论我国立法修正案制度的实施困境及完善思路＊

汪全胜

（山东大学法学院，山东威海264209）

立法修正案是法律提案的一种，不过它与一般的法律提案即立法提案有所不同，一般的法律提案是正式立法程序启动的第一个环节，作为立法修正案的法律提案是发生在立法程序启动之后，是对已进入立法程序的法案进行修正的提案，或对已经提出修正案的法案再行提出修正的提案。［1］很多国家都在立法过程中设立有立法修正案制度，我国也有一些制度规定，但实践运用不多。我国是否要建立立法修正案制度，如果需要设立这样的制度，那么又如何发挥它在我国立法过程中的作用，促进我国立法的民主化与科学化，这是值得探讨的课题。

一、立法修正案制度存留问题的提出

立法修正案是立法程序进行中的立法提案，它与法律修正案不同。法律修正案有“法律案意义上的修正案”与“制定法意义上的修正案”两种理解，法律案意义上的修正案是指：“对已经生效的法律进行变更、删除或者补充的议案。”［2］233而制定法意义上的法律修正案在我国是指：全国人大及其常委会对宪法和重要基本法律进行修改而形成的，与原法律文本之间既相对独立又可以相互融合，是最终发生法律效力的文本形式［3］，如宪法修正案、刑法修正案等。从提案角度看，立法修正案与法律修正案都是一种立法提案，是有立法提案权的主体向立法机关提出的议案。立法修正案与法律修正案只是发生的时间不同而已，法律修正案的提出是法律修正案正式进入立法议程的第一步，而立法修正案则是发生于立法议程启动以后对原法律或法律修正案提出修正的议案。

立法修正案制度最早于1987 年11 月24 日六届人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中确立的，该法第31 条规定：“交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。”但该法没有明确修正案何时提出、以何种方式提出等相关内容。

2000 年出台的立法法并没有对该制度进行规定。笔者查阅立法法起草过程的相关资料，意图了解下立法法为什么缺失这种制度的规定，是不需要建立这种制度呢还是有其他原因。立法法最早有一份专家建议稿，是由当时中国社会科学院李步云牵头组织一批专家起草的，在这份专家建议稿中，第43条、第44条对立法修正案制度作了规定①第43条规定：“在法律案交付表决前，常委会组成人员十人以上联名或全国人大各专门委员会可以提出对该法案的修正案，修正案必须以书面形式提出，并附有修正案草案。委员长会议决定是否将修正案提交本次会议审议，或先交有关的专门委员会审议，提出报告，再决定是否提请本次会议审议，不提请常务委员会会议审议的，应当向常务委员会会议报告，并向提案人说明。法律修正案的内容不得与原法律草案的立法宗旨相违背。”第44条规定：“……在提出修正案的情况下，会议应先对修正案进行表决，参加表决人数过半数赞成时通过。”。起草组在专家建议稿说明中指出，“修正案制度是解决审议法律案重大意见分歧的有效方式之一。”“建议稿对修正案的提出、专门委员会对修正案的审议、修正案不得与该法律案立法宗旨相违背以及修正案的提前表决等内容作了规定。”［4］45在其后立法法有关草案文本中，如1997年6月5日的《中华人民共和国立法法（征求意见稿）》以及1999 年8 月6 日法律委员会整理成的《中华人民共和国立法法（草案）》［5］59，都欠缺立法修正案制度的规定。但根据资料记载，在立法法征求意见稿的意见征求过程中，有的地方和部门提出，建立修正案制度对保障立法审议权、提高立法质量、促进法律法规的顺利出台有重要意义，建议对修正案制度作出规定。不过这种建议没有被立法部门所采纳。在诸多关于立法法修订过程中的争议问题的文章②这些文章有：刘松山：《一部关于立法制度的重要法律——〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》，载《中国司法》2006年第7期、第8期及第9期；山野整理：《制定立法法，完善立法制度》，载《中国法学》1994年第4期；陈斯喜：《制定立法法，规范立法活动》，载《中国法律》1995年第2期；武增：《立法法起草过程中的几个问题》，载《中国人大》2000年第4期；顾昂然：《关于立法法的几个主要问题》，载《人民政坛》2000年第5期、第6期等。中，都没有提及是否要设立立法修正案制度，或者说，是否设立立法修正案制度并不在立法法制定过程中争议问题的范围内。从审议制度的设置来看，西方国家的审议制度中，辩论与提出修正案是两种不同的制度，辩论只是针对法案中的规定是赞成还是反对及其理由说明，在辩论中是不能提出替代法案规定的方案的。但我国立法审议制度则有所不同，审议或讨论的内容可包括赞成、反对及其理由，也可以对法案中规定条款提出替代方案及其理由，而且我国立法法确立了宪法和法律委员会的统一审议制度，在一定程度上保证了不同意见的争论可以达到妥协与一致，“即在审议过程中，代表和委员可以对议案提出各种修改意见。有关的人大专门委员会和有关的工作机构对这些意见进行汇集整理，认真研究，在此基础上对草案进行修改，这一过程经历多次循环往复，直到代表或委员没有重大意见分歧时，才交付表决。”［6］209针对我国现行立法审议中的统一审议制度对立法修正案的可替代性，是否意味着我国立法中不需要设立立法修正案制度呢？多数学者认为我国应建立立法修正案制度，有学者认为，“立法修正案是解决法律案审议过程中重大意见分歧的经常性和有效性手段之一”［5］298；李步云表达了同样的观点，他认为“修正案制度是解决审议法律案重大意见分歧的有效方式之一。”［4］45苗连营认为，“在坚持现行议事制度的前提下，有必要逐步建立修正案制度。”［6］210

