国际视野下中国社会政策的省际类型分布——社会支出的模糊集理想类型分析

刘小溪 李乾宁

（1.清华大学 社会科学学院，北京 100084；2.南京大学 政府管理学院，南京 210023）

一、引言

政府对社会服务的承诺以及扩大社会政策支出的能力不仅取决于政府财政收入的增长，也取决于其财政支出的情况。财政收入的增加为扩大社会服务的范围提供经济基础；同时，财政支出的变化也会影响社会政策的推行。[1]

中国政府在社会发展的过程中承担重要的财政功能，政府支出从结构上可以分成三类，分别是以行政管理支出和国防支出为主的维持性支出、以政府投资为主的经济性支出以及社会性支出。[2]社会性支出也被称为社会支出，是福利国家和社会政策领域的一个主要研究对象。社会支出通常被视为一系列包含教育、就业、医疗卫生、社会保险、公共住房、社会服务、救济和抚恤以及特定政策性补贴在内的预算内和预算外财政支出的总和。[3]其支出规模和配置结构体现出国家推行社会政策的倾向性偏好，同时在维护社会稳定、促进分配公平以及推动经济发展等方面都能发挥重要作用，具有重要的社会经济和政治功能。[4]

随着社会福利日益得到重视，中国的社会政策不断完善。为解决贫困和收入差距问题，社会政策的侧重点发生了变化，社会支出也大幅增加。自2002年起，“民生政策”作为政府核心工作内容之一，涵盖了一系列政策举措，使中国的政策模式不同于以职业为基础的社会保险模式。[5]党的十九大报告指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”[6]

国内学界现有的关于社会支出的研究大多从经济学和财政学的视角讨论宏观经济政策及其效果，包括通过社会支出现状讨论社会政策与中国经济发展的关系，[7][8]分析经济全球化、中国的财政分权对地方政府社会支出的影响，[9][10]或者探讨社会支出的供求关系[11][12]及其对城乡收入差距的影响。[13][14]也有少数研究探究省际之间的社会支出问题，[15][16][17][18]但对中国社会政策省际差异的研究只是一种关于聚类的描述性分析，[19]在类型学基础上展开分析的讨论较少。本文尝试应用类型学分析方法，从中国社会支出水平的省际差异（不含港澳台地区）这一角度出发，考察中国福利政策的地域分布和结构特征。

二、文献综述与分析框架

（一）福利国家的类型学缘起

关于福利制度类型学的讨论，艾斯平-安德森的著作《福利资本主义的三个世界》开创了典范。他从社会权利的角度出发，将社会服务视为一种不可忽视的个人权利，个人可以选择不依赖市场就能维持生活，因此他将社会保护这一要素视为判断福利体制类型的重要指标，由此形成了福利国家理想类型三分法：由国家主导、实行普遍主义与高度去商品化的且具有强保护性的社会民主主义模式；以安全网为基础但缺乏保护的自由主义模式；以社会保险为基础，突出就业保护的法团主义。[20]

这一经典类型学的框架自问世以来就面临诸多挑战，早期的批评源于20世纪90年代出现的一些学术共识，认为东亚地区的福利发展模式与西方迥然不同，更多地被看作是政治合法性和经济因素共同作用的结果。[21]由此引申出东亚福利制度的“发展主义”，其解释路径具有两个主要特征：一是强调将资源分配给以生产和投资为导向的社会计划，这是出于促进经济增长的目的而进行的政策安排；二是尽量保持最低限度的社会政策费用。[22]这样注重生产要素安排的福利模式鼓励个人不依赖国家福利，而是更多地依靠家庭、公司和社区的支持。[23]

随后提出的“生产主义福利资本主义”[24]被视为对发展主义进行的补充。这一观点认为，东亚福利主义的发展是由于社会权利的概念薄弱，社会利益往往会加强生产要素，将福利政策整合为促进经济增长的工具。最低限度的社会权利以及与生产活动有关的扩展，巩固了生产要素在社会中的地位以及与增长相关的国家—市场—家庭关系。关于东亚福利模式存在诸多讨论，学者所使用的概念尚未统一，存在“经济福利国家”[25]“儒家福利国家”[26]“东亚福利国家”[27]和“东亚福利模式”[28]等多种提法。在这种福利体制下，政府没有提高商品化程度，而是在福利提供中明确采用了“商品化和国家监管”策略。[29]相对较高的卫生和教育支出以及发展程度有限的收入维持计划是反映东亚福利制度中生产主义特征的关键因素。由此在东亚地区形成了以经济目标驱动社会政策为主要特征的“第四福利世界”。[30]

随着对生产要素的强调，国家福利体制类型划分由传统的三分法演变为了四分法：以市场为优先的自由主义福利世界；由社会分层划定的保守主义福利世界；关注普遍福利的社会民主主义福利世界以及以增长为前提的生产主义福利世界。生产主义福利世界即一般意义上所指的“东亚福利模式”。在这里需要指出的是，每种福利模式都是在理想状态下进行讨论，具体国家或地区的现实表现会存在差异。在分析以上共同特征的基础上，虽然东亚不同地域的社会政策存在较大差异，存在不同的子集，例如中国香港属于促进式，日本、韩国和中国台湾地区属于普遍发展式，新加坡则体现出特殊发展式的特点，但我们仍然可以将东亚地区的福利政策视作一个较为独立的福利体系。[31]

