基于政府流程再造的国土规划行政审批电子文件在线归档流程设计

曾 婷 杨 帆 王 恒

电子文件是信息时代国家的核心战略资源。随着国家信息化战略的深入推进，“互联网+”《促进大数据发展行动纲要》相继实施，移动互联网、云计算、大数据等新兴技术迅猛发展，极大促进了电子文件的形成管理，电子文件管理日益成为国家治理和公共服务的重要手段[1]。信息化技术在档案管理中得到广泛应用，电子政务平台应运而生，成为政府部门办公的主要平台，随之产生的电子文件因其高效、便捷的流转方式已成为政府部门办公行为的主体。国土规划与群众息息相关，自然资源和规划管理部门每天都会产生数量巨大的电子文件，这些行政审批电子文件是信息时代政府管理、经济运行、社会运转和历史传承的重要工具和载体[2]。

在建立高效、快捷政务服务要求下，档案工作需要为政务决策提供快速的响应，为社会公众提供及时的服务。与此同时，行政审批电子文件的急剧增长也给国土规划档案管理工作带来了巨大的压力。传统的基于纸质档案接收、整理、数字化的档案收集模式已经无法满足高速运转、快速响应的业务工作与公众需求，电子文件在线归档势在必行。国土规划行政审批电子文件在线归档将是提高国土规划档案管理效率，快速响应公众信息服务，提升国土规划服务能力的重要动力。

一、国土规划行政审批电子文件与在线归档相关定义

1.国土规划行政审批电子文件的含义。行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”“同意”“年检”发放证照等方式，准予其从事认定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为[3]。电子文件是指在数字设备及环境中形成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的文件[4]，包含原生电子文件和数字化副本文件。

自然资源和规划部门主要负责城市自然资源、城乡规划、测绘勘察和房屋征收等工作的行政审批。在行政审批业务中，主要通过业务审批系统进行各类事项审批工作，随之产生了大量的电子文件。

综上，国土规划行政审批电子文件主要指由自然资源和规划部门通过各类办公平台，办理市政社会建设审批、建设用地规划许可证核发、建设工程规划许可证核发、国有建设用地使用权审批等各类行政审批事项过程中流转及生成的以数码形式存在的，依赖于数字设备阅读及处理，并可在线传输的各类文件。

2.国土规划行政审批电子文件在线归档及环节。归档电子文件是指具有参考和利用价值并作为档案保存的电子文件[5]。电子文件在线归档是指办理完毕的电子文件从业务部门办结库保存到预归档库，并最终进入档案库的过程[6]36。电子文件是行政审批事项在线办理的主要结果，电子文件对应的内容、背景、结构、业务活动等元数据信息是确保电子文件真实性、完整性、准确性的重要信息，电子文件归档同时应对其元数据进行捕获，一并归档。因此，国土规划行政审批电子文件在线归档是指在各类办公系统、业务系统办理过程中产生的原生或数字化的电子文件及其元数据实时或定时从业务结果数据库自动或半自动保存至预归档数据库，并通过补充、整理、检查、入库等环节进入正式档案数据库的过程。

国土规划行政审批电子文件在线归档主要分为前置干预、预归档和归档三个环节。前置干预主要完成对部分以纸张等为载体的资料的数字化工作；预归档主要完成对电子文件及其元数据的收集、鉴定、整理、移交；归档主要完成预归档电子文件及其元数据的检验、入库。

二、政府流程再造对电子文件在线归档的影响

政府流程再造（GPR,Government Process Reengineering）是以公众需求为导向，以企业业务流程为方法，彻底重组政府原有的服务流程和组织结构，进而提高公众认可和满意度的手段[7]37，是提高组织绩效、完善政府职能的基本选择，符合服务型政府的核心理念[8]14。

近年来，中共中央推行深化行政审批制度改革，就是政府流程再造的体现，旨在通过行政审批流程再造，优化审批流程，降低行政成本，提高行政效率，激发市场活力[9]2。政府流程再造，行政审批流程优化，直接影响电子文件及其元数据的形成方式、形成时间、流转形式，间接对档案管理工作提出了新要求。

在精简行政审批流程的大潮下，各单位协作办公，合并优化后的行政审批流程也推动了国土规划行政审批电子文件在线归档流程的调整与优化。政府流程再造下的行政审批流程精简对电子文件在线归档的具体影响表现在以下几个方面。