二、立法修正案制度确立的价值

虽然立法法没有确立立法修正案制度，但是在一些地方议事规则与立法条例中仍然确立了立法修正案制度。根据笔者在“中国法律法规信息库”的查询，总共有75项地方性法规规定了立法修正案制度，2015年立法法修订之后有20件，占27%；2015 年之前有55 件，占近73%。根据法的名称，制定地方人大议事规则的有10件，如广西、山西、上海、大同、乌鲁木齐、福建、重庆、厦门、汕头、深圳；制定地方人大常委会议事规则的有24件，如广西、四川、黑龙江、包头、淮南、贵州、银川、宁夏、内蒙古、海南、安徽、西藏、山东、唐山、甘肃、汕头、深圳、吉林、珠海、广东、新疆、湖北、重庆、福建、贵州等；其他是一些地方通过立法条例或《地方性法规制定条例》来建立，如《山西省地方立法条例》《北京市制定地方性法规条例》等。以上地方性法规对立法修正案制度规定有共同点也有差异，后文会结合现行地方性法规的规定来考察立法修正案制度的具体内容。

笔者认为，我国应该健全立法修正案制度，以弥补现行立法审议制度存在的不足，发挥立法过程中的民主性，提高立法质量。

（一）促进法案的深度审议

不论是全国人大及其常委会，还是地方人大及其常委会，其会议次数少、议程多、会期短，用于立法的时间往往安排很紧凑，如我国全国人大每年召开一次会议，全国人大常委会每两个月召开一次会议，会议的时间也就1——7 天；地方人大及其常委会的会议次数与会期也差不多。在会议时间限制的情况下，人大代表及其常委会的审议或讨论的时间是有严格控制的。如全国人大常委会议事规则第31 条的规定①“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”，地方人大及其常委会也是如此，如《上海市人大常委会议事规则》第25 条的规定。②“常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上对会议议题的审议发言，第一次不超过十分钟，经主持人同意的，可以延长五分钟；第二次对同一议题的发言不超过五分钟。”按照这个时间要求，不仅存在代表或委员的发言时间的限制，甚至有多数代表来不及表达自己的意见。如此，法案不能得到充分的审议与讨论，代表或委员的审议权利的行使并不会很充分。这样就有可能出现，法案在并没有得到充分审议或讨论的情况下就提交表决，仓促出台。