（二）东亚福利模式的相关争论

虽然已有众多学者对福利国家的类型学讨论进行了有益补充，生产主义路径也能够在一定程度上对东亚福利模式的特征进行解释，但学者们也对其提出了一些批评。

第一，如何从差异化的角度去理解生产主义要素与新自由主义国家的比较。批评者认为霍利迪的分类忽略了生产主义政策不是仅限于东亚，艾斯平-安德森分类下的许多国家已经发生了从保护性福利政策向生产性福利政策的转变，像削减福利的改革、有限的社会保障和医疗保障以及对就业政策的重视都在东亚福利体制和西方福利国家体制中出现了。[32]第二，在很多情况下福利扩张的动机并不纯粹出于促进经济增长的目的，也有保护社会弱势群体、增强社会团结的考量。第三，关于东亚福利体制是否可以作为一种福利国家制度，这方面的讨论十分匮乏。从用于描述东亚福利的一些关键变量的特征来看，东亚模式普遍缺乏国家对福利的承诺，但重视家庭支持的重要性，并且存在大量人口尚未纳入社会保险范围的情况，以上特征表明东亚福利模式不同于西方意义上的福利国家制度。自1997年亚洲金融危机爆发以来，东亚模式遭受的另一个挑战在于其基本支柱发生了变化，例如，动态的经济增长、人口结构变化以及由于缺乏劳动力流动和民主化而导致的政治竞争减少等等。[33]

总体来说，东亚模式所面临的批评大多是在与西方资本主义福利国家的比较中进行的。学者们争论的焦点在于，东亚模式是否能够因其强烈的生产主义特征作为与凸显保护主义功能的西方传统福利模式具有同等意义的一种新的福利模式。正如众多争论均已经表明，不论是在东亚各国或是西方国家，都已呈现出生产性支出和保护性支出交织并行的发展状态，因此生产主义可以作为和保护主义相提并论的一种考察福利类型的政策维度。虽然对东亚模式是否能作为一个具有同质性的整体模式仍然存在争论，东亚地区的人口特征和各国在经济发展中体现出的政策倾向，仍然使其社会政策和福利体制相关的讨论具有分析价值。

西方学界关于福利制度类型的比较研究中，主要存在两种分析视角。一种较为普遍的视角是考察相似性特征，通过跨国、跨地区或者跨越洲际的研究视角进行比较分析，在区分不同地域或福利模式的前提下，强调某一区域内的共同特征，或者某一特定模式的内在相似性。[34]相比之下，另一种视角着眼于差异性特征，使研究视角聚焦于某一具体地区的福利模式，寻求其福利类型的地区内差异。[35]在福利国家类型学的相关分析中，对东亚国家福利模式的研究大多采用差异性分析视角。本文也基于这种差异性分析视角，但是重点在于探讨具体国家内部社会政策的功能取向，福利国家类型学的分析主题并不止于对某国家是否隶属于某特定福利模式的探讨。由于各国内部的政策发展比较复杂，从社会政策的不同功能出发进行类型学层面的判断和讨论，对研究福利模式的演化趋势是十分必要的。

本文试图尝试从福利政策的生产性社会支出和保护性社会支出两个方面考察中国社会政策发展特征。以中国各省（自治区、直辖市）的社会政策为研究对象进行独立分析，以社会支出为衡量指标，在此基础上讨论中国福利政策在结构上存在何种功能倾向及内部地域差异。

（三）东亚福利模式的中国视角

长期以来，重视生产性而忽视保护性福利政策被认为是东亚模式的主要特征。在已有的国外研究中，关于东亚模式的讨论大多集中于作为OE C D成员国的日本和韩国。随着中国经济快速增长，社会政策和社会福利在推行方面的表现更加突出。[36]虽然目前学术界关于中国在多大程度上符合生产主义福利类型的讨论仍然未有定论，但仍有一些学者在分析中指出，中国采取的社会政策设计与自身发展模式，体现出与艾斯平-安德森提出的三种福利体系迥然相异的特征，并在一定程度上符合东亚地区“第四福利世界”的一致性。[37]

从总体来看，中国社会福利政策的重要基础是社会主义制度，早期的发展模式包括对国有企业员工实行以单位为基础的福利、对城市居民实行以居住组织为基础的福利以及农村地区以地方为基础的福利。[38]随着市场化改革的发展以及对生产力发展水平的更高要求，国有企业的改革也推动了中国福利政策的重要转型。[39]

一方面，虽然在20世纪80年代和90年代，中国的社会福利发展曾体现出较强的生产主义倾向，但是随着社会主义市场经济的深入发展以及社会问题变化，传统体制下的就业稳定被打破，曾经的合作社共同所有人已转变为雇员，并面临社会保险计划共同付款的增加，相关社会政策的转变也体现出更多内容，包含了养老保险、医疗卫生、失业保险和工伤保险等多项改革。[40]

另一方面，中国的福利体系依旧强调个人和家庭的社会责任，国家层面的社会服务提供在很大程度上是分散的。从改革前后的不同时间段对比这一系列特征，体现出中国的福利制度已经从基于“低工资、高福利”的集体社会主义模式转变为基于个人责任以增长为导向的生产主义模式。[41]这种明确的经济生产主义特征出现了弱化的趋势，对福利计划进行改革和扩大的必要性随之提升。

