养老金制度的历史变迁与现实选择：基于新制度经济学的视角

任 行

如何养老是人类社会发展过程中长期面临的问题。工业革命前，养老问题的解决通常以家庭或者家族为单位，家族内的年轻人承担为本族老年人养老的责任。自工业文明产生后，这种传统的养老保障模式已经无法适应时代要求，符合工业社会秩序的养老金制度开始出现。德国在19 世纪后半叶正式建立起包括养老金制度在内的社会保障制度体系，此后很多国家纷纷积极效仿，相继建立了符合本国国情的养老金制度。作为一项体现社会公平和互助的制度安排，养老金制度最初的设计目的是为劳动者退休后提供基本经济保障，以在其退出劳动领域、失去劳动收入后仍能够维持基本生活需求。然而，作为内嵌于社会经济体系的一项制度安排，养老金制度的发展和变迁不可避免地会受到社会经济制度环境的影响与制约，使得养老金制度在制度环境与制度需求的共同作用下不断进行着变迁与演进。纵观养老金制度百余年的发展变迁过程，可以看出，养老金制度对于人们能够在多大程度上实现其养老保障行为的目标具有重大影响。通常人们对能改善和增进其选择自由和经济福祉的养老金制度存在明显偏好，但养老金制度变迁的历史进程并不总能完全契合个人和组织的价值目标。需要通过对养老金制度变迁历史的探索和研究，揭示和探讨养老金制度变迁的逻辑缘由。

一、制度环境的约束：养老金制度的强制性变迁

（一）强制性制度变迁的形成机制

“强制性制度变迁”是指国家以政府为行为主体，通过法规政策的方式强制推行的制度变迁过程。基于青木昌彦①［日］青木昌彦著，周黎安译：《比较制度分析》，上海远东出版社，2002年，第32-34 页。与林毅夫②林毅夫：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社，1994年，第218 页。提出的制度变迁理论框架，在强制性制度变迁过程中，由于政府公权力带有很强的强制性与约束性，制度变迁的共有信念主要表现为对制度实施中平等、正义等理念的基本共识，进而形成遵从制度强制力的策略选择。基于这种制度遵从，在环境压力对制度形态的约束下，制度系统无法通过内部个体或要素的自调节系统对制度运行进行控制，必须通过制度的强制性手段进行制度改造，即强制性制度变迁的发生。因此，强制性制度变迁是没有制度选择性的，而是受外部制度环境的影响被动发生的。

强制性制度变迁的主体是国家，其变迁的特点是由政府直接制定一揽子制度改革计划，然后通过命令和法律强制实施。强制性制度变迁的目标是实现制度创新的帕累托改进，即通过制度变迁过程为人们提供获得收益的机会，同时参与者在变迁过程中不会受到利益损失，或者在补偿了利益损失后的净收益仍大于初始收益水平。而影响制度变迁帕累托改进效应的因素可能包括：中央政府设计和实施新的制度安排时面临信息不完全和不确定等不利条件；政府和微观经济主体行为建立在非一致同意基础上的不一致；政府执政者追求政治和经济上的利益；社会科学知识的局限性；等等。强制性制度变迁的形成机制如图1 所示。

图1 强制性制度变迁的形成机制

（二）养老金制度变迁的环境约束

养老金制度的强制性变迁主要是由于外部环境压力的约束变化，引致政府不得不做出的制度选择。影响养老金制度变迁的环境压力主要包括政治环境、经济环境与国际环境。

1.政治环境，即国家善治的责任。国家善治的过程，就是通过政府等公共组织与社会群体的合作使公共利益最大化，实现经济学意义上帕累托最优状态的政治管理过程，是克服治理失效的有效手段。①俞可平：《治理与善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9 期。在善治治理模式中，政府不仅是公共服务的提供者，而且还要代表公众的利益去监督其他提供公共服务的非政府组织，政府与民众是一种代理委托关系。国家善治的最重要目标是使得统治承诺借助政治制度获得可信性。②何增科：《治理、善治与中国政治发展》，《中共福建省委党校学报》2002年第3 期。在选民国家中选民与统治者之间的委托-代理关系以及利益集团之间的政治交易，都存在不确定性、规则制定者的有限理性、法律实施的不完全以及机会主义等问题。通过国家善治的制度安排，使得政府作为代理人的承诺可信能力得到巨大提高。国家善治的形成，揭示了在现实生活中为什么越来越多的社会选择不是无序的。实际上，“它们是相当稳定的。它的解释是社会选择不仅由多数规则所决定，而且也由限定多数规则如何运作的多种制度所决定”。③Terry M. Moe, "Political Institutions: The Neglected Side of the Story," Journal of Law, Economics, and Organization,1990, (S7).而正是由于国家善治结构的稳定与发展，使得政治结构趋于稳定，为养老金制度运行提供了必要的政治环境。