（二）保障少数者意见的权利

传统的立法审议制度，多采取多数人的意见决定制。在统一的审议过程中，在修改意见众多的情况下，宪法和法律委员会或法制委员会工作人员根据自己的立法经验、专业技能对各种意见进行取舍，通常少数人的意见并不一定得到重视，这样就没有做到尊重少数人的权利。立法修正案是整个立法程序的细小环节，各国立法程序的设置都会注意少数人的意见在立法过程中得到尊重的问题；在少数服从多数的基础上，肯定和承认少数的权利，少数人有机会充分表达自己的意见和观点。［7］23从各国关于立法修正案制度的实践来看，立法修正案多是议会议员少数人联名提出。我国地方性法规中也多规定常委会委员五人可以联名提出。通常对法案的修改或修正意见先是被少数人所感知、所提出，这样的少数人的意见通过去说服别人，可能会成为多数人的意见。因此，立法修正案制度的设计不仅深化我国现行立法的审议制度，更重要的是在尊重、保障少数人权利的基础上，使立法能够吸纳更多正确的意见，提高立法质量。

（三）均衡民主与效率

民主与效率都是立法程序追求的目标，但在一些情况下，民主与效率可能有一定的冲突。如西方的议会党团制，议员来自不同的党团，提出的意见代表自己党团的利益，往往不同的党团提出不同的立法修正案，议会在诸多不同的修正案之间争论不休，法案久审未果，延误立法效率。我国立法过程中的统一审议程序有它的优点，“有利于在汇集各种意见的基础上仔细分析研究，从而达到去粗存精、去伪存真的目的，有利于节约时间，提高立法效率”［2］233；但因注重立法效率，审议过程过于匆忙，一些问题未能广泛地讨论，甚至连意见表达的机会都没有，那么结果就会适得其反，可能会存在一些代表或委员对法案中的个别条款意见分歧较大，而影响整个方案的表决，如1989年全国人大常委会在审议城市居民委员会组织法草案时就出现这样的情况，由于部分委员对该法案中的个别条款分歧较大，故法案在表决时未能获得半数票通过。设立立法修正案制度，均衡立法过程中的民主与效率，可能会达到理想的效果，如此，立法修正案制度有利于强化立法机关的合议功能，“有效解决法案审议过程中产生的重大分歧意见。”［2］233

三、现行立法修正案制度的实施困境

以上考察说明，我国除了全国人大常委会议事规则用1条明确立法修正案制度外，地方性法规有75件明确了立法修正案制度，但条款的数量也多是1 条或2 条，上述有34 件地方人大以及地方人大常委会议事规则中对立法修正案制度的规定，基本上照搬全国人大常委会议事规则第31条的条款规定。一些地方立法条例或地方性法规制定条例则对立法修正案制度的实践运作进行了规定，但条文数量至多限于2条。

那么立法修正案制度的实践效果如何呢？

全国人大立法中曾经有一次类似立法修正案制度的实践。1993 年现行宪法第二次修改之前，最早是1993年2月14日由党中央向全国人大常委会提出了关于修改宪法部分内容的建议。第七届全国人大常委会收到了中共中央的建议后，于2月22 日第三十次会议上讨论了这个建议，并最终由全国人大常委会表决同意接受中共中央提出的建议，决定拟将中共中央提出的宪法修正案草案及时提请八届全国人大一次会议审议。全国人大常委会在讨论中共中央的修宪建议时，先是原则上通过了中共中央的修宪建议，但对其中一部分内容提出了补充或修改的建议，这个修案或补充建议是中共中央修宪建议所没有的。中共中央结合全国人大常委会提出的修改与补充建议后，又再次提出了宪法修改的补充建议，但此时全国人大常委会已来不及开会讨论了，中共中央就将这补充建议提交第八届全国人大会议主席团。但是根据我国现行宪法的规定，有权提出宪法修改案的，只有两类主体，一是全国人大常委会；二是五分之一以上全国人大代表联名提出，中共中央不是立法提案主体，其所提出的修宪建议不能作为立法提案。为了作为合适的法律提案提出，第八届全国人大主席团组织发动实现宪法规定的以五分之一以上全国人大代表联名的立法提案，后来有2 283 名全国人大代表联名，符合了宪法规定的立法提案权的主体资格，1993 年全国人大将宪法修改列入了大会议程。将中共中央提出的补充建议交给各代表团讨论后，“再由主席团将全国人大常委会提出的宪法修正案草案和代表联名提出的修改方案加工合并为一个统一的规范的宪法修正案（草案），交付全体代表表决。”［8］128但这个做法与全国人大常委会议事规则第31 条规定不同，它不是“有修正案的，先表决修正案”行为。所以时任全国人大常委会法制工作委员会副主任委员的郑淑娜认为“这并不是真正意义上的立法修正案制度的实践。”［8］128