（四）分析框架

通过上述文献分析，可以看到在类型学的分析方法中，福利制度体现的功能取向特征是区分不同福利模式的关键，相对应的，社会政策具体也可以分为保护性政策和生产性政策。

关于保护性要素的讨论主要体现在“社会保护”这一概念中，被用来指代在经济困境中维持收入或通过补贴收入来提高生活水平的政策项目或计划，并且在很大程度上取代了传统用法“社会保障”及其一系列同义词，例如“收入保障”“经济保障”“收入保护”和“收入转移”等等。保护性福利政策主要应用于失业、疾病和家庭福利等领域。[42]在具体表现上，社会保护包括缴费型社会保险计划、基于调查的社会救助计划、普遍性非缴费型福利以及法定雇主通过税收系统进行的授权和转移。[43]大部分东亚国家的社会政策十分强调基本社会服务的提供，但对于旨在保护就业人员免受市场波动影响的社会保险层面发展十分有限。[44]早期尝试对福利国家进行类型学分析的西方学者大多沿袭了艾斯平-安德森的分类体系，并强调社会保障计划的保护功能。这一观点随着全球化的发展面临挑战，“竞争型国家”表现出对福利国家的替代效应，主要体现为传统的收入保护政策逐渐为社会投资政策的快速发展所取代，如高等教育投资、积极劳工政策和儿童保育政策。[45]全球化趋势以及知识经济的出现对福利的人力投资功能提出了更高的要求。[46]因此，关于生产性要素的讨论也主要集中于人力资本的形成及其作用，这也是东亚地区有关经济增长研究中的重要主题。东亚模式下的社会政策侧重于可以提高经济竞争力的教育和培训领域，政府对提供基本医疗保健的政策承诺是生产要素层面的另一个重要衡量指标。[47]尽管在不同地区之间存在较大差异，东亚国家在提供基本卫生服务方面（例如进行免疫接种和降低婴儿死亡率）均体现出良好的政策成果。[48]许多东亚国家的卫生状况有所改善，这要归功于收入的快速增长以及公共服务质量的提升，这些都与社会支出承诺密切相关。

一种普遍的观点认为福利制度的保护性功能和生产性功能是互斥的，这种对立形成不同福利国家的类型基础。[49]本文的研究也是基于社会政策的两种对立功能取向，以生产性政策同保护性政策的对立结构作为分析框架，对中国各省（自治区、直辖市）的社会政策支出情况进行考察，通过具体社会政策体现的功能倾向判断中国福利政策的省际分布和类型差异特征。

三、研究设计

（一）研究方法

比较分析一直是社会政策分析的一项重点内容。以往研究中针对福利国家类型的比较分析大多依赖于均值、标准差以及对变量之间线性关系的理解方法，而这样的处理很有可能掩盖跨国案例中的某个重要要素。例如，一个案例在不同维度上分别具有较强和较弱的表现，其最终分类结果的准确程度可能会受到影响。[50]为了减少传统线性关系考察过程中由不同维度特征相互抵消而产生的误差，模糊集定性比较分析为我们提供了一个更加合理的方法。在此基础上发展而来的模糊集理想类型分析是通过区分概念的不同维度建立模糊集，并结合案例在每个模糊集内部的隶属度确定不同的理想类型。[51]需要注意的是，这种方法中的集合是“模糊的”，因为经过分类的具体维度难以确定“清晰的”边界。[52]福利国家及其社会政策的特征往往难以用简单的二分法进行判断和定义，更多的时候其特征体现在介于两极之间的连续谱系之中。模糊集分析方法的主要优点在于可以体现出福利政策的多样化特征，不仅体现在其所属的集合，还能够通过每个案例隶属于具体集合的程度进行刻画。随着福利类型学的比较研究逐渐将重点转向社会政策的多维性，模糊集理想类型分析的方法有助于更加直观地体现出这些差异性特征。

本文将模糊集理想类型分析的应用过程分为以下步骤：首先，选取具体政策的社会支出数据作为测量指标，每个政策的具体数据组合作为一个模糊集。其次，使用fsQCA3.0软件，通过校准将原始数据转化为隶属度分数，具体运算过程为“Variables-Compute-Calibrate（x，n1，n2，n3），得出某年度中案例省份在具体政策模糊集中的隶属度分数。最后，将案例隶属度数值作为判断该案例是否隶属于具体政策模糊集的标准，并根据政策模糊集中的案例分布情况进一步区分出不同的理想类型。

（二）数据来源与样本选择

本文选用的数据来源于国家统计局官网，①四个测量指标都有数据的最早年份是2007年，最新年份是2017年，其中，2012年各省（自治区、直辖市）教育支出数据整体缺失，关于这一年度的相关讨论被排除。此外，2007年西藏失业保险支出数据缺失，为避免影响后文的类型分析，本文使用其他各年中失业保险支出的模糊值分数均值进行替代。通过对数据的整合分析，本文最终的数据范围是2007—2017年（除去2012年）这十年间的数据，这也是四项指标在中国统计局中的所有数据。结合官方解释和相关学术研究，本文对四项测量指标的定义如下：