1.电子文件归档常规化、日常化。行政审批改革依赖于信息技术，跨部门协审依赖于网络与电子文件的流转，电子文件逐渐取代传统载体文件，成为行政部门办公的主体，电子文件的管理与归档也逐渐成为各部门档案管理工作的重要研究点与侧重点。国土规划工作与群众利益息息相关，快速的服务响应能力才能满足公众的需求，电子文件归档日常化、电子档案服务及时化是国土规划档案管理与服务的首要目标。

2.电子文件形成多源化、规范化。按照审批流程，国土规划审批电子文件的来源包含申请资料数字化副本、审批表单与结果证照等原生电子文件及其元数据。相比过去单一的数字化副本，电子文件来源多样化。同时，档案工作前置于收件窗口，完成对申请资料的数字化扫描，为事项办理提供电子化资料，从电子文件产生时对数据质量进行要求与控制，为最终归档电子文件数据质量提供了保证，使国土规划行政审批电子文件在产生初期得到了规范化控制。

3.电子文件利用共享化、高效化。随着改革的深入，各职能部门协同办理已成趋势，“一网受理、一窗办结”，一套资料流转促使行政审批必须依靠电子文件，并且推动了申请资料电子文件的跨部门共享，充分发挥了电子文件便捷、高效流动的特性，提高了各类电子文件的利用率。

三、政府流程再造下行政审批电子文件归档研究

1.行政审批电子文件归档中的角色设计。国土规划行政审批电子文件在线归档过程中，对应前置干预、预归档和归档三个工作环节，需要窗口收件人员、窗口前置扫描人员、项目经办人、兼职档案员与档案管理员等角色。其中，前置干预环节人员主要承担电子文件生产工作，兼职档案人员主要承担电子及纸质待归档文件的核对与移交工作，档案管理人员主要承担电子及纸质待归档文件的预归档整编与入库归档工作。国土规划行政审批电子文件归档中角色与对应工作环节设计如图1 所示（见下页）。

前置干预环节，收件人员负责生成电子申请表单、上传申请人提交的电子资料，前置扫描人员负责对申请人提交的纸质文件按照档案管理要求进行数字化，并由系统完成扫描文件的上传；项目经办人员负责生成电子审批表及相关文件，并提供电子文件至协同办公部门，待审批完成后，对项目进行办结；兼职档案员来自于各审批部门，负责对已办结项目的电子文件与纸质文件进行收集与整理，并在项目办结四周内，在业务系统中提交待归档电子文件至档案系统，并同步移交纸质待归档文件。档案管理员来自于档案管理部门，负责对已接收的待归档电子文件及纸质文件的检查、整编、归档工作。

2.行政审批电子文件归档流程设计。国土规划行政审批电子文件归档主要包含前置干预、预归档、归档三个环节，前置干预主要在相关办公系统或业务系统中实现，预归档和归档主要在档案系统中实现。电子文件移交至档案部门的同时，一并移交纸质档案。国土规划行政审批电子文件归档基本流程如图2 所示。

首先，业务办理窗口收件，申请人提交申请资料的纸质或电子文件，窗口收件人员将收件资料转换后的电子文件上传至业务系统；其次，项目经办人根据业务系统提交资料进行审批，并将办理过程中产生的文件转换成电子文件上传至业务系统；再次，业务审批完成后，系统自动生成审批表单、电子证件等结果资料；最后，业务部门档案兼职人员对办结项目进行预归档操作，待归档电子文件及其元数据进入档案系统预归档数据库中，完成预归档。档案系统对待归档文件进行四性检测、智能分类、保管期限鉴定、自动赋予档号，档案管理员在档案系统中对电子文件进行整理，并与同步移交的纸质档案进行核对，补充或修正著录数据，对于需补充的电子文件，采用数字化扫描方式进行扫描、上传，确保纸质档案与电子档案一致性。

国土规划行政审批电子文件在线归档流程的设计与实现将大幅提升归档效率、降低行政成本，有效确保档案的完整性[10]88。目前，国土规划行政审批电子文件在线归档在运行中仍然存在一些不足，如纸质档案与电子档案一致性比对工作量大、实际操作人员的操作不规范导致的数据质量差等问题，还存在如何协调电子档案单套制管理需求与现有双套制管理要求之间的关系，这些问题都有待继续完善、加深研究。

图1 国土规划行政审批电子文件在线归档角色设计图

图2 国土规划行政审批电子文件在线归档基本流程图