基于政策工具视角的河北省节水型社会建设政策量化分析

王凤春，刘 雷，汪元元

(1.河北水利电力学院 水利工程学院，河北省沧州市重庆路1号 061001；2.河北省数据中心相变热管理技术创新中心，河北省沧州市重庆路1号 061001；3.河北轨道运输职业技术学院，河北省石家庄市赣江路9号 052165；4.北京市水科学技术研究院，北京市海淀区车公庄西路21号 100048)

贯彻“节水优先”、实施“国家节水行动”是我国当前及今后一段时期治水管水的指导原则和基本方针。在这一基本思路和要求下，开展节水型社会建设、打造资源节约城市成为必然趋势。然而，在城市各个行业、全社会共同参与下，如何制定有效的管理政策、经济政策和技术政策，如何构建系统、均衡、全面的政策体系、实施框架和手段途径来实现水资源的高效利用、水与经济社会协调发展，才能实现和建设成为节水型社会、节水型城市，这是政策制定和研究者日益关注的命题方向[1-11]。

河北省水资源禀赋先天不足，经济社会的不断发展使得水资源紧缺矛盾日益凸显。2018年，河北省人均水资源仅为217m3，占全国人均水资源量的11.0%，是世界人均水资源量的2.5%；与此同时，全省的节水工作基础薄弱、居民的节水意识不强、节水监管不严格、用水方式精细化管理程度仍不高。因此，在此背景下，围绕河北省节水型社会建设目标，量化分析其节水公共政策体系是否全面化、系统化、精细化，具有突出的迫切性、典型性和代表性。

几年来，越来越多学者采用政策工具法来实现对公共政策的量化分析[12-18]。政策工具法是各级政府用来实现特定政策目标的有效手段[19]，20世纪90年代以后，政策工具法逐渐成为西方政策科学研究的重要学科，并在我国迅速兴起，成为研究公共政策与政府管理实践的重要量化方法[20]。当前，对政策工具的应用主要分为2类：第一类是Rothwell等人从政策影响市场的角度，将公共政策分为供给型工具、环境型工具和需求型工具[21]；第二类是Howlett等人根据政府介入的程度将政策工具分为自愿型工具、混合型工具和强制型工具，在此基础上还细分为11项二级类目[22]。

基于以上研究成果，文中依据节水型社会建设自身的属性以及全社会参与的特点，将河北省节水型社会建设的政策分为自愿型、混合型和强制型三类，并从政策作用的领域、政策管理要素等维度对河北省已经出台的节水型社会建设政策进行内容编码、统计分析、交叉检验，从而分析当前政策的主要特点、存在的不足，并提出相应的政策建议。

1 节水型社会建设政策三维分析框架

根据政策工具分类标准，认为节水型社会建设政策工具是政策执行者在既定的政策环境下，为实现政策目标而采取的途径、措施和手段、运行机制等。在参考基本政策工具分类标准的基础上，亦考虑政策的应用领域和管理要素，建立一个基于政策工具的河北省节水型社会建设政策三维分析框架(见图1)。

图1 河北省节水型社会建设政策分析框架Fig.1 Policy analysis framework of water-saving society construction in Hebei Province

1.1 基本政策工具——X维度

文中结合Howlett等人“光谱图”的分类[22]，根据政府介入的程度，将河北省节水型社会建设政策的第一层分为自愿型、混合型和强制型。第二层分类则主要依据河北省节水型社会建设政策的特征和属性进行细化分类，共有3大类15小类，见图2。

图2 河北省节水型社会建设政策工具类型Fig.2 Types of policy tools for water-saving society construction in Hebei province

1.1.1 自愿型政策工具

自愿型政策工具强调政府的低程度介入，主要是社会公众、社会组织或企业市场等主体依据自己的意愿、习惯、偏好、利益或市场规范等自主开展节水型社会建设。这些自愿型政策能够实现政府、个人、社会组织和市场之间的良性互动，推动节水型社会的建设。自愿型政策工具又细分为社会参与、合同节水、行业自律与内部管理、绿色金融、发行股票等。

1.1.2 混合型政策工具

混合型政策工具兼具自愿型与强制型政策工具的特点，政府具有较弱的强制性，主要以引导为主，又给参与者一定的自主空间，表现为政府、企业和社会组织等共同参与。具体来说，节水型社会建设的混合型政策工具可细分为：宣传教育、示范试点；节水标识与认证、节水计量与审计、节水产品、节水技术；税收政策、财政补贴、价格政策；PPP社会融资、生态补偿、水权交易等。

1.1.3 强制型政策工具

这类政策工具主要体现政府的强制性和直接性，一般采用立法、规章制度、条例等直接进行命令与要求，政府介入程度最高。强制型政策工具一般在短期内效果较好[10]，但由于只有政府一家参与，会造成其他主体的阻碍与抵制。强制型政策工具可细分为：规划、标准与规范；评估、监督与执法；组织建设与政府责任；绩效考核；责任追究；法规管制等。