地方人大立法修正案制度的实践效果如何呢？笔者查阅了相关资料，上海市人大常委会有过两次实施立法修正案制度的经历。第一次发生在2002 年，上海市人大常委会审议《上海市出版物发行管理条例（草案）》，在主任会议决定提交常委会会议表决前一天，以贾树枚为代表的6位委员提出了该草案的立法修正案，即该草案第5条的第1、2 款，明确了修正意见与修正的理由，但最后经人大常委会先行表决修正案，未获得半数，修正案未能通过。［9］173-179另一次发生在2005 年，上海市人大常委会审议《上海市住房公积金管理若干规定（草案）》期间，俞德雄等5 位常委会组成人员联名就住房公积金增值收益的使用范围问题提出修正案，但主任会议决定交由法制委员会研究，并没有直接提请全体会议审议［10］。这一次并不是完整意义上的立法修正案活动。

虽然我国全国人大常委会议事规则以及75 件地方性法规确立了立法修正案制度，但这样的制度在实践中运行效果并不好，全国人大及其常委会没有实行过一次立法修正案制度，而地方上也就上海人大常委会运行过真正意义上的立法修正案制度且仅有一次。可见这样的制度并没有得到有效实施。

那么这种制度的实施困境根源是什么呢？有学者总结了这样几个原因［8］：第一，简单的条文缺乏可操作性；第二，人大的会议制度以及组织体制难符实际操作条件；第三，与统一审议存在冲突可能；第四，受制于稳健导向的改革思想。实际上，在一些地方性法规关于立法修正案制度的规定中，尽管条文数量不多，但对立法修正案程序的规定还是具有可操作性的。这样一种制度在很多西方国家得到普遍肯定与广泛采用，但在我国存在一定的实施困难。刘松山认为，西方国家的议员参与立法活动，主要方式就是参与立法的辩论和提出修正案，立法的辩论是议员自由表达对法案的意见，但要涉及法案的修正，则需要正式地提出立法修正案。［5］298这种观点也受到郑淑娜的认同，“在西方议会中，议员表达意见的途径和方式就是提议案、参加辩论、提修正案和参加表决。”“如果要求对议案进行修改，必须提出修正案。”［8］127那么，针对西方国家议会的审议制度这种特点，我国在审议过程中，人大代表或常委会委员能自由发表意见，不仅是赞成或反对的意见及其理由说明，也可以是修改法律草案的意见，从而在某种程度上替代了西方国家只能提出立法修正案的制度。

四、我国立法修正案制度的完善思路

我国立法修正案制度实施效果不好，在某种程度上与制度设计不具有可操作性有关。全国人大常委会议事规则仅作了1条规定，我国地方性法规最多的也就作了2条规定，制度设计无疑是不完善的。

（一）立法修正案的提出主体

从性质上讲，立法修正案也是一种法案，“凡是有提案权的机关或人员均可提出，即修正案的提案人和普通议案的提案人应是一致的。”［11］166在我国法案提出主体即立法提案权主体是有一定范围的，如根据我国立法法规定，向全国人大提案的主体有七大类，向全国人大常委会提案的主体有九大类，但这样一些主体能否成为立法修正案的提案主体呢？从有立法修正案制度的各国情况来看，其提案主体与一般提案主体有差异［1］。我国很多地方规定，提出立法修正案的主体范围仅限于一定范围内的代表或委员，如我国北京、甘肃、山西、上海等多个地方规定人大常委会委员5人以上联名可以对常委会审议的法案提出立法修正案；北京、乌鲁木齐规定人大代表10人以上联名可以对人大会议审议的法案提出立法修正案；大同则规定人大代表十分之一以上人员联名可以向人大会议提出立法修正案；南昌则规定人大专门委员会和常委会组成人员5人以上联名可以提出法规草案的修正案等。从现有制度规定来看，立法修正案的提出主体一般限于参与该法案审议的一定范围内的人员，其他国家机关不能作为提案权的主体，这种设置有一定的合理之处，“享有提案权的国家机关既然不参与立法机关的审议和表决过程，也就没有提修正案的可能和必要。”［6］211根据我国现行立法法确立的统一审议制度，参与法案统一审议的人大专门委员会也可以提出立法修正案。因各国的立法修正案制度均适用于议会立法，我国的立法修正案制度也仅适用全国人大及其常委会以及地方人大及其常委会的立法，行政机关的立法不适用立法修正案制度。

