律师法律援助责任辨析

王义淑

（六安市金安区法律援助中心，安徽 六安 237011）

法律援助是维护诉讼当事人合法权益、保障宪法法律正确实施、推进社会公平正义实现的一项重要法律制度，是现代司法文明程度的重要标志。 法律援助作为一项重要的民生工程、惠民工程、暖心工程，作为基本公共服务的重要内容、公共法律服务的基础性平台，在党和国家的政策法规中已经获得明确确认。 近年来，全国各地认真贯彻落实国务院《法律援助条例》，逐步扩大覆盖面，不断提高服务质量，积极推进制度建设，持续增强保障能力，在法律援助办案总量、服务水平、案件质量等方面，都取得了快速发展，对农民工、妇女儿童、残疾人、老年人等特殊群体的维权已经形成专门程序，成为特色品牌。 法律援助的有效实施，直接、贴心地增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

法律援助覆盖面的不断扩大，案件总量的持续快速增长，使得律师承办法律援助案件的压力越来越大。 与此同时，对律师在法律援助工作的角色认知，即他们应该承担责任与义务，仍然存在诸多模糊之处。 认知上的含混，在决策层面会导致出台不切实际的推进措施，在实践层面会严重影响法律援助的实施效果。 本文旨在分析律师在法律援助工作中的应有地位与职责，并对法律法规相关规定的准确理解提出自己的观点。

一、法律援助是国家（或政府）的责任已是共识

从国际上看， 法律援助最早起源于中世纪的英格兰。随着十九世纪中叶资本主义现代工业的发展，为了缓解因资本原始积累而形成的贫富矛盾， 从长远、整体和根本上维护资产阶级利益，社会自发性质的法律援助， 在欧美等几乎所有资本主义国家相继出现，有的表现为律师个人的道义行为，有的表现为某些社会团体的慈善行为。 上个世纪中叶以后，特别是“二战”之后，联合国的成立，越来越多国际公约与条约的签订、实施，法律援助发展成国家为平等保障公民权利而应尽的义务与法定的责任。 至此，现代意义上的法律援助制度逐步建立并日臻完善。随着福利国家制度的兴起，法律援助成为国家对公民的福利项目之一。 国家作为法律援助的责任主体，通过建立起组织、管理、实施法律援助的机构，在财政上保障法律援助的必要开支， 在立法上以法律法规确立法律援助制度， 从而保障法律援助得到广泛与有效的实施。因此，资本主义国家法律援助制度大致经历了三个发展阶段： 作为个人或团体恩惠的法律援助；作为公民权利的法律援助；作为社会福利的法律援助。

改革开放以来， 我国法律援助制度与律师制度相伴而生，如影随形，法律援助作为特殊形式的律师服务而出现。我国现行法律援助制度，诞生于上世纪九十年代末的律师体制改革过程中。 国资律师事务所改革之后，合伙所、个人所形式的律师事务所相继出现。改革之前，国资性质的律师事务所实际上承担了现在法律援助中心的部分法律援助职能。1979 年《刑事诉讼法》第二十七条规定，“公诉人出庭公诉的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以为他指定辩护人。被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当为他指定辩护人。”此时，法院指定的辩护人，就是国资所里的律师。

经过二十多年的改革、发展与积累，我国法律援助制度逐步完善， 法律援助制度的一些基本框架性要素已经确立，并在2003 年国务院颁布的《法律援助条例》中获得确认：第一，国家（政府）是法律援助责任（义务）主体，公民个人是权利主体。法律援助是政府责任， 体现的是国家和政府对公民应尽的义务与责任。在法律援助制度下，公民个人的经济弱势和身体缺陷被看成是整个社会的困境， 必须由国家和政府出面加以解决。从经济学角度看，法律援助是合理利益行政手段， 可以调节和缩小社会成员收入差距，是实现社会和谐稳定的保障措施；第二，法律援助是制度化、法律化的保障行为。 国家通过立法，对法律援助的范围、对象、机构、人员、经费等进行制度化安排，由此，将法律援助与律师等个人的慈善义举和社会自发的道义行为区别开来；第三，法律援助对象原则上仅限于公民个人。这是国际惯例，我国也是如此。特殊情况下，单位也能成为援助对象。如《广东省法律援助条例》第12 条规定，“福利院、孤儿院、养老机构、光荣院、优抚医院、精神病院、SOS 儿童村等社会福利机构， 因维护其合法民事权益需要法律帮助的”，法律援助机构也可以提供援助；第四，法律援助是免费的。对接受援助的困难群众来说，法律援助是免费的，这是法律援助社会救助性质的体现。律师等法律援助人员在提供援助过程中付出的办案成本、劳务费用，从政府拨付的法援经费中支付；第五，法律援助的组织实施主体主要是政府依法设立的法律援助机构， 即法律援助中心。 这体现的是政府主导，是主渠道。社团组织、高校、民办非企业机构等提供的法律援助，以自愿、志愿为原则，体现的是社会参与，是有益补充；第六，法律援助提供者是各类法律服务工作者。目前，我国法律援助的提供主体主要有：律师（包括社会律师、法援中心内部持有执业证的律师、公职律师、公司律师）、法律援助中心的其他工作人员、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人和社会志愿者,其中律师是其中的绝对主力。

二、对律师法律援助责任的认知存在误区

目前，存在着一种较为普遍的观点，认为法律援助是律师的责任和义务，律师不得拒绝，只能按照规定履行责任。 依据在于，我国《律师法》第42 条明确规定“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务”，并在第47 条、第50 条规定了拒绝履行法律援助义务所应承担的法律责任，包括警告、没收违法所得、罚款、停止执业、停业整顿，直至吊销律师事务所执业证书等。