1.2 政策作用领域——Y维度

基于节水型社会需要在全社会各个方面、各个行业、各个领域全面建设，文中引入了节水型社会建设政策的作用领域(Y维度)，其主要包括农业领域、工业(含建筑业)领域、生活(含服务业和居民家庭)领域、环境领域，对于没有指出的某一特定作用领域，在Y维度中增加了“综合领域”。

1.3 政策管理要素——Z维度

节水型社会建设公共政策属于环境公共政策的延伸和具体化，从横向上又划分为环境管理政策、环境技术政策和环境经济政策[23]。从节水工作的实际过程来看，一般也是认为管理、技术和资金是基本的控制要素[24]，因此，从节水型社会建设政策的横向基本要素来划分，将管理政策、技术政策和经济政策作为Z维度，以期从不同角度分析河北省节水型社会建设的公共政策现状。

2 研究方法与样本分析

2.1 样本来源与选择

文中选取了河北省政府及河北省水利厅等政府网站上公开发布的相关政策文本，为了确保政策的代表性，在政策文本选取过程中，主要基于以下3个原则：(1)与水资源节约利用、节水型社会建设密切相关的政策文本；(2)政策文本以条例、通知、意见、规划、计划、办法、方案等体现公共政策意图的类型为主；(3)发文单位主要是河北省委、省政府，以及相关政府职能部门。经过筛选，最终得到有效政策文本63份，见表1。

表1 河北省节水型社会建设政策文本列表(节选)Tab.1 List of water-saving society construction policies in Hebei province (excerpt)

2.2 内容分析及条文编码

根据第1部分节水型社会建设政策的三维分析框架，文中将政策文本的具体条款作为具体分析内容，并按照“政策编号—具体章节/条款”的形式进行编码。如果同一条政策文本中涉及不同的政策类型，则再进行下一级子编码。例如，将“关于印发《河北省深入开展资源节约活动方案》的通知”中的第三条、第二款为“组织编制规划，加强宏观指导”编码为“1-3-2”，属于X维度强制型政策工具中的“规划、标准、规范”类型；与此同时，还属于Y维度的综合应用领域；该政策文本属于Z维度的管理政策。以此类推，形成分布编码表，见表2和表3。

表2 河北省节水型社会建设政策工具类型的分布情况Tab.2 Distribution of policy tools for water-saving society construction in Hebei province

表3 河北省节水型社会建设政策作用领域的分布情况Tab.3 Distribution of policy function areas of water-saving society construction in Hebei province

3 研究结果与分析

3.1 工具类型分析(X维度)

将河北省节水型社会建设的政策文本进行编码、归类、汇总，得到政策工具分布情况，如表2所示。总体来看，河北省节水型社会建设政策在强制型、混合型和自愿型3种工具类型上均有分布，但分布不均衡、比例差距较大。具体来说，强制型政策工具频数为117，占比41.78%；混合型政策工具频数为144，占比51.43%；自愿型政策工具有19条，占比仅为6.79%。这表明河北省节水型社会建设政策的制定偏向于混合型政策工具，这种类型兼具自愿性和强制性的特点，是一种政府、企业和社会公众共同参与的综合性政策工具，符合节水型社会建设所要求的政府调控、市场引导、公众参与的运行体系要求[25]。

在强制型政策工具中，强制性命令、规章制度要求政策条目最多(36条，占比30.77%)，这也是当前强制型政策工具中最常用的手段途径[20]；其次是政府出台的节水规划、节水标准和节水定额等政策(30条，25.64%)；其他强制型政策工具包括监督评估、绩效考核和责任追究等频数较低，分项比重约为10%左右。这个结果从一定程度上说明当前河北省节水型社会建设过程中，针对政策的后期实施及反馈总结较少，效果评价和经验总结仍需加强。

节水社会建设的混合型政策工具整体过溢，占比过半(51.43%)。其中更倾向于财政投入与补贴、税收政策和价格政策等工具(48条，33.33%)；其次是实施各类节水技术(44条，30.56%)，如使用节水产品，做好节水产品标识与认证，加大节水计量与审计等工具；信息型的混合政策工具主要是通过宣传教育、开展节水载体、推行节水领跑等形式促进全社会的参与程度；水权、PPP社会融资、生态补偿等形式的条文仅有19条，分项占比13.19%。这个结果说明对于企业、市场等参与程度较高的混合型政策工具还较少，一方面是节水型社会建设的公益性较强、利润不高，另一方面可能还与国内水权、生态补偿等节水机制不完善有关。