教育经费支出即2007—2017年各年度全国31个省（自治区、直辖市）教育经费支出占各自地区生产总值的百分比。教育经费为年度教育经费总投入，包括国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠经费、学费和杂费、其他教育经费。

医疗卫生支出即2007—2017年各年度31个省（自治区、直辖市）医疗卫生支出占各自地区生产总值的百分比。医疗卫生支出主要包括地方财政一般预算内支出中的医疗卫生支出项目，例如医疗卫生管理事务支出、医疗服务支出、医疗保障支出、疾病预防控制支出、卫生监督支出、妇幼保健支出、农村卫生支出等。

养老保险支出即2007—2017年各年度31个省（自治区、直辖市）基本养老保险基金支出占各自地区生产总值的百分比。养老保险基金支出是指按照国家政策规定的开支范围和开支标准从养老保险基金中支付给参加基本养老保险的个人的养老金、丧葬抚恤补助，以及由于保险关系转移、上下级之间调剂资金等原因而发生的支出，包括离休金、退休金、退职金、各种补贴、医疗费、丧葬补助费、抚恤救济费、社会保险经办机构管理费、补助下级支出、上解上级支出、转移支出、其他支出等。

失业保险支出即2007—2017年各年度31个省（自治区、直辖市）失业保险基金支出占各自地区生产总值的百分比。失业保险基金支出主要为保障失业人员基本生活、促进其再就业等支出的基金总额，包括失业保险金支出、医疗补助金支出、丧葬补助金和抚恤金支出、职业培训和职业介绍补贴支出、农民合同制工人一次性生活补助支出、其他支出、转移支出、上级补助支出及下级上解支出。

国外已有研究在分析保护性政策时主要选取就业保护与收入保护这两个维度，与之相应，生产性政策通常用教育投资与职业培训来解释。[53]本文认为制定保护性政策的主要目的是救济低收入或无收入人群和保障充分就业。在中国，社会养老保险是国家和社会依据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的法定退休年龄，或因年老、体弱、丧失劳动能力，退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度；[54]失业保险是国家为了保障失业人员失业期间的基本生活、促进其再就业而建立的一种社会保险制度。[55]两者的出发点及覆盖对象同保护性政策基本保持一致，故本文选取了它们作为衡量保护性维度的两个指标。在生产性维度的指标选择中，中国的教育支出与国外的教育投资在目标和功能等层面基本一致。而在职业培训方面，由于中国缺乏侧重于劳动力职业培训的政策数据，需要采用其他能够体现生产性特征的政策进行替换。通过对教育投资和职业培训这两个维度的性质分析，我们可以看出教育投资是政府对人力资源进入市场的前期投入，而职业培训是人力资源进入市场后的投入，这一分析逻辑为本文选择测量生产性维度政策指标提供了参考。不论在个人生活水平还是福利保障水平的层面，减轻疾病对于身体和精神伤害的相关举措，也一直被视为进行个人社会投资的一个重要组成部分。[56]在此基础上，我们着眼于针对人力资本进行社会投资的具体政策，最终选定能够在健康福利层面维持和保障人力资本水平的医疗卫生支出。

需要说明的是，在计划经济时期，中国社会政策以实现“平均”为主要价值取向，依托于政府和单位分配资源。到了市场经济时期，“效率优先”取代平均主义成为资源配置的重要理念，社会福利也不再只依赖于政府这一供给主体，部分福利责任分流至市场和家庭。随着改革的深入，改革过程中出现的差异化、不均等问题亟待解决，“人的需要”成为社会政策关注的重点，基于需要的福利分配也成为政府进行转移支付、税收返还、直接给付等再分配举措的逻辑起点。[57]

中国在2002年提出基本公共服务均等化的目标，之后，财政体制改革成为社会政策改革的一个重要方面。中央与地方政府的事权与财权也被重新划分、调整，加大中央的专项转移支付也成为改革的重要举措之一，中央政府承担全国性和跨区域的社会福利供给责任。[58]长期以来学界关于经济增长和分配不平等之间的关系进行过诸多论述，增长政治与分配政治也成为两个主要的争论维度。在我们测量的四个指标中，地方政府支出中包含了一部分中央财政的转移支出，就现实而言，转移支付已经成为中国一项常态化、长期性的财政制度，需要纳入研究中来。同时如前文所述，政府社会政策支出的能力既取决于其财政支出的情况，也取决于政府财政收入的增长。地方政府的财政支出很大程度上由其财政收入而决定，地方在进行财政支出时，中央财政的转移支付是影响其决策的一个重要因素，不能认为剔除中央财政支出，地方财政就不会发生变化；同理，我们也不去假设如果没有中央财政会发生何种政策变化，这不在本文探讨的范围。另外，学界已有的研究也表明中央财政支出对地方财政支出具有挤出效应和替代效应。[59]国家审计署在工作报告中指出转移支付制度体系不够健全，存在部分转移支付管理办法不完善或执行不严格的情况。[60]本文在后续分析中也发现，中央的转移支付并不是一个地方支出的绝对性影响因素。以教育支出为例，中央的专项资金有很大占比，然而身处西部的内蒙古其教育支出在全国排名中常年持续较低。

因此，本文在对教育、医疗、养老、失业这四项政策支出进行计算时，不再从数据层面区分中央转移支付对地方社会支出的影响，而是将再分配收入视为地方财政的一个重要组成部分，将旨在实现均等化和公平价值取向的再分配措施作为可以引致福利政策理想类型分布的内生性变量进行考察。

