知识建构、议题设置和框架效应：北极理事会与北极航运环境污染问题的治理

张佩芷

近年来，北冰洋海冰融化，北极航运活动日益增多，对于由此带来的经济利益、主权争议和安全问题，学界已经进行了不少政策性的研究。然而，不断增多的航运对环境造成的不良影响尚未引起广泛关注。事实上，治理北极海域的航运污染已经成为北极各国的重要关切以及跨国合作的重要领域。1996年成立的北极理事会被认为是北极地区最重要的区域体制安排。在北极理事会的努力之下，国际海事组织(IMO)于2017年1月通过了一项具有法律强制性的《关于在极地水域航行的船舶的国际准则》(简称《极地规则》)，标志着北极的航运安全管理和环境保护迈出了历史性的一步。

本文以《极地规则》的制定为例，从环境治理的角度，探讨北极理事会如何运用知识构建、议题设定和框架效应来推动围绕《极地规则》制定的相关国际合作，从而促进北极的航运环境治理。

一、北极环境治理语境下的知识、议题和框架

(一)知识构建、议题设置、框架效应和北极环境治理

海洋环境是全球生态变化的指示器和重要影响因素。海运被视为全球生产、贸易和消费的传输带，在全球海洋环境破坏中却难辞其咎。北极航运污染主要有两种形式，一种是原发性的污染，如船舶排放的废气和废水造成的大气或水质污染，航行产生的噪音和光污染，以及由船只带来的侵略性外来物种。这些污染是航行活动中难以避免的，但是可以通过提高船舶制造和运行标准来降低。另一种是人为或事故性的污染，如生活垃圾或有害物质的非法排放、石油或危险货物的意外泄漏等。目前来看，北极融冰造成了冰况不稳定，且测量实时海冰厚度的技术尚不完善，因此船舶在航行中发生事故的可能性增大。在高纬度和极冷的北冰洋，一旦发生溢油事故，海洋生态系统需要耗费更多时间才能恢复，有时其危害甚至是不可逆转的。1989年3月发生在阿拉斯加埃克森瓦尔迪兹的石油泄漏事件是北极地区过去几十年以来最大的石油泄漏事故，这起事故对生态系统和环境产生了灾难性的影响，直到现在清理工作都尚未完成。从航运活动的性质来看，在北极进行的航运活动本身具有跨国性，造成的海洋污染不会只停留在北极圈内，而会随着海流和浮冰向其他海域扩散，牵一发而动全身，构成严重的跨国污染问题；从治理角度来看，单个国家的力量是有限的，北极航运产生的污染需要在区域和国际层面上进行讨论和解决。

北极理事会是北极治理最重要的区域跨国合作平台。回顾之前的文献，不乏对北极理事会的历史、工作原理和成果产出的研究。不少学者回顾了北极理事会创立以来的历史，指出其最显著的贡献在于发布了许多关于北极环境和海洋污染的评估报告书。北极理事会凭借这些报告书对政策制定产生影响力，是北极治理中认知层面上的“先锋”。(1)Paula Kankaanpaäaä & Oran R. Young, “The Effectiveness of the Arctic Council,” Polar Research, Vol.31, No.1, 2012, pp.1-14; Annika E. Nilsson, “Knowing the Arctic: The Arctic Council as a Cognitive Forerunner,” in Thomas S. Axworthy, et al., eds., The Arctic Council： Its Place in the Future of Arctic Governance, Tronto: Munk- Gordon Arctic Security Program and University of Lapland, 2012, pp.190-224; Timo Koivurova, et al., “Innovative Environmental Protection: Lessons from the Arctic,” Journal of Environmental Law, Vol.27, No.2, 2015, pp.285-311.同时，北极理事会也是北极治理中的重要“认知共同体”，它通过科技外交推动北极治理的政治合作进程，使科技共识成为了北极区域合作的催化剂。(2)Clemens Binder, “Science as Catalyst for Deeper Arctic Cooperation? Science Diplomacy and the Transformation of the Arctic Council,” Arctic Yearbook 2016, https:∥arcticyearbook.com/arctic-yearbook/2016, 2019-1-20.根据哈斯的定义，“认知共同体”是指在特定领域具有公认的专业知识和政策相关知识的专业人士组成的网络，认知共同体的成员之间享有共同的知识基础，他们在跨国环境治理中对各领域的决策者施加影响。(3)Peter M. Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,” International Organization, Vol.46, No.1, 1992, pp.1-35.在更宏大的议题如全球气候变暖中，这一概念又被引申为“科学共同体”。环境问题涉及不同学科的复杂知识体系，科学共同体可以提供适当的工具和方法，让政策制定者以及普通民众充分和客观地理解环境问题，降低决策过程中的不确定性。北极理事会作为科学共同体的作用不仅在于提供科学数据和证据，更在于形成关于航运污染问题的权威性科学共识，这种共识是制定环境保护政策的前提。