2.经济环境，即经济发展水平与市场行为。经济发展是养老金制度建立和运行的物质基础，任何收支规模超越经济承受能力的养老金制度，不仅自身难以维持，而且还会削弱赖以生存的经济基础。总体来说，经济发展水平对养老金制度的影响与制约表现在以下三个方面。首先，经济发展水平决定着养老金保障水平的高低。经济发展水平低，则养老金提供的保障水平只能维持人们年老后最低的生活标准。反之，则养老金提供的保障水平就能够确保人们年老后的生活维持在一定的水平之上。其次，经济发展水平决定着养老金给付的相对水平。“瓦格纳法则”证实，“在人均可支配收入增加的同时，政府公共财政支出占国民生产总值的比例也会随之增加”。基于瓦格纳的假定，收入增长一般能够解释政府规模的扩张。④［日］坂入长太郎著，张淳译：《欧美财政思想史》，中国财政经济出版社，1987年，第98-101 页。而在经济衰退时期，个人的养老金收入也会有所削减。最后，经济发展水平决定着养老金制度覆盖范围的大小。一般而言，经济发展水平低，养老金制度的覆盖面就会小一些。反之，则养老金制度的覆盖面就会大一些，甚至是全民覆盖。

3.国际环境，即全球化的发展。全球化发端于16 世纪国际贸易活动，进入20 世纪90年代以后进程明显加快，并日益深入发展。在全球化的环境下，国与国之间的贸易往来频繁，资本、人才流动更加自由，国家之间的联系和依存度提高，必然对一国养老金制度产生巨大影响。一方面，全球化带来的世界经济水平长期的高速增长，使很多国家不同程度受惠，为其建立和发展养老金制度奠定了物质基础。另一方面，全球化对不同国家的养老金制度又产生了不同的影响。对大多数发展中国家而言，由于技术落后、资源贫乏，只能依靠低成本的劳动力参与全球竞争，要想在全球化中受惠，就需要保持劳动力低成本的优势。因此，全球化给发展中国家带来了缩减劳动者福利的压力。很多发展中国家的社会养老保险待遇低于其经济发展水平，这助推了贫困问题和社会问题的发生，降低了养老金制度的社会效率。而对于发达国家来说，全球化意味着资本可以在全球范围内寻找廉价劳动力从事产品的生产加工，这既对发达国家工人福利和就业产生了压力，又因为促进发达国家经济繁荣而对社会福利产生了支撑。

（三）养老金制度强制性变迁的历史经验

1.养老金制度的建立源于“工人运动”的推动。19 世纪的德国政治制度改革相对保守，以少数工厂主为代表的资产阶级站到了以大多数工人群体为代表的无产阶级的对立面，资产阶级和无产阶级的矛盾日益加剧。同时，工业革命使得人权保障思潮影响了德国民众与工人阶级的认知，工人阶级开始通过各种形式的斗争来争取自己的合法权益。到19 世纪中叶，德国已经成为了整个欧洲工人运动的重心。正是由于工人阶级的斗争，以及社会民主党的努力，促推德国成为了全世界第一个建立现代化养老金制度的国家。德国养老金制度建立后，在很大程度上缓解了工人的经济压力，改善了工人的生活水平，也在一定程度上实现了维护社会稳定与政府统治的目的。尽管制度建立初期政府对准入资格设置了相当高的门槛，但制度的实施的确实现了老年人退休后生活水平的改善。德国通过领取养老金作为基本生活来源的老年人从1882年的81 万人增加到1907年的230多万人，而政府财政为此支付的养老和残疾保险金也从1900万马克剧增到了22亿马克。①赵立人：《各国社会保险与福利》，四川人民出版社，1992年，第44 页。工人运动对养老金制度建立推进的过程，使得政府意识到需要通过国家善治方式实现社会稳定，并采取法律规范的方式进一步保障人民的社会保障权益，体现了政府对于善治需求的有效回应。此后很多国家陆续出台养老金制度的法律法规，亦为国家善治责任的应有之义。

