会计基础性工作外包服务探析

马超群 张 艳

会计基础性工作是行政单位机关财务管理的重要组成部分，在规范单位财务保障支撑方面发挥着积极作用。近年来，随着预算管理改革不断深入，政府会计制度的实施，特别是机构改革后，各级行政单位机关财务部门在机构设置、人员配备上面临较大压力，部分单位未单独设置机关财务管理机构，人员配备相对薄弱，一定程度上影响了资金资产安全。笔者重点以行政单位机关财务管理为例，通过对会计基础性工作外包服务进行可行性分析，提出相关对策建议。

一、行政单位机关财务管理现状

（一）机构设置及主要职责梳理

本文所称行政单位机关财务管理，主要是指行政单位本级机关的财务核算等一系列工作，其主要管理、服务对象为行政单位机关各部门，作为独立核算单位开展具体工作。以中央国家机关为例，预算管理层级较多的单位一般会单独设置机关财务处作为二级预算单位，负责部委机关本级财务管理；预算管理层级较少的单位一般设置财务处，统管机关和下属单位财务管理。到市县区一级，一般不会单独设立机关财务科，但会明确财务科或办公室等部门负责机关财务核算。

从管理体制来看，各行政单位机关财务部门以单独设置为主，部分单位挂靠在综合部门或后勤保障部门，如办公室、机关服务中心。从人员编制来看，各级行政单位机关财务部门一般以公务员编制为主，由机关服务中心、财务核算中心履行相关职责的一般为事业身份。从部门职责来看，多数行政单位机关财务部门以履行机关日常财务报销、预算管理、收支管理、税务核算和工资核算为主，部分单位机关财务部门还负责资产管理、采购管理、合同管理等。除此之外，一般还会承担代管机关工会经费和党费等职责。

（二）行政单位机关财务管理面临新挑战

2018年党政机关机构改革以来，部分行政单位机构设置发生了较大变化，在职责调整、人员并入、资金增量等因素叠加影响下，如何更好地保障行政单位机关资金资产安全、提升财务服务支撑能力，对机关财务管理能力、管理水平和队伍建设均带来了新的挑战。

1.机关财务业务量普遍增长。机构改革后，合并组建的单位机关财务核算压力普遍呈增长态势。合并组建单位一般由2-3个单位合并而来，职责、职能的扩充，必然导致机关财务管理资金量增加。以水利部机关为例，根据国务院机构改革方案，国务院三峡工程建设委员会和国务院南水北调工程建设委员会并入水利部，改革后的部机关财务核算量呈快速增长态势，报销审核单据量大幅增长，以2019年为例，全年报销凭证较机构改革前的2017年增长58%，出纳汇款量、公务卡还款量、会计复核量和会计凭证装订量等也随之增加。此外，预算、决算、资产管理等工作量也同步增长。

2.机关财务人员不足压力凸显。在机构改革中，机关财务部门作为服务、保障部门，受关注度较低，改革后人员一般维持不变或少量增加1-2个编制。以水利部机关为例，机构改革后，虽然财务核算量有较大增长，但机关财务处人员编制保持不变，导致财务人员不足的压力日渐凸显。“增活不增人”是多数单位机关财务部门机构改革后面临的普遍问题，为解决财务人少事多的问题，部分单位通过内部挖潜、借助信息化手段等，提升财务人员工作效率，一定程度上缓解了人员压力，但部分单位机关财务资金资产体量大、头绪多，财务人员仍深陷于大量事务性工作中，长期处在超负荷状态下，工作及时性、准确性和有效性都受到较大影响。

二、会计基础性工作外包服务可行性分析

在部分行政单位机关财务业务量激增、人员不足压力凸显形势下，借助外部力量缓解机关财务压力，具有一定的紧迫性和现实性。从各单位实践来看，多数通过交流、借调下属单位财务人员来协助工作，一方面实质上是上级单位人力成本转移，增加了下属单位负担，另一方面长此以往也不利于交流、借调人员职业发展，一般多以短期交流、借调为主，导致相关人员刚熟悉业务即返回原单位，不利于工作延续性。而采用外包服务方式，选用专业会计机构提供会计基础性工作，一方面能够保证提供服务人员的会计专业性，另一方面通过合同形式明确甲乙双方权利义务，也有利于保持人员相对稳定。

（一）科学合理划定外包服务会计基础性工作内容

行政单位机关财务管理工作直接服务于机关各部门，涉及机关日常报销、资金核算、资产监管、工资社保、公积金核算等方方面面，外部监督压力大、资金安全责任重、社会关注度较高，具有一定的敏感性。在充分考虑财务风险防控、内部岗位制约和复核监督基础上，应对会计基础性工作进行科学合理划分，建议将机关财务业务划分为财务管理性业务和会计事务性业务两大类，并对后者采用外包服务模式。