（二）立法修正案的提出时机

立法修正案通常是在原法案的基础上提出的，在尊重原法案制定的必要性、可行性的基础上以及不违背原法案基本原则、立法宗旨的情况下，对原法案部分内容的修改、补充、废止等的立法活动。那么这就意味着，在原法案已正式提出，列入了立法机关的议程，进入法案的审议阶段至法案最终表决之前，立法修正案才可提出。各国的做法有所不同，“在美国、日本，无论是委员会阶段，还是院会阶段，都可以提出修正案。在英国，二读阶段只允许提出旨在完全拒绝议案的修正案，不能提出改变内容的修正案。”［12］489有学者总结了世界各国提出立法修正案的时机［13］204-205，有可在立法程序的任何阶段提出；有可在法案进入委员会和院会阶段时提出；有可在委员会阶段或委员会报告阶段时提出；有可在立法机关举行大会时提出；有可在第一读程序（第一审）后的任何阶段提出；有可在第二读程序阶段或第三读程序阶段提出的情况。

我国有规定只能针对草案表决稿提出立法修正案的，如北京、山西、南昌等；有规定对列入会议议程的法案或准备交付大会表决前的决议草案提出修正案的，如乌鲁木齐。而且有的地方对提出立法修正案时机进行细化、具体化，如乌鲁木齐规定：“修正案须在大会表决前举行的主席团会议前两小时提出”；大同规定在“议案或决议、决定草案进行表决八小时前”可以提出；上海、西藏规定在表决会议召开前4小时；重庆则规定表决稿交付表决1天前；江苏则规定法规案交付表决2日前等。

根据我国现行立法法规定，一般是实行三审制，法案列入议程后进入正式立法程序，除了法案的提出这一环节外，就进入法案的审议环节。全国人大常委会第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，“提案人的说明，包括法案的立法宗旨，基本内容及立法决策的依据，有的还包括有关机关、团体提出的意见及采纳情况或者未予采纳的理由。”［14］63由分组会议进行分组审议。根据我国立法审议的特点，我们认为在第一次审议之后至法案表决之前提出立法修正案比较合适。

对于需要确立在表决之前几个小时内提出比较妥当的问题，根据上海市人大常委会两次立法修正案的经历，时间节点的设置可考虑这样几个因素：一是常委会组成人员有时间酝酿提出立法修正案；二是人大常委会的法律委员会能够有时间对修正案进行审查，提出自己的意见；三是常委会的主任会议能够有时间作出决策，将立法修正案提交审议与表决。根据我国多数地方性法规的规定，应至少在人大常委会表决法案前的4小时提出。如此，则应明确我国立法修正案提出的时间，是在一审后至法案表决前的4小时，有关主体可向立法机关提出立法修正案。

（三）立法修正案的内容限制

修正案是在原法案基础上的修正，一般来说应当尊重原法案的立法原则宗旨的基础上的一些修改，不应是全部替换。“一般情况下，一个修正案只能涉及原案的一个条款，并应主要针对有重大争议的条款提出；同时，不得与原案的立法宗旨相抵触，也不得普遍修正原案。”［9］212美国州议会的议事规则也规定，提出修正案必须与原法案有密切关联性，“众议院不得审议与相关提案不同主题或试图达到与相关提案不同目的的修正案或替代修正案；不得审议其相关条款与原提案相关条款有实质性区别或将完全改变原提案性质的修正案或替代修正案。”［15］358立法修正案一般针对原法案中具有重大争议的条款，在实践中有这样几种形式：

