突发公共事件下网络舆情困境与解困之路

魏丹丹

（山东理工大学 法学院，山东 淄博 255000）

2019 年新型冠状病毒疫情爆发，不仅是对国家立法现状、政府应急处理机制的检验，也是对公众舆情、舆论的考验。 目前，学界针对网络舆情相关信息也展开了激烈的讨论，主要分为三个方面。 一是网络舆情定义及特征。 曾润喜认为，网络舆情是人们对于某焦点事件的认知、评价并将其观点在网络上传播的现象。[1]赵志伟、胡静提出，网络信息分客观与主观，客观性信息为针对事实性信息，引导公众做出正确的价值判断；主观性的信息为公众情感流露，在公众聚焦于焦点话题时，容易引起网络舆情失控现象，尤其是疫情、突发公共事件面前。[2]网络舆情具有突发性、放大性、传播性、触点多和影响大等特点。[3]二是网络舆情防控重要性。 李诗悦、李晚莲认为，人类情感作用机制易受控于网络舆情危机引起的社会恐慌。[4]2016 年，习近平于网络安全和信息化工作座谈会上指出，“依法加强网络空间治理、网络内容建设，同时建设网络良好生态，发挥网络引导舆论、反映民意的作用”。 三是网络舆情困境分析。 闫立、吴何奇指出，以医疗大数据为基础的人工智能在缓解医务人员不足的困境同时，也对个人隐私的泄露存在威胁。[5]网络舆情监控欠缺顶层设计，周松青表示，中国网络舆情监控存在更多行政命令代替法律情形，行政色彩较强。[6]同时，媒体不实信息的传播力度不可估量， 尤其处在疫情形势复杂严峻的阶段。公众无法判断疫情防控信息的真实性，出现信谣、传谣的情形，影响社会、经济、文化的进步与发展。 通过上述分析， 网络舆情防控现状岌岌可危，学界虽然针对舆情特点、困境有所讨论，但是对于解密治理路径欠缺。

一、新型冠状病毒疫情危机网络舆情演变动因

新型冠状病毒疫情危机网络舆情， 是指公众通过网络平台将关于新型冠状病毒疫情事件的情感、价值观、评论、观点或意愿倾向性呈现在网络上，经过各种观点的碰撞，催生出的网络舆情危机。[7]此次舆情危机具有突发性强、 传播速度快、 范围广等特点。“演变”是指历时较久的发展变化，新型冠状病毒疫情网络舆情的演变是病毒性疫情爆发后， 在各类因素相互作用下，由个人观点在网络上的阐释，从小范围的热议逐步演变发展、升级为主观性观点阐释、聚集的网络舆情， 并最终因各种因素消弭殆尽的全过程，是一个动态演变的历程。新型冠状病毒疫情网络舆情的演变动因是影响此次舆情演变发展路径的主要影响因素，即刺激、推动新型冠状病毒疫情网络舆情演变路径的各种因素。 新型冠状病毒疫情危机网络舆情的演变动因主要有新型冠状病毒疫情事件、政府、公众、舆论等因素，同时，在这些因素共同发酵下，催生了新型冠状病毒疫情危机网络舆情，并不断被推动、演进。

（一）新型冠状病毒疫情事件是引发和推进网络舆情形成的反应物

网络舆情的生成在于新型冠状病毒事件的产生，随着新型冠状病毒疫情事件的发展，网络舆情也会随之变化。 新型冠状病毒疫情作为突发性公共卫生事件的一种，其符合大多数疫情发展进程。一般而言， 疫情事件网络舆情危机需要各种因素作为催化剂，主要分为四种：一是疫情产生原因。 何种生物引发、属性等。二是新型冠状病毒疫病的发病与传染情况。 是否为新发现疫病，是否具有人传人特性，通过何种方式传播，传播过程中是否变异等。三是经济利益影响。 复工复产是否有所限制，物资储备情况等。四是疫情时间。 新型冠状病毒爆发为2019 年年末，人员流动量大， 回乡返乡人员数量大等因素加速了网络舆情的爆发。

（二）政府应急管理机制是网络舆情发展的关键催化剂

新型冠状病毒疫情发生后， 疫情信息的披露与应急处置机制的实施，都是对政府处置能力、管理能力、协调能力以及危机沟通能力等的考验。尤其政府危机沟通能力是引发、 推动或缓解网络舆情的关键因素， 网络舆情已经成为检验政府执政能力的一把标尺，已经成为其管理社会的重要手段。[8]政府信息披露机制的落实起到重要的作用，大量数据显示，政府对疫情信息披露越及时， 公众对疫情形势误解程度越小。相反，政府疫情信息公布的延迟、虚报等，会使其丧失主导性地位，使不实信息占据“首因效应”。