2.养老金筹资模式的变革受到经济危机的深刻影响。随着世界制造业重心的转移和国际经济格局的改变，二战后的“福利国家”开始逐渐走向衰落。20 世纪70年代的两次石油危机使得政府累积的财政压力彻底爆发，石油输出国组织（OPEC）不少成员国采取的现收现付养老金制度无法持续有效运行。1980年，智利皮诺切特军政府接受新自由主义的观点，颁布了养老金制度结构性变革法案，规定养老保险制度的参保人员开始向基金积累制的个人账户养老金计划缴费，并取消了雇主的缴费义务，彻底废除了原先的现收现付模式。此后众多拉美国家也纷纷效仿，一时间在全球兴起了一股养老金改革的潮流，被称为“养老金革命”。拉美国家实行养老金积累模式的最主要原因是受政府财政赤字水平过高的影响。一方面，原有的现收现付模式受经济形势恶化的影响出现收不抵支，需要政府大量财政补贴的支持，这与政府削减财政支出的治理目标不一致；另一方面，持续的财务状况恶化也严重削弱了社会公众对既有现收现付模式的信心，为积累制模式的推广创造了条件。

3.全球化进程中多层次养老金体系的广泛推广。在全球化过程中，资本流动性大大加强，使一国经济更直接地暴露于国际经济风险之中，放大了经济危机的影响。而在贸易和资本流动持续增强的同时，发展中国家公共养老金支出占国内生产总值（GDP）比重这一指标自20 世纪70年代以来走势平缓且趋于下降，发达国家这一指标却呈缓慢上升趋势。①Rudra Nita, "Globalization and the Decline of the Welfare State in Less-Developed Countries," International Organization,2002, 56(2).可见，全球化使得世界福利分割的格局更加明显。为应对全球化对养老金制度的影响，多个国际组织开始尝试提出建立多层次养老金体系的政策方案，包括世界银行、国际劳工组织、国际货币基金组织等都提出过不同的实施方案。世界银行于1994年提出应分离养老金制度中的储蓄功能与再分配功能，通过不同的养老金层次分别实现这两个制度目标；国际劳工组织非常强调养老金制度在减轻贫困和提供低风险养老金待遇方面的作用，因此提出养老金待遇必须具有收入再分配的功能；②李清宜：《养老金政策的演变历程：国际劳工组织和世界银行观点的对立与共识》，《社会保障评论》2019年第4 期。国际货币基金组织认为养老金制度的运行应实现防止老无所养、拉平个人一生中的消费支出及为长寿者提供养老生活保障三方面的目标，因此应发展为三个独立的层次；经济合作与发展组织认为应减少公共养老金制度在养老保障体系中的规模，并将公共养老金制度的反贫困作用与收入替代作用分离，建成两个不同的制度。③刘昌平：《养老金制度变迁的经济学分析》，中国社会科学出版社，2008年，第124-128 页。

二、制度需求的适应：养老金制度的诱致性变迁

（一）诱致性制度变迁的形成机制

“诱致性制度变迁”实质上是一种需求主导型制度变迁，由个体对制度的需求向制度需求的社会化变化而引发。作为人类理性在行动目标上指向的诱致性制度变迁，其基础是以“参与和共享”为特征的共有信念。④Ruttan W. Vernon, Induced Innovation: Technology, Institutions and Development, Johns Hopkins University Press,1978, pp. 114-121.诱致性制度变迁可以被看作一种集体行动的结果，当对制度的需求被参与者群体在认知层面上达成明确的共识，即制度需求显性社会化后，诱致性制度变迁就会实现。由于制度需求社会化需要长期的累积过程，诱致性制度变迁也需要在此过程中经过制度参与主体的反复博弈，以最终实现收益最大化的制度均衡态势。根据哈耶克与希克斯的解释，需求社会化是一个自发扩散的过程，而这种自发扩散机制依赖于社会习俗与惯例的继承。⑤［美］约翰·德勒巴克、约翰·奈编著，张宇燕等译：《新制度经济学前沿》，经济科学出版社，2003年，第52-56、113-115 页。

