些工程量小、完成难度低、群众获得感少的项目作为候选项目呢？该如何避免？另外，可否多次反复开展民生项目征集工作，以提升项目的民意含金量。

第二个是项目票决环节，我们在票决时设置了一定的差额比例，针对未票决为年度重点民生实事的项目该如何处理？

第三个是项目监督环节，尽管在监督前对人大代表进行了业务培训，但是代表监督的专业性和时效性难以保证，虽然建立了每月进度反馈、每季度分析总结、半年口头汇报、一年大会报告的工作机制，但对于进度滞后的项目应该如何处理？

第四个是项目评议环节，对测评结果靠后的项目，其责任单位是否应该有其他的处罚措施呢？

台山市人大苏玉霞：2019年江门市人大全面推开市、县、镇级人大同步开展民生实事项目人大代表票决制工作，我市人大常委会同步在县级、镇级人大实施，同时也指导台城街道人大工委探索人大代表加民情代表相结合的成员架构模式，召开街道的共商会票决民生实事项目，达到了市、镇（街）全覆盖。结合我们地区各级人大在实践工作中的一些工作体会，和大家谈一下看法和建议。

建议制作简单易懂的文本，缩短代表审议民生实事项目报告的时间。因为人大代表来自各个不同的领域，关注的方面也不同，可以在分组讨论的时候，把报告制作成一个比较简单易懂的小视频，或者用图文并茂的展现方式使代表能尽快把报告读懂。

建议要给民生实事项目报告的审议预留一定的时间，让代表们对报告进行充分讨论。目前，基本上是和政府的工作报告一起讨论的，或者说留了很少的时间去讨论，代表比较热衷于讨论政府工作报告，对这个报告会有所忽略，没有达到真正充分审议的目的。

在票决环节，深圳市政府的民生实事项目是以小切口设置的，相比之下，我们市政府的民生实事项目是以大切口设置，下面有很多小的子项目。我觉得深圳人大在这方面做得很科学，我们回去也要加强与市政府沟通，在项目设置上做实做细。

中山大学何俊志：我提三个保守的建议和两个激进的建议。第一个，细化分类，湖南沅陵县人大把候选项目分成A、B两类，福田人大按大类分类，还可以继续探索进一步细化。第二个，进行排序投票，代表不是纯粹画圈，还要根据喜欢程度对选择的项目进行排名。第三个，如果候选项目一次性投不过的话，二次投票可允许相对多数代表选择即可通过，不一定限制50%以上。

两个比较激进的建议：一是项目征集环节中，以社会团体和社区为单位独立地提出初步方案，再由代表联名提到会议上来;二是尝试记名投票，并且把结果向社会公开。

（三）过程监督环节

深圳市南山区人大曾令格：分阶段按步骤实施监督，紧扣年初年中年末三个时间节点，分启动对接、过程监督、报告测评三个环节开展监督。

一是及时启动对接，主要是和工委、民生实事相关部门进行对接，采取由常委会分管领导带队上门座谈、走访调研等形式，全面了解20项民生实事项目的目标任务进度安排，以及项目实施的重点、难点等相关情况，为开展针对性的监督工作做准备。

二是过程监督，主要是由牵头工委听取承办部门项目实施进度汇报，掌握项目的实施进展，并听取和收集群众对民生实事项目工作的意见和建议。下半年起，各工委根据目标项目实施进展，分期分批组织代表实地察看20件民生实事项目的实施情况，了解项目的实施状况、存在问题和困难，督促和推动民生实事项目办好办实。对困难较多、进展滞后的民生项目，我们将通过协调推进会、代表议事会等方式推动项目的落实，若有必要将通过专题询问或质询的监督方式推进项目的实施。

三是报告评测。区人大常委会年底专门听取和审议政府当年民生实事项目完成的情况，并委托各街道人大工委组织本单位的代表就民生实事项目情况开展满意度测评，测评结果纳入区绩效考核指标体系。