然而，较少有学者研究北极理事会组织内外的互动，以及这种互动对航运环境治理政策的影响。本文认为，这种互动表现为北极理事会对知识构建、议题设置和框架效应的运用。北极环境问题具有多样性和复杂性，保护北极的生态环境和北极人民的安全，需要构建包含科学和传统知识在内的、能对环境破坏后果进行正确预测和预防的综合性知识。首先是自然科学知识。20世纪以来，北极逐渐从“地球最后的边疆”变成跨国合作的重地，科学技术的飞跃发展使北极航运产生了规模、数量和效率上的巨大进步。然而，人类对北极的认知水平仍十分有限，与其他海洋相比，人类在北冰洋活动的历史较短，开发程度较低，部分地区甚至从未进行过科学考察，这导致对北极气候和航运环境变化的预测缺乏准确性。在实际航行中，缺乏航行信息和知识是危险的，甚至是致命的。因此科学知识在当今的北极航运中不可或缺，科学知识的构建是进行技术创新的第一步，只有不断提高航运水平，才能降低航运事故的风险，将航运造成的污染控制到最小程度。

其次，人类社会实践产生的包括传统知识在内的人文社会知识也不容忽略。关于北极的传统知识主要包括北极原住民群体长时间积累下来的经验和传统，是一种动态知识体系。传统知识的价值首先在于它可以提供地域信息和真实案例，帮助决策者理解环境变化和污染在当地产生的后果，从而将国际制度与地方实际情况有机结合，以提高特定政策的适宜性。其次，原住民群体以及作为其代表和发言人的原住民组织是北极地区最重要的传统知识持有者，若谈判和决策过程能充分吸纳原住民群体的传统智慧和历史经验，很大程度上可以尊重和回应原住民的需求，实现过程和结果的公平正义。

知识构建从某种程度上是为了发现问题和解决问题。而议题设定能体现政治行为体的主要关心方向，是发现问题和解决问题的入口，表明了“是什么和怎么样”；而框架(framing)是指通过强调问题的某些方面来定义问题所在、后果影响和可能的解决方案的过程，界定的是“怎么做和为什么”。社会学中的框架理论指出，仅仅提供事实和数据并不足以让人们得出正确的结论，要确保能够正确理解问题的本质，需要将这些事实放入特定的框架体系(system of frames)中。框架在环境治理中很重要，首先因为它会影响哪些问题会被纳入议程或排除在议程之外，使得某些问题或问题的某些方面更加突出从而被优先讨论。(4)Robert D. Benford & David A. Snow, “Framing Processes and Social Movements: An Overview and Assessment,” Annual Review of Sociology, Vol.26, No.1, 2000, pp.611-639; George Lakoff, “Why It Matters How We Frame the Environment?” Environmental Communication, Vol.4, No.1, 2010, pp.70-81.其次，框架能突出问题和困境所在，以及相应的对策措施，通过指出无作为会产生的后果，以及采取的对策的成本和收益，从而强化采取这些对策的理由。在纷繁复杂的国际社会，多个不同的政治议题很难同时被置于优先地位，有时候它们之间存在着竞争关系。(5)Sarah B. Pralle, “Agenda- setting and Climate Change,” Environmental Politics, Vol.18, No.5, 2009, pp.781-799.比如北极航运一直以来都是较为敏感的问题，牵扯北极圈内外国家航道资源开发和利用权等实际利益，而环境保护很可能不是这些国家的优先考虑。在这种情况下，除了陈述客观事实和提供科学依据，强调价值观念也有助于提升议题的受关注程度。政治行为体在进行政策倡议时，往往会通过框架效应主导政治话语权，使得所倡导的价值观念被传播和采纳。