（三）数据处理

在选取上述四个测量指标的基础上，接下来将应用模糊集定性比较方法对2007—2017各年中31个省（自治区、直辖市）的福利政策进行理想类型分析。在这里，本文选择明确四个模糊集，分别为教育、医疗支出水平衡量的两个生产性模糊集和养老保险、失业保险支出水平衡量的两个保护性模糊集。具体的分析逻辑是考察每个省份作为案例在四个模糊集中的隶属程度。

根据每个案例的具体隶属度进行分类，完全隶属用“1”表示，完全不隶属用“0”表示。当案例在模糊集中的隶属度处于0～0.5之间时定义为“较为不隶属”；处于0.5～1之间时定义为“较为隶属”。[61]为统一分类标准，案例中出现的隶属度为0.5的最大模糊点全部按照“较为隶属”进行分类处理。

在分析隶属关系时，依据案例在条件变量上的隶属度高低进行[0-0.5-1]三分等差校准，相对应的三个锚点数值选择，需要结合已有研究中关于专项社会支出规模的讨论进行判断。有学者以《中国教育改革和发展纲要》的要求为依据，将教育经费占GDP的比例达到4%作为衡量全国范围内教育支出规模的主要参考值；政府卫生支出比重在2%左右；基本养老保险支出（由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险具体数据综合得出）为3.14%；失业保险支出为0.1%左右。在这些评价标准的基础上，结合新近研究结果，以31省（自治区、直辖市）在近十年面板数据的均值特征作为0.5隶属度的基础数值，将条件变量的具体数值分别设定为4.27（教育）、1.77（卫生）、3.15（养老）、0.1（失业）。[62][63][64][65][66]另外，计算2007—2017年各年中四个条件变量的标准差作为锚点之间的等差分别进行计算，以确定每一年数据中四个模糊集各自的三个锚点。由于计算过程较为繁杂，文中不再一一列出，这里仅以2017年教育支出为例：案例数值为4.27时隶属度为0.5，0.5作为案例隶属最大模糊点，也即交叉点；由计算所得31省（自治区、直辖市）2017年教育支出数据的标准差为2.92，因而案例数值大于等于7.19（即4.27+2.92）则完全隶属于教育模糊集（隶属度为1）；案例数值小于等于1.35（即4.27-2.92）则完全不隶属教育模糊集（隶属度为0）。同理得出其他各年度、各省份所有指标的全部模糊集锚点，并在此基础上计算得出全部案例在四个模糊集中的隶属度。就省份而言，我们以2007年辽宁在四个模糊集中的隶属度为例，“辽宁（0.28 0.32 0.94 0.77）”即代表2007年辽宁在教育支出模糊集中的隶属度为0.28，医疗卫生支出隶属度为0.32，养老保险支出隶属度为0.94，失业保险支出隶属度为0.77。为方便计算，所有数值保留小数点后两位，其他案例同理。由于篇幅有限，文中不再赘述每个案例的具体分值，后文将直接讨论根据分值所得的类型分布结果。

理论上看来，根据条件变量的个数k，表述前因条件的模糊集可以理解为具有2k个角点的多维向量空间。[67]由此可知，四个模糊集加覆盖与否的情况（0.5以下不覆盖，0.5及其以上覆盖）可以产生16种组态。在归并相似子集并排除没有案例分布的空集之后，我们将31个案例的实际分布划分为三种主要类型：保护型、生产型和过渡型。在这三种类型之下，根据案例体现出的政策倾向特征，同样存在两级子类型的细分。

在“保护型”下存在三种一级子类型。两项保护性测量指标都大于且等于0.5时隶属于“纯保护型”；两项保护性测量指标都大于等于0.5并存在一项生产性测量指标大于等于0.5的案例为“强化保护型”，在强化保护型中，以案例具体强化的测量指标进行细分，又产生二级子类型即“养老强化”和“失业强化”；只有一项保护性测量指标大于等于0.5称为“单一保护型”，这个类型下同样包括二级子类型（“养老保护”和“失业保护”）。同理，“生产型”也包括三个一级子类型：“纯生产型”“强化生产型”（内含二级子类型“教育强化”和“医疗强化”）以及“单一生产型”（内含“教育生产”和“医疗生产”）。以上几种类型因具有强代表性而成为本文讨论的重点，本文重点考察各个模糊集隶属度之间的交集，通过图1演示运算逻辑：以纯生产型（AD）为例，将其视作教育（ED）、医疗（HD）支出的两个生产性模糊集中隶属度都超过0.5的案例的交集。根据布尔代数，运算法则为：ED∩HDAD。

除“生产型”和“保护型”以外，“过渡型”具有临时性特征而缺乏代表性，但是基于分布案例的数量和趋势特征，这一类型仍然具有一定的讨论意义。“过渡型”的一级子类型分别为“综合型”“混合型”和“欠缺型”。本文将四项测量指标都大于等于0.5的案例归为“综合型”；四项均低于0.5的为“欠缺型”；保护性和生产性两个指标中各有一个大于等于0.5的案例被归入“混合型”。在进一步细分二级子类型时，出于方便比较的考量，我们将具体案例用其在四个模糊集中隶属度最低的一项政策进行标示，所以在最低级子类型中存在“教育”“医疗”“养老”“失业”这四种类型。例如，2017年四川（0.72 0.76 0.99 0.95）的四个模糊集隶属度中教育政策分值最低（0.72），因此被归入“过渡型-综合型-教育”这一类型。案例分布的具体情况可参见表1，表中各省（自治区、直辖市）名称用简称代替。