1.财务管理性业务由正式人员办理。主要涉及资金资产安全、职工信息安全等方面业务，主要有：（1）涉及合同管理、外事经费、资产管理、预决算编报等政策性强、协调面广、延续性较强的事项。（2）涉及凭证复核、凭证归档等最后把关复核、责任较重的事项。（3）涉及资金支付的最后一道环节，主要是出纳岗位经办的支票、现金、汇款支付和印鉴使用等事项。（4）涉及工资、公积金和税务等职工个人信息的事项。

2.会计事务性业务可采用外包服务模式。主要涉及日常重复性较强、审核相对简单、风险可控等方面业务，主要有：（1）日常会计报销审核：主要涉及各类日常办公费、差旅费、培训费、会议费、租赁费和职工药费报销等基础性工作。以水利部机关为例，2019年差旅费报销凭证占到报销总量的50%，如采取服务外包模式，预计可大大缓解财务人员压力。（2）会计凭证粘贴装订：主要涉及日常各类会计凭证、财务报表报告的粘贴、装订及整理。

（二）充分借鉴相关单位实践经验

据了解，除借调、交流财务人员外，部分单位采用了外包服务或劳务派遣等形式来缓解机关财务人员压力。如部分单位在单独设置机关财务部门基础上，通过公开招标，采用外包服务方式，向会计师事务所等专业机构聘用人员受理机关日常报销业务；部分单位通过劳务派遣形式，直接向社会公开招聘专业财务人员，负责机关本级会计核算报销业务。

外包服务人员和劳务派遣人员在解决财务人员不足问题上发挥了积极作用，特别是工作人员熟悉行政事业单位会计，具备一定会计基础，流动性相对较低，有利于保持机关财务管理工作延续性。考虑到劳务派遣形式需要与劳动者直接签订劳务合同，涉及到为劳动者缴纳社保、住房公积金等，还有潜在的劳资纠纷风险，而外包服务方式一般是与专业会计师事务所签订合同，管理程序相对简单、风险较小，因此外包服务模式可操作性更强。

三、会计基础性工作外包服务风险防范

对部分会计基础性工作采用外包服务后，机关财务管理部门要对内部业务流程进行优化、调整，更多地承担起复核、监督和把关职责，确保机关资金资产安全高效，不断提升服务质量和水平。

（一）动态调整外包服务核算内容

根据会计基础性工作外包服务进展情况，定期开展综合评估，对外包服务工作内容、工作标准和工作效果进行内部评估，并根据评估结果动态调整外包服务业务，实现减轻在职人员工作压力和防范各类财务风险双赢。特别是针对审计等外部监督部门重点关注的经费事项、核算内容，要及时跟进调整，加强审核把关。

（二）认真选用外包服务机构和人员

提供外包服务会计机构服务质量，将在很大程度上决定外包服务工作的最终效果。考虑到会计基础工作专业性，建议采用竞争性磋商方式，与行业内信誉良好、具有一定外包服务经验的会计师事务所开展磋商，确定外包服务提供机构；同时，要对外包工作人员资质条件提出一定要求，一般应具备会计从业经历，具有初、中级会计职称者优先。通过选取优质外包服务机构和具备一定会计水平工作人员，保证提供的各项会计基础工作科学规范。

（三）扎实做好保密教育和岗前培训

行政单位机关财务作为机关事务性工作的一部分，涉及机关日常政务的方方面面，因此对从业人员有一定的保密要求。此外，行政单位财务管理和企业财务管理也有一定差异性，更加注重程序审核、标准把关。基于上述考虑，应与外包服务机构和工作人员签订保密协议，加强保密教育；同时，安排熟悉报销等业务的职工对外包人员进行业务培训，统一财务报销、政策解答口径，明确外包业务负责人，既要确保外包人员尽快适应机关财务工作节奏，进入工作状态，也要防范机关资金资产等信息泄露，保证机关资金资产信息安全。

（四）切实做好复核监督各项工作

要认真落实财务不兼容岗位相互分离的原则，合理确定外包服务人员和正式人员岗位分工，确保岗位之间相互制约，通过岗位设置，最大限度防范风险。同时，也要充分发挥好财务复核和财务监督的作用，对外包会计基础性工作，要明确财务复核责任人，定期开展监督检查，通过复核监督，构筑起机关财务资金资产的安全防线。

综上，笔者认为，行政单位机关对会计基础性工作采用外包服务方式具备一定的可行性，特别是对于会计核算量大、人员编制相对紧张的中央国家机关一级，在确保机关资金资产安全和提供高质量服务的前提下，可考虑通过采用外包服务方式，缓解机关财务管理人员不足的压力。