（三）媒体是网络舆情爆发的后背推手

新媒体时代， 媒体作为政府与公共危机沟通的桥梁，一旦建工不牢固，极易引发公共危机。 中国已经从传统的媒体时代转变成新媒体时代。 在新型冠状病毒疫情事件中，媒体不仅是作为政府、公众等发布信息的平台，其自身也深嵌于社会舆论之中。媒体选择性发布信息， 公众选择性接收信息， 并受之影响。如果媒体能够客观、公正、属实报道疫情，发布权威信息，新型冠状病毒疫情事件，尽管可能会聚焦公众视线，形成舆情，但是随着媒体信息的不断更新，公众也会接收正面的引导。反之，如果媒体为追求焦点，抢占先机，发布不实或有待考证的信息，就很容易引起公众大规模讨论，随之而来的事态演变，会引发舆情的发酵变异。

4.网民是网络舆情危机变异的决定性催化剂

网络时代到来，公众通过网络参与国家管理、社会治理，并献言献策。 新型冠状病毒疫情爆发，公众通过网络平台了解疫情信息，知悉社会动态，对各类聚焦事件发表言论。 但是公众言论不免会受其社会地位、受教育程度、价值观、生活经验、性格等的影响，进而对网络舆情产生影响，尤其是网络中的“大V”此类第一批网络意见领袖，这些特殊的公众在将信息、态度传播给普通网民时具有较强的话语权。可见， 网民们议论的倾向性会受制于意见领袖话语的引导，意见领袖在自媒体平台、议程设置中占据重要地位。[9]网民站位不同，观点碰撞的大爆发，会推动网络舆情危机的变异。

二、突发公共卫生事件危机网络舆情治理困境

通过分析上述网络舆情动因， 可知公众和政府是影响网络舆情动因的决定和关键催化剂。因此，必须加强公众权利与政府工作的保障， 将网络舆情危机扼杀于摇篮。

（一）互联网立法碎片化，应急管理立法欠缺信息机制维护

我国迄今的互联网立法只有《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《中华人民共和国网络安全法》《互联网网络安全突发事件应急预案》《公安机关互联网安全监督检查规定》 等不足10 部行政法规。 互联网立法缺乏顶层设计，互联网虽然解决了传统资源瓶颈， 但信息传播也因此产生了革命变化，社交媒体现今无处不在，每个人都有表达的自由，但这期间各类噱头层出不穷，互联网信息立法的欠缺，无疑会给社会带来重创。[10]其次，我国在继各类突发事件出现后， 虽然已经相应的制定了各类应急机制。 例如，2006 年《国家突发公共事件总体应急预案》指出“做好信息报告与信息发布，信息报告采取4 小时制， 突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面，事件发生的第一时间要向社会发布简要信息”；2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》第37 条、第39 条对突发事件信息的报送；2011 年修订《突发公共卫生事件应急条例》指出对疫情建立突发事件应急报告机制， 根据不同主体实施1 小时、2 小时制；2013 年《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》 提出健全舆情信息收集和回应机制；2019 年《政府信息公开条例》第20 条规定行政机关应当依照本条例第19 条的规定，主动公开本行政机关的突发公共事件的应急预案、 预警信息及应对情况。 但是针对突发信息的管理缺乏与其他法的理论衔接，各类行政法规较为笼统，针对网络舆情未有详细规定，部分措施理论化，针对网络舆情监控更多的是命令、决定，缺乏专门的网络舆情监控法。

（二）公众权利保障缺失，公众单向性感知疫情

1949 年《联邦德国基本法》第一次明确了知情权，我国虽然没有明确规定知情权，但是作为各类相关公约的缔约国之一， 知情权在我国也是得到认可与保护的。例如，宪法规定人民依法管理国家各项事务，人民作为国家的主人，其前提是公民对各项事务享有知情权。作为宪法规定的公民基本权利，在突发性公共卫生事件中公民有知悉国家行政机关发布的关于突发事件相关信息的权利。

但在新型冠状病毒疫情期间， 一些政府部门通过“拖、躲、瞒、删”等方式逃避公布网络舆情突发事件信息，甚至虚报感染人数等。政府更多通过官网平台发布疫情信息，丧失言论主导权。这使得公众知情权无法得到实际、有效行使，也凸显出我国对于公民知情权的救济制度还需完善。目前，公众普遍依赖于微博、微信、公众号、自媒体等手机客户端作为通讯工具，导致民间舆论在手机客户端异常活跃，这也暴露出政府与公众之间在信息交流上还有很大的差距。 其次，新型冠状病毒疫情下，人民作为国家的主人，具有知晓疫情相关情况的权利，包括疫情特点、患病人数、治愈人数、防治措施等。 政府只有在突发事件面前主动、充分、及时的公开疫情相关信息，才能有效保障公民知情权的实现，遏制谣言，缓解突发危机，维护社会稳定。 政府在无法及时、充分的将疫情信息公开时， 公众更容易受制于网络上的不实报道，并非公众信谣、传谣，而是公众无法判断所了解的信息是否真实，政府在网络上发现不实言论后，往往舆论走向已经无法逆转， 不实言论已经对公众产生误导。 互联网下，政府欠缺网络全方位监控措施，势必阻碍网络舆情的有效治理。