图1 韦恩图

四、研究主要发现

通过模糊集理想类型分析，可以发现保护型模式中的案例分布从2010年起基本维持稳定状态；生产型模式呈现出单一生产型转向强化生产型的趋势，单一生产型分布的案例数量递减，而强化生产型递增；在过渡型中，欠缺型和混合型的案例数量逐渐递减，是转向生产型和保护型的中间阶段，具有一定的临时性特征；分布于综合型中的案例时间节点在2008年，其后呈现递增趋势，但样本较为稳定，都是分布在边疆地区的省份。党的十七大报告指出，中国城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡，强调要推动区域协调发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。[68]财政部预算司2008年下发《2008年中央对地方一般性转移支付办法》，强调基层财政部门要将上级下达的一般性转移支付资金重点用于基本公共服务领域，推进民生改善，促进社会和谐。[69]结合相关政策，可以认为，分布于综合型的省份受到了中央转移支付和政策调控的影响。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[70]可以预见，这种包含转移支付举措的社会政策还将在未来持续实施。

表1 2007—2017年各省（自治区、直辖市）政策类型分布

本文的研究结果对考夫曼的理论作出了进一步验证，中国财政政策是影响社会政策的一个重要因素。从宏观的层面来看，2007年美国爆发次贷危机，随后引发的全球性金融危机也对中国经济产生了巨大影响。可以发现，从2007年起，在强化生产型中对失业保险支出进行强化的省份分别达到了两次峰值：2008年（西藏、甘肃、青海）和2010年（贵州、西藏、甘肃）；在单一保护型中，重视失业保险支出的省份也达到了历史峰值：2009年（天津、河北、吉林、江苏）；在过渡型中，我们可以发现在2007—2009年间，除了2007年存在个别省份在失业保险支出层面仍有欠缺（青海、湖北），其他省份都较为重视。从微观层面进行考量，单个省份的社会政策也与其财政政策紧密相关，例如：辽宁自2010—2015年一直发展单一保护型政策（只重视养老支出），2016年开始加大了对失业保险支出的投入，转变为纯保护型政策，这与其2015年后经济衰退、GDP缩水保持一致；同样的例子还有天津、浙江等地。

本文的另一个发现是对政治文化影响政治制度给予了政策层面的佐证，自阿尔蒙德以降，不同学者对政治文化这一概念做了诸多有益探讨。一般而言，我们可以将政治文化理解为支配人们政治行为的主观因素。在本研究中，可以发现社会政策受到了传统文化的影响。中国自古以来对教育非常重视，这样的文化传统在类型学的分析中也得到了验证。在十年的数据范围内，各省份对教育政策的偏好有着更清晰的体现。分布于强化保护型的所有案例在生产性层面选取的强化内容都是对教育支出的投入；单一生产型中的所有案例也都只对教育政策进行了覆盖；过渡型中只出现了四川（2015—2017年）这一相对不重视教育支出的个案。可以看出，31个省（自治区、直辖市）在对待教育投入方面几乎保持一致，这一普遍性与文化传统密切相关。就个案而言，北京是最典型的案例，其自2009年起一直保持较高的保护性支出和教育支出，与这一地区注重教育资源投入和高校密集分布的现实状况相一致。

与教育支出的高关注度相比，医疗支出始终未得到足够的重视，在十年中，从未出现过强化内容为医疗支出的强化保护型案例，以医疗为主的单一生产型案例也处于空白状态。政府部门也曾指出医疗支出在生产和再就业方面有促进作用，如《国务院关于做好促进就业工作的通知》（国发〔2008〕5号）中指出，要优先安排符合岗位要求的就业困难人员，并视其缴纳社会保险费的情况，在相应期限内给予基本养老保险、基本医疗保险和失业保险补贴以及适当的岗位补贴等等。但是，长久以来，人们更多地将医疗支出视作公共卫生领域的问题，而较少从社会保障政策的层面进行讨论。近年来出现的两件大事使得人们意识到了医疗保障对于经济增长的促进作用：第一，基于全面建成小康社会过程中的实践经验。党的十六大报告中提出，从2001年到2020年，用20年的时间，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会；党的十八大报告提出全面建成小康社会，如今已经进入了收官之年，这一历程中，出现了“因病致贫”和“因病返贫”的现象，使得人们意识到，健康作为一种福利，在经济发展中具有重要作用。第二，重大突发公共卫生事件同样带来政策层面的反思。新型冠状病毒肺炎疫情的出现无论是对中国还是对全球而言都是一场严重的公共危机，对社会发展和经济建设事业产生了巨大影响。习近平总书记在讲话中指出：“为了防控疫情，对经济社会发展按下了暂停键，不惜付出很高的代价，把人民的生命和健康放在第一位。人的生命只有一次，必须把它保住，我们办事情一切都从这个原则出发。”[71]习近平总书记强调，健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求。为解决好关系人民健康的全局性、长期性问题，总结新冠肺炎疫情防控斗争实践经验，创新工作方式方法，全国各地围绕疾病预防和健康促进两大核心，开始逐步推动从环境卫生治理向全面社会健康管理转变。