广州市天河区人大林志云：要知道资金的流向、预算的执行。项目的预算评估是项目过程的终极评价，党的十九大报告专门提出了要实行绩效管理，满意度测评可能只是一个定性分析，人大可能要從20个重大项目里选1～2个进行第三方绩效考评。前期评估立项是发改和我们人大，过程要评价，做完之后由第三方来评价绩效。

深圳大学陈文：一是监督权和决定权是高度关联的，过程监督体现了如何将决定权和监督权结合起来。决定权是对民生实事项目的重要性和必要性的一个保障，而监督权在一定程度上是对民生项目的规范性和时效性的监督。如何将决定权和监督权进一步的结合，是下一步需要去探索的问题。

二是票决制实现了票决民主与协商民主的结合。票决的前提需要对前期项目征集，以及对项目履行过程当中的履行效果予以科学的协商、广泛的协商，票决民主是人大依法履行权利，协商民主则具有参与性。

三是结果监督与过程监督的结合，结果监督体现在满意度低于60%的要给予绩效不合格，不能评为优秀;过程监督方面，在具体履行过程当中，涵盖了专题报告等方面。

我建议一要加强民生实事项目目标设定情况的监督，对目标设定的依据如明确度、资金合理使用的预期目标等要做全面的监督。二是要加强民生实事项目目标完成情况的监督，如完成的质量、完成的及时性、完成的效果等，并设立相关的处罚措施进行跟进。三是要加强民生实事项目的专业性，对配备情况、培训情况、管理情况等进行监督。四是要加强对民生实事项目的组织管理水平的监督，如组织管理制度、组织管理的机构、质量管理等。五是加强对民生实事项目综合效能的监督。对于城区的治理体系和绩效贡献情况、服务对象的满意度、可持续性等是否有促进。六是增加预算执行和绩效评估环节，将绩效评估的专业性与第三方评估结合起来，对于标准和依据要做到具体。

（四）自由讨论环节

《人大研究》谢蒲定：深圳的实践表明，做好基层人大工作，一要坚持以人民为中心，不仅要善于把党的意志变为国家的意志，而且要善于把人民群众的意志融入人大工作的方方面面。要以人民满意不满意、人民答应不答应、人民高兴不高兴作为工作好坏的标准。二是人大工作要发挥人大代表主体作用，要将人民群众的意愿、要求集中归纳起来，建立代表履职的激励机制，激发人大代表动力。三是要培养高度的责任感和使命感，要做到对人大工作热心，对人民群众关心。四是要把人大的职权落到实处。具体环节要做到位，工作要做细做实。

《人民代表报》彭建林：票决制工作不但找到了重大事项决定权的痛点，找到了监督和代表工作的难点，更找到了人民当家作主的切入点。以往的监督工作零散，没有持续性，代表工作则主要通过联络站，收集老百姓的意见，通过议事会或议政会把它解决，在这个过程中，代表是处于被动的。而现在的票决制则不同于以往制度，它具有体系性，能将监督工作、代表工作有效串联起来，使每一个环节环环相扣，并有具体的要求和做法。

《人民之声报》张燕：人大新闻宣传工作者的使命，是要让老百姓了解人大制度，知道人大能够为他们办实事，从而增强我们的制度自信。因此，媒体人要有崇高的使命感，要充分宣传票决制的创新之举，要深入挖掘典型事例和典型成效，将票决制的过程、背景、意义阐释清楚，把抽象的人大制度转换成让老百姓能够看得见、摸得着、感受到的事项。这样，我们的宣传就是做到位了，我们老百姓才能够真正的拥护和热爱这个制度。

《中国人大》马增科：票决制的项目征集，一要充分尊重民意，要项目形式多，覆盖面广，透明度高，要有代表和群众的广泛参与，充分吸纳社会各界人士的建议;二是项目内容要突出民生导向，反映人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，要紧贴人民群众生产生活的实际需要;三是项目实施结果要切实惠及人民群众，要获得群众好评，要实现由为民作主向由民作主的转变。

（作者分别系深圳福田区人大常委会办公室综合调研科负责人，深圳市人大常委会选联任工委办公室副主任）