(二)北极理事会影响环境政策的过程

具体来看，北极理事会影响决策和制订规范的过程有三个阶段。第一阶段，北极理事会与一线的专业人士协作进行相关调查研究，并将发现的科学知识转化为权威性的评估和报告；第二阶段，北极理事会在其组织内部通过定期的会议进行议题设定，并在成员国、永久参与者(permanent participant)充分讨论、审议之后，形成政策性的提案；第三阶段，北极理事会借助国际组织等平台进行政策倡导，有效地将自身诉求变成制度输出。这三个阶段同等重要、相辅相成。

第一阶段和第二阶段——知识构建和议题设置主要在北极理事会内部进行，这两个阶段确保了北极理事会的知识构建具有可信度、合法性和显著性，并且能够转化成适宜的政策建议。只有结合了可信度、合法性和显著性的知识构建，才会转化为有效的政策，(6)William C. Clark, et al., “Evaluating the Influence of Global Environmental Assessments,” in Ronald B. Mitchell, et al., eds., Global Environmental Assessments: Information and Influence, Cambridge: MIT Press, 2006, pp.1-28.因此科学共同体在进行知识构建时应该考虑这三个要素。可信度来自于该领域专家和科学家的共识；合法性在于利益相关者的广泛参与、讨论和审议；显著性是指知识建立在最关键和最迫切的议题之上。

北极理事会的议事程序有着广泛的行为体参与。北极理事会在其报告中多次提到其战略和政策必须确保反映原住民丰富的历史、传统、文化和优先事项。(7)“Recommendations for the Integration of Traditional and Local Knowledge,” Arctic Council, 9th Ministerial Meeting in Iqaluit, April 2015, https:∥oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/412, 2018-12-28.作为北极理事会的永久参与者，六个原住民组织在北极理事会的决策过程中为其环境保护措施提供重要参考，与成员国一道成为理事会制定规范的主要角色。根据北极理事会的议事规则，永久参与者可以参加所有会议和活动，包括两年一次的部长级会议以及双边或多边高官级会议；理事会成员在会议之前和会议期间应该充分征求永久参与者的意见；永久参与者如果拒绝某项提案，可以行使“事实上的否决权”。另外，非北极国家(如法国、中国、日本等)和一些政府间组织、非政府组织可以以观察员(observer)的身份为理事会进言献策，观察员的贡献主要体现在参与理事会工作组的活动层面上。

自创立以来，北极理事会针对北极航运和航运污染问题产出了丰硕的知识性成果——科学评估报告，这些成果将知识建构转化为政策输出，塑造了政策谈判的关键议题。北极理事会评估报告书的撰写过程中聚集了大批外部的学者、研究机构、专业性组织、产业代表等作为智囊团，这些专业人士所构成的网络确保了环境评估报告的专业性和权威性。其中具有代表性的是2004年的《北极气候影响评估》(ACIA)。ACIA是第一个针对气候变化的影响进行的区域评估，它提供了关于北极地区气候变化后果的支持性证据。ACIA还揭示了之前鲜有人关注的“气候变暖对北极的影响”问题，极大地改变了国际社会对于北极环境的认知，使得北极气候变暖问题上升为全球性议题。此外，在北极理事会的六个工作组中，北极海洋环境保护(PAME)工作组是保护北极海洋环境最直接相关的工作组，2009年它主导的《北极海洋航运评估》(AMSA)是关于北极航运的最重要的评估报告，自出台以来一直是北极航运活动的政策基准和策略指南文件。AMSA在ACIA的基础上全面总结了航运和环境变化的关系，解决了之前对北极航运和航运污染问题的认知不足问题，并在三个方面提出建议：(1)加强北极海洋安全；(2)保护北极人民和环境；(3)建设北极海洋基础设施。AMSA建立了能准确掌握北极每年的航运量并估算污染物总排放量的数据库。ACIA、AMSA以及后续的实施情况报告包含了北极海洋环境保护的基本目标、任务、现状调查、事实证据以及政策建议，它们形成了北极气候变化影响航运的共识，确立了北极理事会倡导环境保护的理论基础，为北极理事会在海洋环境保护方面的工作提供了指导方针。