但是，作为国家或政府责任的法律援助，怎么就变成了律师的职责与义务了呢？ 从我国法律援助发展历程上看，在国资律师事务所时代，律师事务所由国家投资设立，律师是在编事业干部，加之那个时代援助案件数量较少， 律所和律师无偿为特殊案件当事人和困难群众提供法律援助， 天经地义， 理所当然。 由此，产生出法律援助就是律师的自然义务、无偿责任的惯性思维，一直延续至今。 其实，这是一种似是而非的错误认识。

律师为什么必须要做法援？表面上看，是法律的明确、具体规定与要求，毋容置疑。实际上，笔者非常赞同中国政法大学程滔教授提出的“强制规定律师法律援助义务是缺乏正当性的”观点[1]。在这里，是法律规定错了吗？非也！是在理解和执行层面上出现了差误。

律师必须承担法律援助责任， 首先是律师职业伦理的内在要求。法律援助是特殊形式的法律服务，作为职业化的法律服务人员， 只有律师才能够有资质、有技能去胜任和完成法律援助工作，不可能让医师、会计师来做出庭辩护和诉讼代理，这是现代社会分工交换、 职业化发展的结果。 正是针对这种专业化、职业化的使命担当，有人称之为律师的“天职”[2]，天然的要求每一位从业者， 不得无故拒绝承办法律援助事务， 否则将会受到法律的严厉处罚。 这里的“无故”极端重要。执业律师因为自身的身体状况、其它案件开庭或出差在外等合理原因， 均可以在向法律援助中心说明情况后，暂不承办援助业务。 其次，律师的法律援助责任，在性质上属于执行责任。法律援助是国家责任，由政府组织实施，提供经费等实施保障，到律师这个层面其实就是具体实施的责任，涉及执行层面的具体事务。 律师在法律援助实施层面责任的内涵， 主要是要求律师必须遵守行业纪律和职业道德，诚实守信，勤勉尽责，忠诚维护受援人的权益。再次，律师从事法律援助绝不可能是法定的无偿服务。法律援助对受援人来说，是由政府提供的免费的、有效的基本公共服务，民事案件援助具有困难救助性质， 刑事案件援助出于保障人权的初衷。 目前，世界各国提供法律援助服务，主要是采取政府购买服务的方式实施， 律师把政府为贫困者提供的法律援助服务， 作为法律服务市场的一部分， 公平竞争，有序参与。 体制改革之后，我国的律师行业已经完全社会化了：人事档案存放在人才交流中心，业务充分竞争，价格由市场调节，律师的基本收入、社会保险全部源于业务创收。在律师行业内部，收入悬殊极大，很多新入行的律师举步维艰。对于完全社会化了律师界，运用法律和行政的手段，强制性要求必须履行法律援助义务， 无偿或以极低价位为公民提供援助服务，既缺乏正当性，又不可持续，还会带来援助效果不佳的恶果，也是国际间所独有的奇特现象。

三、 正确处理律师的法律援助责任有助于推进法律援助事业健康发展

司法行政机关通过摊派，强制推行“政府请客、律师买单”，只能演变为律师的被动抵制。 就目前来看，全国范围内，尚未发现有律所或律师因拒绝履行法律援助义务而遭到处罚的案例。但在实践中，一些援助律师出工不出力，提供“走过场式”援助服务，对案件投入的时间与精力不多，压缩或省略诸如会见、阅卷等必要程序， 出庭辩护或发表代理意见只讲套话，不针对个案案情，这在很大程度上可以说是强行摊派的必然结果。 既要马儿跑，又要马儿不吃草，违反常识。强行摊派，最终必然导致困难群众的合法权益得不到应有保护。正确处理律师的法律援助职责，笔者认为应该努力做到以下几点：

一是承认律师承办法律援助业务既是职责行为，也是有偿服务。法律援助只能由律师为主体的法律服务行业来承接， 但他们办理援助业务不能无偿或低偿。律师不得无故拒绝承办法律援助业务，但援助也必须是有偿且价格合理的，否则，他们自身都将无法生存，何以谈得上公益与奉献。律师在提供援助过程中实际支出的办案成本、劳务费用，应当从政府拨付的法援经费中予以合理和较为充分的补偿。

二是支付给律师的法律援助报酬应该遵循基本的价值规律。 体制改革之后，我国律师制度以“自收自支、自负盈亏、行政与行业两结合管理”为主要运行模式。律师业是智力型服务行业，也是充分市场化了的、 竞争激烈的行业。 人的精力和时间都是有限的，承担了过多的低偿的援助案件，他们就没有时间和精力再去承接其他收费案件。如果认为得不偿失，他们必然会采取“走过场”的方式，来应付援助业务。就目前的实际情况看， 虽然各地办理法律援助案件补贴标准不一，但总体上仍然很低，对律师没有有吸引力。律师业作为一项公共服务事业，强调不以营利为目的，但律师自身需要维持基本的劳动力再生产，因此政府管理部门需要遵循价值规律， 在要求律师为当事人提供勤勉尽责服务的同时， 应当支付相应的、合理的成本补偿和劳动报酬。

三是鼓励律师行业的公益精神、奉献意识。法律援助是社会公益性服务， 很多功成名就的资深律师有志于奉献爱心， 很多新执业律师也愿意通过办好援助案件，积累经验、建立声誉。司法行政机关、法律援助机构应当采取鼓励措施， 吸引愿意奉献的律师等法律服务人员，主动承办援助案件，带着爱心做公益，付出真诚办援助，这样的援助会使受援人受惠，援助者开心。