诱致性制度变迁的目标是通过制度内在的调整满足制度需求，进而形成一种制度惯例以维持制度均衡状态。这种制度惯例将形成互动主体行为所依赖的一种确定的信息，以确保互动主体能够明确经由何种行为实现自己的预期收益并获取对方合作。在这种制度惯例的秩序下，人们才会对与他人的社会合作与交流产生稳定预期，即每个制度参与者都能自觉遵守制度秩序，也相信其他参与者会采取同样的策略选择。在社会行为惯例的激励形成后，一旦产生新的制度需求变化，人们又会自发地形成对制度需求的社会性响应，使社会化的制度需求成为诱发制度变迁的动力。诱致性制度变迁的形成机制如图2 所示。

图2 诱致性制度变迁的形成机制

（二）养老金制度变迁的需求适应

养老金诱致性制度变迁的过程就是通过调整养老金制度以满足社会化需求的过程。在养老金制度运行过程中，社会福利水平得到明显改善，对养老金制度构建的刚性需求逐渐形成；同时，受各国不同经济发展水平的影响，对制度实现公平与效率的不同需求导致不同养老金模式的出现与并存；而养老保障方式的多元化与不同主体参与程度的加深，使得养老金制度运行面临着更加多样的需求与挑战。

1.养老金制度运行可持续性的需求。养老金制度运行的可持续性是指养老金制度体系不需要通过增加缴费或降低支出水平即可在长期中保持收支平衡。①Robert Holzmann, Indermit Gill, Old-Age Income Support in the Twenty-first Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, The World Bank, 2005, pp. 8-9.受到人口变化的影响，各国养老金制度运行的可持续问题一直成为政府、公民、专家学者等最为关注的问题之一。首先，人口阶层结构的变化会对制度的利益博弈产生影响。制度收益较大的群体逐渐形成了养老金制度的既有利益群体，而广大中等收入劳动者因为社会地位较低，养老保障权益无法充分实现。其次，人口年龄结构的变化会对制度供给能力产生影响，这主要体现在人口老龄化与赡养比对养老金制度造成的支付压力。人口年龄结构的变化会导致缴费人数与待遇领取人数的失衡，使得现收现付养老金制度难以保持基金收支的动态平衡，对养老金制度可持续运行产生冲击。最后，在人口家庭结构的变化方面，家庭结构的小型化趋势及少子老龄化的社会问题使得家庭养老的功能大为弱化，而这一问题是需依靠社会养老来弥补的。

2.养老金制度投资运营效率的需求。在养老金制度变迁过程中，对养老金制度投资运营效率需求的变化主要来自于金融市场与资本市场技术创新的改变。一方面，不同的金融体系结构会对养老金制度的投资运营产生不同的影响。养老基金长期储蓄效应的发挥有赖于金融市场的发展，而金融市场一体化的深入则能加速资金在各个市场间的流动性，以带来流动性资本的高效利用。①具体来说，从金融市场的主导类型来看，在银行主导型的金融体系中，养老基金的流动性效应较弱，养老金的投资运营方向更多地选择储蓄性存款或债券市场；而在市场主导型的金融体系中，养老基金的流动性效应较强，养老金的投资运营方向更多地选择期货或股票市场。另一方面，资本市场的规模、结构和效率也会对养老金的投资运营产生影响。养老金投资效益的高低同资本市场规模的大小关系紧密，基金投资收益的高低会受到投资规模和投资种类限制的影响。②资本市场规模越大，养老基金投资的经济增长效应就更为显著；反之，经济增长效应则较弱。同时，资本市场规模越大，市场产品的投资种类越多，养老金的投资收益需求就更容易得到满足，养老基金的投资收益效应就更加显著；反之，投资收益效应则较弱。同时，由于养老基金的大量累积，形成了不可忽视的资本存量规模，也对养老金投资运营效率提出了更高的要求。