三、突发公共事件下网络舆情治理的解困之路

新型冠状病毒疫情危机网络舆情爆发， 政府亟需进行理念创新，构建全面综合的应急管理体系，落实联防联控机制，完善法律保障。 同时，对于疫情信息管理，要力求实现政府—媒体—公众一体化。

（一）加快网络专项立法进程

互联网不仅属于个体， 也属于集体。 习近平指出，要强调互联网的公共意识，推进互联网专项立法进程，实现依法治国、依法治网，创造明洁晴朗的网络环境，将网络信息言论纳入法制轨道，是治理网络舆情突发事件的关键举措， 同时也是互联网发展迈向文明发展的关键一环。

一是加快互联网法的立法进程。 根据社会需求和互联网自身的规律，整合现有的行政命令、决定，制定统一的《中华人民共和国互联网法》，完善关键信息基础设施内容的填补，落实互联网管理者、服务者分权责任，使之与《中华人民共和国政府信息公开条例》《突发公共卫生事件应急条例》《互联网网络安全突发事件应急预案》等衔接配套，与此同时，加强对网民隐私权的关注， 对网民上网操作留下的各类信息详细规定在法律中。[11]

二是大力推进网络实名制。 不仅要求后方网络管理者网络实名制， 还要求公众网络实名制。 落实《互联网用户账号名称管理规定》，遵循“后台实名、前台自愿”原则。 可以有效规范网民即时通讯软件或非即时通讯软件上的言谈举止，防止网络诈骗，净化网络空间。 完善隐私保护制度，注重公共安全和公民隐私之间的平衡。 明确应急管理体系中各类数据分析、使用的对接权责， 在追踪数据与监测敏感数据方面运用区块链技术，合法合规，对于公众个人数据能够达到可控范围，个人隐私风险可预测，在应急管理过程中，利用互联网分析数据，及时有效传递信息。[12]

三是落实网络运营商监管职责。 按照“经营、主观分责制”原则，落实相关责任人员权利与义务，权责分明，规范网络言论秩序，避免公众受虚假、不良信息、不实言论的恶意误导。具体操作为相关网络技术人员设计敏感词汇筛选机制，于源头截流。同时贯彻落实《网络安全法》，对于发布不实信息相关人员依据《网络安全法》， 第4 条等法律法规进行处置，加强对网络信息的监管与治理， 使更多权威性的信息发布于网上为公众所熟知。

四是依法严惩网络犯罪活动。净化网络空间，网络虚拟财产诈骗，利用网络侮辱、诽谤他人，非法利用他人电子邮件或者其他数据资料的，依据《刑法》给予处置。

（二）联防联控，政府—媒体—公众一体化

在突发事件中， 政府与公众的沟通是相互的，“危机沟通”，即政府主动公开，公众及时反馈。 危机沟通贯穿于整个突发事件过程， 包括防控、 处理协调、善后处理等。 英国危机管理专家迈克尔·里杰斯特 提 出“3T”原 则，即“Tell your own late”，“Tell it fast”，“Tell it all”。[13]他认为在突发性公共事件中，政府应该主动公开、及时公开、充分公开。 良性的互动沟通不仅能够促使政府作出合理、 正确、 权威的决定，还能够使公众置身于公开透明的社会环境中。

1.加强信息披露机制的落实

《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息， 随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。 信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。 ”[14]为了防止公众因不实舆情信息引起社会躁动， 需要政府落实信息披露机制，主动、充分、及时的发布疫情真实信息。转变传统的官本位思想，建设服务型政府。遵循公开透明、科学合理原则，加强相关部门联动机制的落实。当突发事件发生后， 各权属部门负责人第一时间赶赴现场、第一时间掌控疫情走向、对相关责任人员第一时间核查、第一时间启动联防、联控机制、对疫情相关信息权威性统一发布、 组织各专家学者作出权威性评论、第一时间给予公众反馈意见，从而抢占第一落点，引领舆论导向。[15]例如在本次新型冠状病毒疫情中，政府一次次纠正确诊人数，治愈人数，以此来消除公众内心的恐慌； 通报查处武汉抗疫失职人员， 以及在各电视频道、app 滚动发布疫情信息，实时更新信息。政府第一时间向中央上报，根据职责和规定启动相应的应急预案，及时、准确将疫情信息向公众做出报告，做到早发现、早报告、早处置，降低社会恐慌概率。同时，对于政府工作人员隐瞒、虚报、迟报等严重妨碍应急处置的行为， 追究相关责任人员责任。