自愿型政策工具占比最少，仅为6.79%，在280条政策文本中，仅有19条。相对来说，应用最多的是社会参与政策，7条政策文本中提到要引导社会力量参与、鼓励农民用水自治，分项占比36.84%；排名第二的是行业自律与内部管理(5条，占比26.32%)，这一工具主要是通过创建节水型政府机关、水利行业机构等形式，加强行业内单位的自律与管理；合同节水政策工具近两年逐步得到重视(4条，占比21.05%)，并加大了推广和应用；自愿型政策工具中，实行绿色金融、企业发行节水股票等比例最弱。当前，通过大量的自愿型政策工具推进节水型社会建设目标尚不能实现，政府对用户节水自律、市场企业自控的信心尚不足。

3.2 节水型社会建设政策作用领域分析(Y维度)

Y维度的节水型社会建设政策作用领域的分布情况见表3。由结果得知，河北省节水型社会建设政策作用领域有如下特点。

第一，政策作用领域的分布悬殊较大。不分应用专业、综合性应用政策最多(137条，48.93%)。这些政策文件多以意见、通知、办法或综合实施方案的形式下发，在具体条款的政策应用上也不明确，主要以宏观调控、方向性指引、全方位应用的普适性政策内容为主。

第二，应用于农业方面的政策较多(69条，24.64%)。这主要跟河北省用水量分布有关。根据2018年河北省水资源公报，农业灌溉用水量占全省总用水量的60.2%，是河北省的“用水大户”。农业节水政策偏多符合河北省节水型社会建设管理的实际需求。

第三，工业和生活领域的节水政策频数相当(30条，10.71%)。其中生活领域用水包括服务业用水和居民家庭生活用水。在这两个领域，主要是通过节水技术研发与应用、节水产品的推广使用以及水价管理等政策来调控节水行为，其中合同节水是从高校生活用水领域总结出的政策工具。

第四，应用于环境领域的节水政策最少(14条，5.00%)。根据2018年河北省水资源公报，生态环境用水量占比8.0%，虽然用水比例较少，但事实上绿化用水、河道环境用水、市政环卫等用水尚有很大的节水空间。

3.3 不同作用领域的节水政策基本工具类型分析(X维度与Y维度的交叉分析)

河北省节水型社会建设政策工具类型与政策作用领域交叉分析结果如表4所示。由表4可以看出，作用于不同领域的节水型社会建设政策基本工具类型分布差异较大。为了分析其特征，采用SPSS19.0软件对政策工具(X维度)和作用领域(Y维度)的变量两两进行交叉分析和卡方检验。结果表明，变量均通过了显著性检验(P<0.001)，政策作用领域与政策工具类型之间存在着统计学意义上的关联性。

表4 河北省节水型社会建设政策工具类型与政策作用领域交叉表Tab.4 The cross-table of the policy tools and the policy fields for water-saving society in Hebei province

具体来看，在农业和工业领域，混合型政策工具最多，其次是强制型工具，最少的是自愿型工具；在生活领域，3种政策工具类型由多到少依次为混合型、强制型、自愿型；环境领域和综合领域中，3种政策工具的排序略微有异，强制型政策工具最多，混合型政策工具稍低，自愿型政策工具最少。总体来看，混合型政策工具占据主导类型，且在不同作用领域仍占优势；自愿型政策工具最少，在不同作用领域均排行最后。

强制型政策工具应用于综合领域最多，其次是农业领域，排在第三的是工业领域，作用于生活领域和环境领域的政策条文一样；混合型政策工具作用的领域排序与强制型工具一致，依次为综合领域、农业领域、工业领域、生活领域和环境领域；但自愿型政策工具存在差异，其作用于综合领域的政策最多，排在第二的是生活领域，然后分别是工业领域和农业领域，最后仍是环境领域。自愿型政策工具除了应用于综合领域外，主要为生活领域所应用，这可能是生活领域涉及到更多的用户、市场主体和社会组织的缘故，有途径便于这些主体的自愿参与，像近年来推广的合同节水、行业自律等政策均是由生活领域发起的。

3.4 节水型社会建设政策管理要素分析(Z维度)

从收集整理的63项河北省节水型社会建设政策文本来看，管理政策有33项，占比52.38%；技术政策11项，占比17.46%；经济政策19项，占比30.16%。这反映了河北省节水型社会建设政策多数呈现引导为主，辅以经济刺激与激励，同时依靠科技推动促进的特点。

在管理政策中，由河北省委、省政府颁布的意见、方案、规划、办法等规章制度有17项，占管理政策总数的51.52%；由省人大出台的法规政策只有1项，即《河北省地下水管理条例》；其它由厅局部门出台的政策文本有15项，占比45.45%。从这个角度分析，河北省节水型社会建设管理政策的引导性有余，但强制性与责任义务性有待进一步提高。

技术政策占比相对较少，说明河北省在水资源高效利用节水技术、各行业节水生产工艺、节水产品的设计、减少用水量和废水排放量节水生产技术等方面，政策推动尚有不足，有待进一步提高各行业节水规范和标准的制定出台。