3.养老金制度福利待遇改进的需求。作为一项广义社会福利制度，养老金制度同样会面临人们由于福利刚性的驱动带来的对制度福利待遇改进的需求。从基本福利需求来看，随着科技和经济发展水平的不断提升，人们基本福利需求标准的不断提高使得社会福利制度的改革需要满足越来越多的福利需求内容。从社会心理层面来看，人们对于已经享受到的福利待遇被剥夺时产生的不满情绪，要远大于获得这些福利待遇时所产生的感激和欢愉之情③［英］保罗·皮尔逊著，舒绍福译：《折散福利国家：里根、撒切尔和紧缩政治学》，吉林出版集团，2007年，第70 页。，因此需要对社会福利的可获得有稳定的预期。从福利扩张视角来看，一项福利制度一旦被建立，就会自发地进行自我完善和扩张，并在这一过程中实现受益群体的扩大、保障标准的提高与管理机制的健全。因此，福利刚性不仅是人们主观意愿的产物，同时也是福利制度自我发展的结果。自第二次世界大战结束后，养老金制度引致的社会福利改进状况明显体现出来，在福利刚性预期的作用下，人们对于福利改进的需求也逐渐社会化，使得养老金制度的覆盖面与保障水平都得到了大幅提升。

（三）养老金制度诱致性变迁的历史经验

1.养老金制度要素的调整：延长退休年龄。面对日益加剧的人口老龄化，养老金系统面临的主要风险是制度的可持续支付风险，即未来需要支付的养老金超过了预计的养老金缴费和养老金系统积累的资产。政府对人口结构变化的影响能力有限，并且提高税率在工作人口减少的时期并不适宜，因此，可能解决的主要办法就是延长缴费年限、提高享受全额养老金的退休年龄。尽管这样的措施在即将退休的劳动者人群中遇到的阻力很大，但许多国家已经开始逐步提高法定退休年龄，或延长领取全额养老金所需的缴费年限，以缓解因人口结构变化带来的各种社会经济问题。在具体的方案设计中，尽管提高的幅度与速度不尽相同，但大多采取了渐进式、阶段性提高退休年龄的政策。同时，为了减少缴费年限的延长在政策制定和实施中的阻力，各国也通过取消对最高养老金待遇领取年龄的限制、提高超过法定退休年龄而选择继续工作的劳动者的薪资待遇水平、调低65 岁以上劳动者的社会保险缴费率等方式对延迟退休行为进行鼓励。

2.养老金运营管理的调整：多元资产配置。在养老金管理与投资运营技术日益革新的趋势下，各国养老金的投资理念逐渐转变，更加重视可持续性投资。同时，由于养老金支出周期的长期性，养老金的投资运营更关注基金的长期投资收益，以保持基金收益的长期稳定增长。在当前世界经济增长放缓的情况下，各国政府面临的财政支付压力逐渐增大，而存款利率远低于通货膨胀率使得养老基金单一进行储蓄运营的负收益影响显著。养老基金对于基础设施等多领域的投资可以激发市场经济的产业活力，产生更多的工作岗位，增加市场产业结构升级调整的速度，并实现“绿色投资”的发展理念，最终实现养老基金投资的可持续收益水平。因此，各国政府纷纷对养老基金投资进入包括股票、债券、基础设施等多元领域提供政策倾斜，如逐步放开或取消养老金海外投资的限制、提高养老金投资各类资产的限制比例、增强投资组合的弹性、实施多种基金投资策略等。

3.养老金福利待遇的调整：指数化调整机制。福利刚性对养老金制度变迁的影响表现为对养老金待遇调整的诱致性拉动。目前，世界上已经建立起公共养老金定期调整机制的国家和地区已接近全球国家总数的40%。丹麦在1933年首次建立了养老金指数化调整机制，二战后德国、法国也开始引入该机制。20 世纪60年代奥地利和意大利引入了更加高效的自动调整机制，70年代后更是被经济合作与发展组织成员国争相采用。对于各国在养老金调整实践中所产生的变化和发展趋势，可以总结为以下几点。首先，对于养老金调整指数的标准一直在细化，养老金支出调整指数的标准由工资指数逐渐向消费者物价指数（CPI）过渡，并延长了养老金支出调整周期和调整实施时间。其次，更加注重人口平均寿命延长和老龄化问题给养老金制度所带来的影响。例如芬兰就在2010年开始将长寿系数纳入养老金调节参数中，而不论劳动者在何时选择退休。①Juan J. Fernandez, "Explaining the Introduction of Automatic Pension Indexation Provisions in 17 OECD Countries,1945-2000," Journal of European Social Policy, 2012, 22(3).最后，将指数化调整和养老金制度运行的可持续性进行挂钩，将满足人口福利刚性需求下实现养老金制度支付能力的可持续发展作为制度改革的目标。