同时，政府在对疫情信息进行公开时，如果仍然运用传统方式进行传播，不可避免会出现信息滞后、虚假现象，政府公信力减弱。在公布信息上若善于利用科技媒介、电子设备等通讯软件作为载体，就可在第一时间发布权威信息，避免新闻媒体抢占先机，制造舆论导向。

2.规范媒体应急机制

首先，建立新闻发言人制度。2013 年10 月国务院颁布《意见》明确规定要全面加强新闻发言人的制度建设，重点在权威发布重大突发事件信息，及时澄清不实传言。[16]在互联网的时代，国家可以建立网上新闻媒体直播平台，在特定时间段，统一直播发布疫情相关信息。健全例行新闻发布制度，新闻发言人每季度参与国务院新闻办公室新闻发布会， 加强新闻发言人的素质训练， 作为新闻发言人不仅要了解突发事件全部信息，还要了解社会动向，同时最重要的是具有法律知识储备，无俱压力。同时制定媒体应急预案，定期演练，做到未动先谋，有备无患。

其次，加快《新闻法》的制定，重视普通媒体。 目前我国欠缺规范的《新闻法》，导致普通媒体容易游走于法律边缘。 媒体在突发事件中既监督着政府的应急处理工作状况，又关注着重大疫情事件的发展，将各类信息全部倾倒给公众。 公众在信息市场挑挑拣拣，发表自己个性化的言论，但同时媒体自由报道也带来了大量不实信息的公开， 公众容易受到不良信息误导， 因此政府应该统一组织媒体部门搜集相关信息，制定信息筛选不当的法律责任，公布最权威的信息于公众，正确引导媒体导向，从而有效遏制谣言。 加强媒体监管，给予其自由报道的权利，但是不是肆意报导，对于因商业利益制造热点、恶意炒作以及歪曲事实的媒体，对其进行法律制裁。

最后， 建立政府—媒体统一协同机制。 疫情阶段，媒体统一跟随官方媒体的脚步，统一管理，政府授权于官方媒体报道权， 官方媒体协助普通媒体核实报道信息。政府利用各媒体官方平台，设立专门的突发事件专栏，将突发事件的发生、处理、善后等全面呈现出来，在突发事件过去后，仍不定时的发布防控建议，以此提高公民居安思危的意识。

3.提高网民自律精神

网民在网络上针对疫情信息的评论， 主要依靠于自身的道德素质和价值观进行评论。 尤其是对于疫情事件亲历者，其言论的影响力范围更大，因此提高网民道德素养及自律精神至关重要。创造清洁、有序、健康的网络环境，需要政府和网络管理者及从业人员做好网络信息筛选与规范引导， 加强对网民价值观的引导， 同时要求网民定期上交网络相关信息调查问卷，疫情相关信息调查问卷，对疫情信息保持理性判断的能力， 以审慎地态度参与焦点问题的讨论， 网络大V 等网络引导力量要发挥道德引领作用，不信谣、不传谣、文明上网、理性思考。 行业组织代表的不仅是个人更是企业、行业形象。加强网络行业组织的道德、诚信、责任意识。 引导网民树立正确的价值观，响应国家政策，遵守法律法规。 全体网络参与者要履行网络监督义务，加强舆论监督，做好自身信息保护措施。

四、结语

突发公共卫生事件， 不仅是对政府应急管理措施的检验，也是对社会公共环境秩序的考验。此次新型冠状病毒疫情危机网络舆情的治理如何发挥有效的效果，需要克服目前我国存在的立法不足、网络舆情监督行政化、政府与公众舆论分化等问题。政府和公众作为网络舆情演变过程中的关键和决定因素，必须对之予以规制，才可找到解困之路。 具体而言，要加快网络专项立法，确立《互联网法》，网络实名制贯彻“后方实名，前方自愿”原则，落实网络相关责任人员的责任。 政府要落实联防联控，疫情期间，实行中央政府统一管理。加强政府、媒体和公众之间的联系，实现政府与公众危机沟通，疫情期间，公众最关注的是事件相关信息的发布。 政府与公众之间的危机沟通，不仅能使公众获取权威的信息，还能增强政府的公信力。 政府要主动、及时、充分的向公众披露突发事件相关信息，加强危机沟通，不仅可以稳定公众情绪，获取公众支持，还能使行政机关的权力受到监督。 同时，由于网络传播的不稳定性，网络上大量不实谣言的出现，难免会使公众危言耸听，出现恐慌心理。 需要增强政府主动发布信息的意识， 加强媒体、网络作为媒介舆情应对的法律规制，发挥第三方优势，规制报道，从而真正实现公众的知情权。 网络舆情爆发后， 既要在法律上予以保障也要在意识形态上加强引导， 才能找到新型冠状病毒疫情危机网络舆情治理的解困之路。