第一，条款替代。对原法案中条款的制度设计存在重大争议，提案者提出替代原法律条款的新条款，对原条款进行新的制度设计；

第二，条款废止。对原法案中重大争议的条款，目前规定条件还不成熟或不宜作出规定，并且即使不作出这种规定不影响法案的整体性与逻辑性，提出条款废止的修正案；

第三，补充内容。原法案中某条款设计有缺陷，需要补充其他内容，才能使得该条款完整，具有可操作性，而提出补充内容的修正案；

第四，混合修正。即可能存在对某条款的替代或补充、废止的内容，在一个修正案中同时提出的以上两项或三项内容的修正案。

当然作为立法修正案，主案中得提出修正的条款内容、依据、理由及说明，附带完整的立法修正案草案；不论是国内还国外，立法修正案都要求以书面形式提出。

提出修正案有没有次数的限度，如是否允许在第一次提出修正案的基础上，再提出第二次立法修正案？多数国家允许两级修正，第一级修正是对原法案的修正；第二级修正是对一级修正的修正，“对修正案的审议和表决首先从距离原案最远的第二级修正案开始。第二级修正案经讨论后交付表决，通过后便并入第一级修正案，如果没通过即被放弃。然后再讨论第一级修正案。第一级修正案通过后便并入原案，如果没通过即被放弃。最后讨论并表决原案。”［12］我国立法实践还没有出现这样的情形，但这样的情况应该考虑到，从我国现行立法程序设置来看，最多也就两级修正，一般情况下，一级修正或一次修正是立法修正案的常态。

（四）立法修正案的程序

立法修正案是特殊的法案，特殊性除了表现在提出修正案的主体范围以及提出的时间上，在程序方面也有一定的特殊性。但它也遵循一般法案立法的基本程序，即提出、审议、表决、通过等环节。

第一，立法修正案的提出。根据前文的考察，立法修正案提出的主体，是参与该法案审议的专门委员会或一定数量的议员（代表、委员），提出的时机在我国最好是在一审之后至法案表决前4小时。对于提出立法修正案的形式，各国都要求以书面形式提出；内容方面包括修正的条款、依据、理由以及相关的立法例等，附有相关的修正案草案。立法修正案的受理主体是立法机关，通常由人大主席团、人大常委会委员长会议或专门的法律机构如宪法和法律委员会以及地方的法制委员会，甚至是其工作机构。

第二，决定提交审议。立法修正案提出后，须由有关主体作出决定。我国有地方性法规规定人大的立法是由人大主席团决定，如重庆、乌鲁木齐等规定，立法修正案提出后，由“主席团会议决定是否提请人大代表团审议”；人大常委会的立法通常则是由主任会议决定，如北京、山西等规定，“由常委会主任会议决定是否提请常委会审议”。但在上海的两次立法实践中的做法，一种是由人大主席团或主任会议提请审议，还有就是由人大主席团或主任会议先交由法制委员会审议，提出审议意见的报告，再交由主席团或主任会议提请大会或常委会审议。

第三，审议。我国一般法案的审议是三审制，那么对于修正案的审议需要采取几审制呢？我国各地方性法规都没有规定，上海地方立法实践中采取一次审议机制。考虑立法修正案的数量以及是否允许提出二次修正案的问题，我们认为采取一审制比较合适，一是立法修正案一般是针对有重大争议的条款，而一个法律文本中有重大争议条款数量并不多，一些争议不大的可以在一般的审议过程中修改就足够了。根据我国立法法规定的“三审制为原则，一审或两审制为例外”，对修正案争议较大的可以采用两审制，争议不大的一审制即可。也就是说，人大及其常委会根据立法修正案的数量及争议程度，可采取一审制或两审制。

第四，表决通过。正如全国人大常委会议事规则规定的，“有修正案的，先表决修正案”。如果允许设置两级修正案的，根据后提出的修正案优先表决的原则表决，通常是先表决第二个修正案，第二个修正案通过的按第二个修正案修改原案；如果第二个修正案没有通过的，则再行表决第一个修正案，第一个修正案通过后则修改原案，如没通过则直接审议或表决原案。根据通过后的修正案而修改的原案，在表决时未通过，则表决通过的修正案也不能单独生效。“在同一级修正案上对同一个问题有几个不同修正案的，先讨论和表决最先提出的修正案；该修正案如果能对抗其他修正案的，则该案获得通过后，其他修正案即无需再交付表决；如不能对抗，则还应将其他修正案交付表决。”［16］