从制度主义的分析视角来看，历史制度主义通常将制度变迁过程划分成两个阶段即制度依赖的“常规时期”和制度断裂的“关键节点”。常规时期的制度遵循路径依赖规律，保持相对稳定，但在制度的关键节点之后，制度的变迁得以成为可能。[72]在研究中，我们可以看到中国社会政策的发展存在路径依赖现象。在本文的分析时段内，虽然31省（自治区、直辖市）在十年间的总体分布的变化比较复杂，但我们可以发现一部分案例分布表现相对稳定，几乎没有发生过类型转变。例如，上海在十年内始终隶属于纯保护型，北京在2009年及以后的八个年度中隶属于强化保护型，类似的案例还有天津和辽宁等。在具体政策层面整体保持相对稳定的还有新疆（在2009年及以后全部隶属于综合型）和福建（始终隶属于欠缺型）等。

除此之外，更多的案例随着时间的推移表现出不同的变化特征，既包含在既有保护性或生产性维度范围内的变化，也存在突破原有政策倾向的转型。作者将2015年视作中国社会政策的一个“关键节点”。自2015年始，大部分案例在养老支出模糊集的隶属度普遍提高，只有个别省份包括云南和福建（2015）、安徽和贵州（2015、2016）以及广东（2015、2016、2017）还存在养老保险支出的隶属度居于四个模糊集中最低值的情况。在保护性政策和生产性政策的相对关系层面，2015年同样是重要的变化节点。对四个模糊集隶属度数值进行比较可以发现，2015年以前，两种生产性政策分值高于保护性政策的情况十分普遍，如2015年以前，内蒙古、山东、广东都同时隶属于欠缺型，且三者在2016年同属于单一保护型。在2015年，两个保护性模糊集的数值结构出现了较为明显的变化。养老保险支出开始持续增加，有20个省份的养老保险支出隶属度都已超过失业保险隶属度，并且在之后的2016、2017年也同样延续了这种变化趋势。保护性政策的内部变化与中国人口老龄化的发展有直接联系。中国在21世纪初正式进入老龄化社会。2000年，中国60岁及以上老年人口占总人口的比重为10.33%，“十二五”之后，中国老龄化呈现出加速发展趋势，60岁及以上老年人口的规模超过23086万人，占总人口的比重为16.7%，老年人口规模与比重首次超过0～14岁少儿人口。[73]从各省份的模糊集隶属度也可以看出，针对老龄化现象财政支出的侧重点也有所转移。2015年起，相比其他三类政策，养老保险支出隶属度居于最高值的案例数量明显增加，具体表现为2015年10个，2016年12个，2017年19个。相比之下，在2007年仅有辽宁和黑龙江具有同样特征体现。

在单一生产型、欠缺型和混合型的案例分布中，同样可以体现各省对养老政策模糊集重视程度的显著变化。在2007年，处于单一生产型的省份，其养老支出隶属度普遍处于最低水平，但是随着时间推移，案例数量逐年减少并于2015年清零。到2017年，除了广东单独属于这一类型且养老支出水平较低，其余省份均已体现出养老保险层面的快速发展。此外，在混合型和欠缺型中也存在相似的分布特征。2007年，除了青海和湖北在失业保险支出模糊集存在较强欠缺，其余所有分布于这两种类型中的案例全部体现出在养老支出层面的最低隶属度。2016年及以后，处于欠缺型的福建在养老支出隶属度已超过失业保险，不再作为最缺乏的政策体现；而湖北和湖南两个省份虽然处于混合型，但是二者的养老支出分值在四类政策支出中数值最高，且超过了普遍较高的教育支出水平。结合单一型和欠缺型的讨论，可以从侧面体现出各省向均衡发展、全面发展的转变趋势。

五、总结与讨论

通过分析，本文认为模糊集理想类型的分析结果比较符合最初的研究预期，整体案例分布情况在一定程度上体现了东亚生产主义福利的主要特征。我们可以发现，中国社会政策的发展路径可以结合东亚地区的总体福利特征进行讨论。总的来说，以经济增长为重点的生产主义模式中，政府具备较强的监管和推动作用，家庭依然在社会福利方面承担核心角色。另外，福利体制的发展体现出更多分散的、临时的、以回应现实问题为目的的特点，并且通过福利政策作为建立合法性、稳定性和提供对国家进行支持的手段。[74]东亚福利类型在社会支出方面的特点是支出比率较低、劳动力市场相对灵活、普遍主义和平均主义项目受到限制。实际上，福利改革通常仅在面临政治或经济挑战时才进行。尽管制定了法定的社会救助计划，但与西方工业化国家相比，这些计划的覆盖范围仍然有限，收益水平也比较低。[75]正是这些特征，使生产性政策范式常常充满消极含义，并时常被用来解释某一具体国家或地区未建立成熟福利国家的原因。