三、约束与适应：养老金制度强制性与诱致性变迁的耦合

（一）养老金制度变迁的耦合效应

养老金制度系统在与制度环境、制度需求的耦合过程中，会受到制度环境约束与制度需求适应效应的影响，使得原有的制度均衡发生扰动，进而通过制度变迁的方式实现制度的再均衡。

一方面，制度环境在与养老金制度耦合的过程中产生约束效应。养老金制度系统性与层次性的属性使得养老金制度运行不能脱离社会制度系统而独立存在。其中，政治环境通过强制性保证了养老金制度的可运行；经济环境为养老金制度提供资金流支持，保障养老金制度“蓄水池”“储钱罐”功能的实现；国际环境则使养老金制度在扩散过程中实现了运行模式的多样化与可持续。制度环境的变化为养老金制度运行提供了资源支持，推动养老金制度的供给侧发展。一旦制度环境发生变化，会通过在制度系统内的扩散推动养老金制度的变迁；但同时，制度环境也形成了养老金制度运行与变迁的“天花板”，即制度的实施不能超过现有环境的约束。养老金制度的变迁不会自发识别制度环境的约束边界，而是在制度变迁与制度环境摩擦的过程中逐渐进行变革和调整。

另一方面，制度需求在与养老金制度耦合的过程中产生适应效应，对养老金制度变迁发挥拉动作用。与制度环境不同，养老金制度需求由于需要经历较长的社会化过程，其与养老金制度的耦合作用更为平缓。同时，养老金制度需求并非直接作用于整个制度本身，而是在社会化过程中，受人口、技术等因素的影响，对于养老金制度运行的资金平衡、投资运营、待遇水平等方面形成不同类型的需求。面对因制度需求变化产生的制度均衡扰动，养老金制度的变迁过程也不是一蹴而就的，而是通过制度的参量调整，对于在不同时期、因不同因素产生的制度需求逐步进行耦合选择。因此，与制度环境耦合的约束效应相比，制度需求在与养老金制度耦合过程中的适应效应表现为耦合周期较长、速度较慢等特点。当然，制度需求与养老金制度的耦合也同样受到当期制度环境的约束。若制度需求超出了环境约束的承载能力，则超出部分的需求无法通过养老金制度的变迁得以实现。

图3 养老金制度变迁的耦合效应

在养老金制度变迁过程中，有因为环境压力的约束而推动的强制性制度变迁过程，也有由于需求变化的适应而引发的诱致性制度变迁过程。养老金制度的变迁，正是在这两类变迁路径的耦合作用下共同实现的。养老金制度变迁的耦合效应如图3 所示。

（二）基于耦合效应下养老金制度变迁的实现路径

养老金制度的对象是参与劳动力市场、承担缴费义务的工作者与退出劳动力市场、享受制度福利的老年人。当他们不满于当前的福利待遇水平时，会通过政党、工会、利益团体等组织利用政治运动表达提高保障待遇的意愿。而在国家善治责任的要求下，政府会将养老金制度作为一种善治的工具，通过制度的变革争取得到更多选民的支持以维持其统治地位。在政治运动影响下的养老金制度变革往往是激进的，因为当养老金制度作为政治资源时，它的投入是制度的设计成本和政党承诺，产出是社会公众对制度设计的认可度和政治选票，政治选票的即时性要求养老金制度在短时间内帮助政府实现其治理国家的目标。而社会群体的要求一旦得到满足，就会在福利刚性的拉动下进一步诱发福利改进的需求，养老金制度的诱致性变迁就会随之发生。

随着生育率的降低与人口平均寿命的延长，养老金制度覆盖人群中老年人与工作者的人数比例会发生变化，出现老龄化现象。老龄化对劳动力结构的影响表现为在劳动年龄内参与职业劳动的人口数量逐渐减少，提高社会劳动单位生产效率的要求快速增加。劳动力结构的变化会对既有劳动力群体的工作激励、就业倾向与收入水平产生影响，进而通过劳动力市场的扩散影响经济环境的稳定发展。劳动力结构还会受到市场结构波动的影响，在经济衰退时期就业人口会大量减少，使得养老金制度的支付压力增加。如果就业水平降低，意味着制度供款水平的下降，短期内会对财政支付产生巨大压力，而长期中制度赡养比提高，由更少的就业人口供养老年人，削弱了制度的可持续性，形成保障水平的下行压力，容易引发社会的不稳定。