河北省节水型社会建设的经济政策占比较大，超过30%，说明已充分认识到从财政资金投入、价格刺激、税收优惠等方面推动和促进节水型社会的建设。其中尤其是以价格杠杆为主的，有8项，占经济政策的53.33%；其次是考虑采用水权等市场机制带动节水活动的，主要应用于农业和工业方面；关于税收优惠等方面的经济政策，则主要以水资源费改税为契机，全面推行水资源税收制度，而对于节水企业和节水产品的税收优惠，主要转发了国家级政策文件，尚未专门制定河北省相关政策。

4 研究结论与建议

4.1 研究结论

4.1.1节水型社会建设政策工具类型分布不均匀、结构不均衡

首先是混合型政策工具占比较多(51.43%)，说明政府、企业和社会公众3种主体已经逐步融入并参与到节水型社会建设中。其中有1/3侧重通过价格杠杆、税收和财政补贴等经济政策进行刺激和鼓励，此外，注重节水宣传教育，利用节水示范引领公众，树立“标杆”意识，这符合节水型社会相关利益方(政府、企业、社会公众)相互协调制约的运行机制[25]。其次自愿型政策工具占比较少(6.79%)，企业和社会公众的参与程度不足；节水型社会建设是一个涉及全社会、各行业、全体社会公众的事业，虽然当前在向混合型政策工具过渡，自愿性工具的不足从侧面反映了企业和社会在节水型社会建设中存在政策认知的局限。再次，从强制性政策内部结构来看，涉及政策的效果评估与反馈、执行节水型社会建设政策的监督执法和责任追究较少(在10%左右)，浪费水的行为尚未列入水行政执法范围[26]。从政策的整理与分析过程来看，河北省尚未出台节水法规、节约用水条例等政策文件。

4.1.2节水型社会建设政策作用领域引导性不足、具体实施细则有待优化

一是混合型政策工具中如宣传教育、示范建设等政策较多(频数为33)，但本应该与之趋势一致的自愿型工具中的社会参与比例却很低(频数为7)，说明宣传教育形式可能只是停留在表面与口号制定上，而真正使社会公众参与的途径与通道尚未打通。二是政策中倡导要开通多项资金渠道，但无具体落实方案，致使绿色信贷、股票、企业税收等经济政策无法实际应用。三是表现出自愿型工具类型乏力。四是从节水型社会建设政策的应用领域来看，综合应用领域较多(占比48.93%)，有针对性分行业应用的较少，缺乏对节水行业的具体指引。

4.2 政策建议

4.2.1加强自愿型政策工具的应用，提升节水型社会建设政策的协调性

自愿型政策工具可以隐形促进强制型政策工具的实施，强制型政策一般具有负向激励作用，混合型政策呈现中性，需要自愿型工具来进行“中和”[15]，三者结合才能形成政策合力；自愿型与混合型政策工具的使用，可以将更多的社会公众、节水企业、用水行业协会、节水非政府组织等吸引到节水型社会建设过程中，既能降低政府治理和管理的成本[20]，还能提升社会参与度，更符合“节水型社会建设”的内涵。

4.2.2 细化政策条款，引导政策应用有针对性

研究节水型社会建设公众参与的途径与手段，细化宣传教育等口号性政策，通过各种形式畅通社会参与的通道，提高全民动员与参与的内源力；与此同时，节水法规应尽快出台，明确节水的法律责任与义务，将节水的压力转化到每个公民、市民的身上，而不仅仅是各级政府官员的绩效考核；再者，虽然当前农业用水仍是河北省的用水大户，但随着产业结构的调整和布局，第三产业比例将逐步增大，居民生活质量不断提高，用水需求也将逐渐增大，因此，节水型社会建设政策的制定应向生活领域进行倾斜与引导，自愿型政策工具也更多是发源并应用于生活方面的。加强政策的针对性将有利于三种政策工具的平衡协调。

4.2.3节水型社会建设政策需要精细化与智慧化

我国新时代水利工作要求节水管理工作的精细化和智慧化[26]。所谓“精细化管理”，一方面是要推动各项管理政策、技术政策和经济政策的合力出台，另一方面，还要增强政策的针对性，真正执行并落实下去，如增强水行政执法、加强节水考核与监督、技术标准和定额规范应起到严格约束的作用等。所谓“智慧化”管理，是要紧跟当前第三次信息技术浪潮[27]，节水信息化应随之建设与发展。从当前河北省节水型社会建设出台的混合政策来看，涉及节水计量、节水统计等水利信息化内容太少(只有5条)，提到水利智慧系统建设的只有1条，因此，为实现节水工作的精细化，还要建立用水量数据库、算好节水帐、定好节水目标，并通过信息化技术手段，实现实时监督与反馈。