再者，相同的前提同样可以帮助我们解释为什么这些国家能够以一种更加全面而又有限的方式而不仅仅是依赖于经济自由化的力量来扩大自身的社会供给。东亚模式下的社会政策同样重视对市场角色的关注，并随时根据总体增长框架调整具体福利策略。生产性假设并未与经济自由化的强大力量直接冲突，这一事实帮助我们解释了东亚国家的福利弹性。[76]在东亚福利体制中，福利扩张政治尤为明显。有学者将这种扩张视为生产主义向“后生产主义”进行转型的体现。社会政策在中国已开始被视为一种生产工具，并且能够推动其自身的扩展。[77]社会政策扩张需要与政治、经济发展水平相适应。从全国范围内的福利类型特征来看，东部发达省份率先转向社会保护机制的推行，其生产主义特征在很大程度上被削弱，其余大部分省份也已经开始发展养老保障政策以应对老龄化社会。从这一趋势可以体现出中国福利制度或许在传统东亚模式路径下面临着转型。

同时，本文认为关于社会支出的类型学分析可以提供一个新的研究视角，通过分析可以发现以生产性政策和保护性政策的二分法研究模型比较合理地解释现实情况。全国范围内的不同省份在具体类型的分布中分别呈现出稳定分布和跨类型变动的双重态势。较长期处于固定政策类型分布的省份表现出较为明显的非均衡、两极化趋势。中西部欠发达省份普遍以生产性政策为主，西藏、云南、广西、贵州、青海、甘肃等均体现出强生产性政策特征。东部的一些发达省份已进入保护性政策模式，并各自形成了小范围的集群。京津冀地区、江浙沪地区和东北地区表现出明显的社会保护倾向，这些地区在大部分年份中体现出在保护性政策层面分值更高的特征，这与相关省份较早开始工业化、实行典型单位制以及“企事业单位办福利”等历史因素存在关联。[78]在变动分布的省份中，存在跨类型变化的现象，在研究限定的时间范围内，有些省份在过渡型、生产型和保护型之间不断变化。如湖北在2007—2011年和2016年为过渡型，2013—2015年和2017年为保护型；广东在2007—2015年为过渡型，2016年为保护型，2017年为生产型。在类型分布的变动过程中，我们可以认为这些省份尚未形成固定的社会政策模式，还有待在未来发展和省际交流学习中进一步明确发展预期。需要指出的是，实际中，各省份之间的政策学习通常以经济发展水平为衡量标准，例如中西部欠发达省份积极学习东部省份的发展经验，然而并未考虑自身的政策适用情况。为实现良好的政策效果，各省份在省际之间的政策借鉴过程中，需要考虑既有的政策类型和预期的政策模式，挑选出符合自身发展的路径。

从普遍性趋势的层面，各省在生产性政策方面集中于发展教育政策，而保护性政策中的养老保险在近些年受到了普遍重视，强化生产型则呈现出随时间变化案例分布的数量增加，且普遍结合养老保险政策共同发展的趋势。2015年以后，只有安徽（2015、2016）、云南（2015）和贵州（2016）的养老支出隶属度相对较低。尤其在2017年，分布于强化生产型的省份已全部体现出发展养老政策与生产性政策结合的特征，这一类型内部发展特征实现完全一致。这与东亚地区重视教育的历史传统以及中国老龄化速度加快的现实状况存在较高的一致性。失业保障政策主要在经济波动和政策调整时期表现出显著特征，另外，虽然大部分案例都在不同程度上缺乏就业保护的相关内容，但这可以在一定程度上由教育支出层面的政策倾斜得以平衡风险。东亚国家对教育的普遍性重视直接促进了人力资本的形成，并提供了就业、向上流动和积累个人储蓄的机会。[79]而医疗卫生相关政策的重要性并未在本文的数据中单独体现，而是与养老支出的变化存在联系。在中国人口老龄化发展的初期，加大医疗和养老支出的规模，有助于平衡实物资本和人力资本的投资回报率，为经济均衡增长创造条件。但是随着老龄化程度加重、速度加快，社会支出的规模和结构也发生变化，保障性支出的增长也逐渐挤占了教育领域的资金投入。[80]在未来的发展中，政府应该着力培育和引导公益类、服务类社会组织，让其成为政府和市场之外的第三根支柱，通过深化“放管服”改革和落实补贴支持政策等措施，将重心倾斜至社区养老和居家养老，减轻家庭和社会的养老负担。

本文的研究还存在以下几点不足。第一，在条件变量的选择方面，失业保险基金支出作为组成保护性维度的政策指标之一，国家统计局官网对其定义中包含了“职业培训和职业介绍补贴支出”，这两个部分有可能与生产性政策中的积极劳工政策在某种程度上形成重叠。受数据可获得性的限制，本文选取的失业保险基金支出数据是整体支出的总和而不具有可拆解性，而失业保险支出（相比其他三类政策支出）占地区生产总值的比重整体比例较低，因而可以认为“职业培训和职业介绍补贴支出”可能造成的误差是十分微小的，这也是我们继续使用失业保险支出总和对保护性维度进行衡量的原因。第二，本文中的四个条件变量具体数据值为政策支出金额占比地区生产总值的百分数，因而各省份内部政策结构的均衡程度也成为影响福利政策模式的因素之一。例如一些长期分布于欠缺型的省份，表现为四种政策支出均体现出较低的隶属度，这些省份的地区生产总值较高也是导致这一分布结果的可能原因。

注释：

①本文数据来源：http：/data.stats.gov.cn/index.htm.