（五）立法修正案的撤回

法案的撤回是提案人因种种事由撤回自己所提的法案。提案人通常希望自己的提案能被重视或进入立法议程，但也有特殊情况发生，如“环境变化，情事变迁；由于法案本身内容缺失需要补充、修正，或者由于立法时机还不成熟”［17］198等，提案人想撤回提案。我国立法法规定①“列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。”，提案人提出法案也可以撤回法案，撤回是提案人的权利，但这种撤回权利也是有一定的限制。根据各国的立法实践，通常有四种撤回方式：“提案未经复议之前，提案人可随时撤回；提案经复议后，提案人如果请求撤回，必须征得复议人的同意；提案已为主席接受并交会议讨论，提案人想撤回的，要由主席征得全体议员同意后才能撤回；提案被修正以后，不得撤回。”［18］457对于立法修正案是否可以撤回，我国现行法律制度并没有规定，根据立法法第40条确立的基本原理以及各国立法实践的做法，在修正案未审议前，立法提案人可随时撤回；在主席团或常委会交付表决前，提案人申请撤回的，应当说明理由，并经主席团或常委会表决同意后予以撤回；如果不同意，则该提案不得撤回；在交付表决后，不论是否通过，提案都不允许撤回。

五、结 语

我国立法修正案的实践困境根源在于作为规范我国立法活动的准据法——《中华人民共和国立法法》对立法修正案制度设计的缺失以及相关法律法规规定的粗糙、不可操作，2000 年制定及2015 修正的立法法均没有对全国人大常委会议事规则第31条规定的立法修正案制度进行认可，导致一些地方机关认为该制度不适用于现行体制，即使在立法法出台之前一些地方性法规规定了较为详细的立法修正案制度，有的在立法法出台或修正之后从地方性法规中删除了该相关条款，如《成都市立法条例》《杭州市立法条例》等。在顶层设计缺失背后也有一定的认识论根源，认为我国现行立法体制不同于西方的立法体制，我国立法体制的统一审议制度的设立在某种程度上可替代源自西方的立法修正案制度。但我国现行的统一审议制度，在价值取向上，没有有效均衡多数人决策与尊重少数人意见之间的关系，没有处理好效率取向与民主取向的价值协调，也没有处理好立法质量与立法精细化的关系。在这种情况下，立法机关通过立法修正案制度强化我国的立法审议，提高立法审议的深度与质量，确属必要，因此完善我国现行的制度设计是提高立法修正案制度实施效果的前提。

从制度设计来看，我国立法法应完善全国人大及其常委会立法修正案的提出主体、提出时机、提出内容的限制以及程序的规定，地方人大及其常委会在其议事规则或立法条例中对立法修正案制度进行细化设计，增强其可操作性。根据以上的研究，建议立法法以及地方立法条例明确以下内容：

全国人大宪法和法律委员会、一个代表团或30 名以上的全国人大代表联名；可以向全国人大主席团提出立法修正案；全国人大宪法和法律委员会、常委会组织人员10人以上联名可以向全国人大常委会提出立法修正案；地方人大法制委员会、地方人大代表10人以上联名或一个代表团可以向地方人大提出立法修正案；地方人大法制委员会、地方人大常委会5人以上联名可以向地方人大常委会提出立法修正案；全国人大及其常委会立法修正案提出应是在法案进入议程通过第一次审议后至法案的最终表决前1天提出，地方人大及其常委会立法修正案应是法案进入议程通过第一次审议后至法案的最终表决前4小时提出；立法修正案应采用书面形式，提出法案修改、补充或废止的条款、依据或理由并附有具体修正案；立法修正案在提交后未进入审议之前，提案人可随时撤回法案，但提案人应向主席团或主任会议说明撤回的理由；在议案已由主席团或常委会主任会议提交会议审议后未交付表决前，提案人申请撤回的，由主席团或主任会议提交大会或常委会投票决定，多数人赞成撤回的，可以撤回；多数人不同意的，提案不能撤回；主席团或主任会议已决定交付表决的，提案人不得撤回。