第三阶段——框架效应主要是北极理事会和外部行为体的互动，北极理事会将第一阶段达成的科学共识和政策主张向国际机构和国际论坛输出，运用框架效应使其他行为体接受其政策提议，以推动环境治理合作的进程。这个过程有三个重要特征。首先，强调北极海洋污染问题的严重后果和污染治理与预防的紧迫性。在跨国治理中，“关于后果的知识”具有重要地位，因为跨国性的后果定义了跨国问题的性质。(8)Radoslav S. Dimitrov, “Knowledge, Power, and Interests in Environmental Regime Formation,” International Studies Quarterly, Vol.47, No.1, 2003, pp.123-150.北极理事会的评估报告中有详实的包含图表和图示的影响评估、趋势分析和建模分析，明确了北极航运污染会产生的风险和后果，展现了北极目前航运环境的总体状况的同时，对未来可能的后果进行了预测。(9)Klaus J. Dodds, “Anticipating the Arctic and the Arctic Council: Pre- emption, Precaution and Preparedness,” Polar Record, Vol.49, Issue 2, 2013, pp.193-203.其次，北极理事会强调人类共同价值，突显环境议题在北极治理中的首要性。冷战以来北极国家围绕北极主权和资源争夺暗流涌动，然而自从气候变化讨论进入全球主流议程以来，北极航运活动对生态系统和北极人民造成的危害逐渐显现，这些现实的危害奠定了北极环境治理和国际合作的认知基础。北极理事会认为北极治理应该旨在促进人类的共同福祉，而不是狭隘的民族主义或一国的经济利益。从性质上看北极理事会不参与政治和军事议题，而是将人的层面比如人的安全置于优先地位，将环境治理作为北极和平和可持续发展的着力点。这样有利于形成北极各国的共识和地区整体的价值观念，使环境保护成为北极地区最主要和最紧迫的议题。再者，强调北极域内及域外国家的合作。北极理事会是基于国际协定成立的，本身具有“软法”性质，不具备强制实施其政策的合法性。然而正是这种软法性质，给外部行为体参与并影响规则制定提供了弹性空间。另外，北极治理的行为体和层次繁多，近年来北极理事会凭借其沟通政治与科学的认知领导力，逐渐形成以北极理事会为中心的区域合作和规则制定新模式，使北极治理更加有序和高效。《极地规则》正是经过这三个阶段而制定完成的。

二、从知识、议题和框架视角看《极地规则》的制定

(一)《极地规则》制定的背景和内容

在《极地规则》出台之前，虽然已有一些普遍性的规范，但缺少一个专门针对北极航运和海洋污染的强制性国际性规范。国际层面上，《联合国海洋法公约》提供了国际航运管理的广泛性原则。该公约规定了缔约国“保护海洋环境”的基本义务，从全球和区域合作、监测和环境评估、技术援助和国际规则执行等方面出发，要求缔约国采取具体措施减少海洋污染。另外，在《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL公约)的附件中，根据石油、有毒液体、包装形式的有害物质、生活污水、船舶垃圾、有毒气体等不同的污染源类型制定了相应的最低排放国际标准。具体到北极地区的航运污染问题，《联合国海洋法公约》仅有第234条涉及冰封区域，赋予北极国家对其专属经济区内冰封海域发生的海洋污染进行立法和执法的权利，并强调这种权利应以相关科学证据为基础。

区域层面上，北极理事会带头签署了两项具有法律约束力的协定。2011年签署的《北极空中和海上搜救合作协定》，目标在于通过合作和协调促进各国在北极航空、航海紧急情况下的应急反应能力。该协定在签署国领土内确定了搜索与救援区域，并要求各国保有一定搜救能力并积极改善搜救基础设施。2013签署的《北极海洋油污预防与反应合作协定》是第一个“泛北极协定”，规定了各方应对潜在海洋石油污染的指导方针，要求签署国协调并配备应对石油泄漏事故的人员和设备，并在其他签约国遇到石油泄漏事故时进行充分合作和支援。这两个协定也奠定了北极理事会出台《极地规则》的基础。