市场的周期性波动会通过投资、消费结构及产业结构的变化影响养老金制度运行。如果居民消费水平占国民生产总值的比例过高，会使得投资规模缩小，进而降低经济增长速度，对养老金制度运行产生影响；而若投资规模过高，会导致经济收入加大对资本市场的分配力度，影响劳动者的收入与消费水平，减少养老金制度的缴费来源，增加养老金支付压力。同时，对资本领域的分配倾斜也会降低劳动者的可获得感，影响劳动者的就业倾向，而养老金制度承担的缓和社会矛盾与再分配的效应也会被严重削弱。另外，社会产业结构的失衡会增加低收入劳动者的群体数量，而低收入者缴费能力有限，却对养老金的制度依赖程度较高，进而形成对养老金制度支付压力的影响。①张向达、方群：《共享、融合与创新：城镇低收入群体多层次养老保险体系设计》，《社会保障评论》2019年第2 期。从养老金制度变迁的发展历史可以看出，养老金筹资模式与运行结构的变化，多是在受到经济环境波动的巨大冲击下实施的。并且受全球化这一国际环境发展趋势的影响，某一地区的经济波动会通过产业资本的全球化网络迅速传播。全球化进程也会带来更高的风险，企业和员工更需要通过保险机制应对老年风险，这要求政府提供更高水平的养老保障，并通过建立更加合理的责任分担机制分散养老金制度的供给风险。在全球化的推动下，养老金制度所面临的经济环境压力成为对各国养老金制度运行的共同约束。

图4 养老金制度变迁耦合过程的实现

在养老金制度运行过程中，劳动力结构和市场结构的变化会影响养老金制度的收支水平，并在经济环境和国际环境的共同作用下对养老金制度形成约束，在养老金面临严重支付压力时促使养老金进行制度变迁，如“养老金革命”与多层次模式的建立。而为了保证养老金制度收支的均衡，对养老金制度可持续运行与高效率投资运营的长期需求逐渐形成。养老金制度的收支均衡是实现制度运行可持续性的最重要保障，任何国家的政府都无力承担长期处于精算赤字的养老金制度责任。因此，自养老金制度建立以来，对养老金制度运行可持续性的需求就从未削减，特别是在经济衰退、养老金支付能力下降的阶段，这种需求的社会化影响会更加显著。同时，为了保证养老金制度运行的可持续，一方面需要通过制度的参量调整，如延迟退休年龄等减轻制度的支付压力；另一方面也需要通过提高养老金投资运营收益水平，增加养老金存量。特别是在资本市场高度发达的当代社会，对养老金投资运营效率又提出了更高的要求。养老金制度变迁耦合过程的实现如图4 所示。

四、新时代我国养老金制度变迁的耦合与选择

（一）国家治理视角下养老金制度的责任分担

在新时代，如何将养老金制度有效纳入国家治理体系，充分发挥制度保障的社会减震器、调节器、稳定器功能，承担使全体人民共享经济发展成果的历史使命，成为我国养老金制度变迁的重要方向。①郑功成：《中国社会保险法制建设：现状评估与发展思路》，《探索》2020年第3 期。为此，需要在坚守养老金制度互助共济理念的基础上，通过制度设计的再优化，提高人们对于制度运行与实施的理想预期。养老金制度是国家治理的重要政策工具，有必要进一步强化政府对养老金制度的财政责任，包括中央政府对基础养老金的统筹责任及地方政府对省级统筹基金的管理与补贴责任。要以建立可持续发展的养老金制度体系为目标，与时俱进地优化制度体系结构。在新时代，我国养老金制度需要采取政府与市场、社会、家庭和个人等多支力量相融合的措施，真正构建起有序组合并且具有一定弹性的多层次养老金制度体系。在这一过程中，需要明确养老金制度体系中各层次的地位和作用，降低养老金第一层次的替代率水平，积极发展职业年金与补充养老保险制度。②林义：《中国多层次养老保险的制度创新与路径优化》，《社会保障评论》2017年第3 期。当前，我国养老金制度已初步建立起以基础养老金为依托、职业年金与企业年金为补充、个人自愿储蓄与商业保险为叠加的三层次养老金模式，体现了政府、雇主、个人养老保险责任的合理分担取向。作为第一层次的基础养老金，应充分体现政府为公民养老事务承担责任的政府担当；第二层次的职业年金应体现雇主与雇员养老责任的分担，同时通过制度合作实现雇主与雇员的双赢；第三层次的私人养老金是个体责任在养老金制度中的体现，旨在为个人退出职业活动后的养老事务积累物质资本。