为了填补北极航运管理的政策空白，IMO自1990年代以来开始制定北极地区航运的相关规定，2002年的《北极冰区指南》即是早期成果之一。这一指南引入了船舶评级制度，对能够和适合在北极海域航行的船舶进行了定义和详细分类。尽管如此，这一指南是建议性质的，法律效力较低，且适用范围相对较窄，限制了其在环境保护方面的有效性。为解决北极海域航运安全问题，保护脆弱的极地环境，2015年5月，IMO海洋环境保护委员会(MEPC)第68次会议通过了《极地规则》和关于环境保护的MARPOL公约修正案，并于2017年1月生效。《极地规则》明确了在两极海域航行的船舶的设计、建造、设备、操作、人员培训、搜救以及环境保护等方面的规范，是对《国际海上人命安全公约》(SOLAS)和MARPOL公约的修正，并且在两公约的制约下具有法律约束性。《极地规则》中关于环境保护的IIA部分对油类污染、散装有毒液体、有包装的有害物质、生活污水和船舶垃圾做出了强制性规定；IIB部分则是一些建议性质的规定。《极地规则》在环境保护上的约束级别超过了MARPOL公约，例如，《极地规则》严格禁止将油或油性混合物排入海中，并且要求所有油轮必须具有双层底结构，以减少漏油的风险；除非紧急情况，不得随意向海里倾倒生活垃圾，而是打包带回岸上处理。(10)“How the IMO Polar Code Supports Safe and Eco- Friendly Shipping?” https:∥www.marineinsight.com/videos/watch-imo-polar-code-supports-safe-eco-friendly-shipping/,2018-12-30.

北极地区的航运污染往往由人为和自然灾害等原因共同造成，面对严峻的自然环境和变幻莫测的航运状况，当紧急情况发生时，一旦船员的判断和操作失误，或是船舶本身的构造不达标，都会造成包括人身伤害和环境破坏在内的难以估量的后果。因此，《极地规则》旨在从船舶的海上安全和海洋环境保护两个方面对两极海域的航运事宜进行管理。一方面，《极地规则》是专门针对极地地区的独特环境和风险而量身定制，如如何应对恶劣的天气条件和相对较差的基础设施，旨在规避极地航海的潜在污染风险；另一方面，《极地规则》对船员的行为进行规范，从“人”的角度确保面对污染风险时的正确决策和应对。

(二)《极地规则》是IMO和北极理事会合作的成果

因为北极地区的特殊性，北极航运治理需要符合北极的实际情况，同时，北极航运治理仍然需要在国际法和国际规范的框架之下进行。斯托克(Olav Stokke)从制度相互作用的角度指出，北极治理在一定程度上是由全球和区域制度的纵向联系以及它们之间的相互作用和制度适应而形成的。(11)Olav Schram Stokke, “Regime Interplay in Arctic Shipping Governance: Explaining Regional Niche Selection,” International Environmental Agreements： Politics, Law and Economics, Vol.13, No.1, 2013, pp.65-85.同时，在相互作用中，虽然每个层次的参与者都只具有有限的信息和信息处理能力，但知识会通过“认知交互”的过程在不同的政策层次之间转移，从而产生积极的知识共享。(12)Oran R. Young, “The Interplay of Global and Polar Regimes,” Polar Research, Vol.18, No.2, 1999, pp.397-402; Oran R. Young, “Effectiveness of International Environmental Regimes: Existing Knowledge, Cutting- edge Themes, and Research Strategies,” Proceedings of the National Academy of Science, Vol.108, No.50, 2011, pp.19853-19860.在北极航运治理的语境下，制度的相互作用表现为将全球性的制度安排适应于北极地区特定条件的过程，这一过程重视不同层次的政治行为体的协作。《极地规则》是IMO和北极理事会之间制度相互作用的结果，也是“管理国际航运和北极航运的综合性手段”。(13)Aldo Chircop, “Regulatory Challenges for International Arctic Navigation and Shipping in an Evolving Governance Environment,” Ocean Yearbook, Vol.28, 2014, pp.269-290.

在北极航运治理中，北极理事会和IMO的积极互动与合作是大势所趋，也是互利互补的。一方面，作为国际海洋航运治理的主要协调者，IMO在航运方面拥有专业知识和权威性，并且能为广泛的参与者提供情报共享和交流的平台，这使得IMO成为最适合构建规范的主体。另一方面，北极理事会熟悉北极事务，并有意愿和能力推出强制性的《极地规则》。在《极地规则》之前，北极理事会所主持通过的国际条约证明了其有能力和经验通过与IMO的有效合作，建立具有约束力的制度安排。

北极理事会是北极航运及环境治理的主要组织者和实践者。北极理事会多次在其声明和文件中强调与IMO的合作以及推进《极地规则》制定的问题，在AMSA中就提出了进一步通过“加强与国际组织的联系”来加强北极海洋安全，建立北极保护海域，“支持IMO加强、协调和定期更新对在北极航行的船舶的国际管理”等重要建议；(14)Arctic Marine Shipping Assessment, Arctic Council, 2009, p.6.在PAME工作组会议上也指出“加强与国际组织特别是与IMO的联系”是一个重要议题。2009年的《特罗姆瑟宣言》和2013年的《基律纳宣言》都提到了敦促IMO更新北极航运规则，尽快完成《极地规则》的制定。北极理事会积极参与IMO制定《极地规则》的过程，是试图在IMO内部形成一个能够代表北极的统一声音，从而确保最终出台的《极地规则》与AMSA各项成果和建议的基调保持一致。(15)Alexander Shestakov, M. Dubois & Clive Tesar, “The Arctic Ocean Review, the Arctic Voice, and Dealing with the Interplay of Global and Regional Regimes,” Arctic Yearbook 2013, https:∥arcticyearbook.com/arctic-yearbook/2013/2013-scholarly-papers/43-the-arctic-ocean-review-the-arctic-voice-and-dealing-with-the-interplay-of-global-and-regional-regimes,2018-12-28.

北极理事会具有一些独特的优势。第一，北极理事会一直把环境保护视作北极航运治理的中心议题，积极倡导制定环境条款。鉴于北极地区航运活动增多导致污染隐患增大的事实，新的治理规则应同时考虑海洋环境保护和海上安全。然而，在IMO于2010年制定《极地规则》的初步工作中，几乎完全侧重于船舶设计和建造标准，甚少对环境保护的要求。基于促进北极地区的可持续发展和环境保护的宗旨，北极理事会认为，新的规则必须将保护北极人民和环境作为首要目标，而环境条款将是主要谈判议题。

第二，北极理事会将来自船舶的海洋污染定义为北极海洋环境所面临的主要挑战。北极理事会在AMSA建议的Ⅱ(F)部分中明确指出，非法排放或事故造成的石油泄漏是对北极海洋环境的最大威胁和挑战，会对生态系统和北极人民造成极其有害的后果，所以防止石油泄漏是“北极环境保护的最高优先事项”。(16)Arctic Marine Shipping Assessment, p.5.为此，北极理事会鼓励北极国家加强防止溢油事件的国际合作，特别是将调查研究成果转化为可行的预防措施。可见北极理事会利用了“关于后果的知识”及其产生的框架效应，阐明了航运会对环境造成恶劣影响，同时也揭示了有效制度的缺乏。这有助于让利益相关者们就航运引发的环境问题的严重性达成共识，从而重塑各方的利益。

第三，北极理事会积极参与了在IMO内部进行的北极环境保护的相关程序和机制。北极理事会采取了多项措施，确保其代表参加了IMO有关《极地规则》制定的所有会议。例如，PAME工作组根据AMSA中的建议采取了一些后续措施，于2010年制定了一个北极地区重燃油使用现状和技术层面解决方案的分阶段项目，并在IMO的海洋环境保护委员会会议上介绍了这些成果。此外，北极理事会在IMO相关会议之前召集成员国交换意见，协调成员国之间达成共识，并鼓励它们进行积极合作。(17)I. Basaran, “The Future of Arctic Navigation: Cooperation between the International Maritime Organization and Arctic Council,” Journal of Maritime Law & Commerce, Vol.48, No.1, 2017, pp.35-52.北极理事会充分组织起不同背景的参与者，尽可能广泛吸收多方建议，以触发关于《极地规则》制定的有效战略。

再者，北极理事会为《极地规则》的诞生提供了丰富的原住民知识。当发生海洋污染时，北部原住民首当其冲。例如，石油泄漏事件会严重影响近海及沿岸的传统狩猎和捕鱼活动，污染原住民赖以生存的食物来源，从而对其粮食安全构成威胁；另外，船舶可能对海洋哺乳动物造成撞击伤害，或是引入具有侵略性的外来物种，破坏海洋生物多样性，不利于原住民社会和经济的可持续发展。因此，在新的《极地规则》议程中引入对原住民的保护条款是十分必要的。相比IMO在组织内部缺乏原住民代表，北极理事会能够直接与作为永久参与者的原住民组织进行对话，充分吸取传统知识。AMSA中专门有一章强调对北极人民的保护，总结了北极理事会对当地社区原住民利用海洋途径的调查结果。另外，对于非国家行为体来说，北极理事会是一个倡导性的平台，他们可以通过北极理事会发声、主张利益并得到响应。