（二）经济改革背景下养老金制度的可持续运行

新时代我国经济正处于新的变革阶段，要继续保持国民经济的持续发展，选择内需驱动型经济增长模式是必由之路，而内需驱动型经济的发展必须建立在能够给国民以稳定的安全预期的基础之上。一个可持续发展的养老金制度，不仅能够为全体社会成员提供稳定的、可以明确预期的、充足的老年收入保障，实现人人老有所养的目标，解除国民的老年后顾之忧，进而能够有效地释放国民的消费需求，而且能够通过一定的传导机制促进长期经济增长，并与经济增长形成良性互动机制。养老金制度运行可持续性实现的重点是需要对养老金制度进行适应性的参量调整，使得养老金制度各要素间的调整实现养老金制度的均衡运行。一方面，目前我国养老金制度缴费率偏高且事实上区域差别较大，造成了职工个人和企业缴费负担过重，以及人群之间、区域之间、职业不同阶段之间的相对不公，进而影响个人和企业的参保能力。这需要通过养老金制度的参量调整，降低养老金缴费率，以减轻个人和企业的缴费负担。同时为了保证个人养老金待遇水平不会因缴费率的降低而受到损失，就需要延长缴费年限、延迟退休年龄。①在维持养老金制度可持续运行的前提下，一个理想的缴费模型是，以相对最低的缴费率和全职业生涯过程缴费组合，既能积累必要的养老金规模，又能对缴费者当期生活产生最小的影响。参见席恒：《养老金函数及其政策意义》，《社会保障评论》2019年第2 期。另一方面，可以通过修改养老金计发办法，在养老金机制设计中充分体现个人的劳动贡献。通过劳动贡献计算不同人群的养老金待遇领取水平能够更加精准地反映其劳动贡献与退休后福利的关系。因此，可将现行养老金计发办法中基础养老金部分按照缴费年限与缴费水平的养老金支付标准修改为按照劳动贡献计发，以体现个人工作期与退休期中劳动贡献与退休福利的均衡，实现养老金制度的可持续运行。

（三）流动性条件下养老保障权益的公平与可及

全球化的国际环境加快了地域间劳动力资本流动的程度，也为养老金制度的优化选择提出了新的挑战。我国劳动力资本尤其是城市劳动力的流动性提高以及劳动力从农村向城市的流动，经历了从增量调整到存量调整逐步推进的过程。养老金制度变迁与劳动力市场的完善实质上是共享与共建的关系，两者之间的良性互动需要在提供合理激励和确保人人有充足保障之间找到均衡点。为此，在制度变迁的路径选择上，就应当同时考虑劳动力养老保障权益的公平性与可及性问题。一方面，养老金制度应打破地域分割、企业所有制分割以及人群身份分割的格局，将基本养老金制度的覆盖面扩展至包括城镇各类企业职工、社会团体从业人员、其他劳动合同制下的劳动者、个体工商户、私营企业主以及自雇职业者等群体。可在养老金第一层次中建立由中央政府提供、体现劳动者国民身份的基础养老金，保证养老金制度在全国范围具有公共性与共享性，保障劳动力养老保障权益的公平性。另一方面，对于进城务工的农民工等流动性较强的劳动力群体，应统一纳入城镇职工基本养老金制度，并通过构建城乡居民基本养老金制度的衔接机制，以及实现基础养老金的全民覆盖与全国统筹来解决流动劳动力养老保险关系的转移和衔接难题。②王新梅：《论养老金全国统筹的基本理念》，《社会保障评论》2019年第4 期；鲁全：《中国养老保险法制建设：法律性质、现状与未来发展》，《探索》2020年第3 期。要以实现养老保障权益权利公平、机会公平、规则公平为价值导向，通过在构建全民共享的基础养老金制度基础上建立各地养老保险互认机制、分段计算机制和基金调剂机制，实现个人缴费部分养老金待遇的连续计算，以及基础养老金待遇的分段计算，来实现养老保障权益的合理维护。