三、北极航运治理的展望

《极地规则》在2017年1月生效时存在着缺陷，最显著的问题是缺乏对重燃油的严格规制和对油类污染物泄漏的紧急应对规定。根据一项调查，2015年的北极航运活动中，重燃油占据了北极航运中所使用燃料的75%。(18)Bryan Comer, et al., “Prevalence of Heavy Fuel Oil and Black Carbon in Arctic Shipping, 2015 to 2025,” published by International Council on Clean Transportation, 2017.重燃油质地粘稠，当释放到冰水中时，会变成泡沫状物质并长期存在于水中和海面；另外，重燃油燃烧时会释放有害气体，比如会加速气候变暖的黑碳。重燃油使得北极航运的环境风险大为增加。2011年8月1日生效的MARPOL公约的修正案禁止在南极使用和运输重燃油。然而在北极，《极地规则》仅仅是“鼓励不使用或运输重燃油”，并没有用强制性条款予以禁止。究其原因，北极国家利益不均衡、环境保护与经济发展之间的紧张关系，以及一些国家对重燃油禁令的政治可行性的怀疑阻碍了谈判进程。(19)B. Ray, “The United States and Arctic Heavy Fuel Oil: Moving beyond the Juncture,” Arctic and International Relations, Vol.3, 2016, pp.18-21.直到2018年4月，在IMO海洋环境保护委员会的第72次会议上，20余个成员国才达成了禁止重燃油的共识，尽管技术细节和具体影响评估报告还有待进一步讨论，但这象征着IMO迈出了实质性的一步。(20)“IMO Takes First Step toward Arctic HFO Ban, But First Needs to Define ‘HFO’,” http:∥ibia.net/imo-takes-first-step-toward-arctic-HFO-ban-but-first-needs-to-define-HFO/, 2018-12-28.

北极地区的地缘政治、经济社会和生态环境受到全球变暖大背景的显著影响，随之而来的各种新问题使得北极地区进入了全球治理研究的视野。北极治理正在经历着议题多样化、参与主体多元化、治理模式多层化的时代，(21)孙凯 ：《机制变迁、多层治理与北极治理的未来》，《外交评论》2017年第3期，第109-129页。从最新的趋势来看，国际社会出现了呼吁北极开放治理的声音，尤其是在环境保护领域，北极治理的参与者不应限于域内国家。中国、日本等北极域外国家正积极开展北极的各类科学考察，同时，环保非政府组织也日益发挥了重要作用，有效地补充了国际组织和国家在北极环境治理上的不足。例如非政府组织联盟“清洁北极联盟”(Clean Arctic Alliance)正持续推进着在北极禁止重燃油的活动。(22)“Clean Arctic Alliance Hails IMO Move to Ban Heavy Fuel Oil from Arctic Shipping,” https:∥foe.org/news/clean-arctic-alliance-hails-imo-move-ban-heavy-fuel-oil-arctic-shipping/, 2018-12-28.北极理事会也顺应这一趋势，积极推动北极治理的进一步民主化，在《极地规则》生效之初，北极理事会就开始举办“北极海运最佳实践信息论坛”，除了其成员国、永久参与者和观察员，还向致力于改善北极海洋安全和环境状况的专业人员、组织开放，通过收集、分享和交流相关数据和信息，促进对《极地规则》的认识和执行。这种相关国家和非国家行为体共同参与、紧密联系且具有包容性的谈判过程可为决策提供附加价值。北极环境治理的民主化是符合北极地区利益的，它将促进更加科学的知识构建，实现更加合理的治理方式。

北极理事会在北极航运污染治理中，组织领导进行科学监测和评估，并凭借这些知识成果确定关键议题，帮助决策者理解具体环境问题带来的潜在后果，运用框架效应将这些关键议题纳入更广泛的国际议程，确保其在全球性的谈判和合作中被认真对待和积极推进。北极理事会所发挥的这种认知领导力体现了其在北极环境治理上的软实力，它积极推动环境保护等“低政治”议题也突显了未来北极治理的重心和方向。当然，北极理事会也面临挑战，包括如何让知识构建与时俱进，并根据北极不断变化中的气候和生态系统随时更新，如何使知识构建、议题设定和框架效应不被北极敏感的地缘政治所左右，如何推动组织内部的改革使其更加有效地促进北极治理等，还有待进一步考察和研究。