试论农村集体经营性资产制度改革的法律问题

杜 威 李 阳

农村集体产权在国家经济体制改革中具有“四梁八柱”的重要地位。党的十八大以来，国家将农村土地改革问题放在经济结构性改革的突出位置，国务院相继推出一系列举措，帮助农村转变经济发展方式，为乡村振兴战略的实现奠定基础。2010年，国务院在颁布的《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中提出，加快完善农村产权制度改革，鼓励有条件的地方实施改革试点工作。在一系列改革成效的基础上，2016年12月中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），就农村产权制度改革做出了更加细致的说明和安排，它既能保证社会主义公有制制度和农村基本土地制度持续完善和发展，又以土地为根基着力增加农民的财产性收入。经营性资产是农村集体产权的重要组成部分与农村集体产权制度改革的重要环节。然而，我国农村集体经营性资产制度是在新中国成立以来农村集体经济不断发展过程中形成的，随着新型城乡规划方案和乡村振兴战略的落实，经营性资产产权制度、管理制度和收益分配制度等立法和制度层面的问题层出不穷。本文试图在分析农村集体经营性资产制度问题产生的理论成因的基础上，列举目前存在的制度问题，并尝试从法律规制的视角提出相应的解决思路。

一、农村集体经营性资产制度问题产生的理论原因

依据我国《宪法》第9、10条的规定，传统的农村集体经营性资产是我国公有制经济的重要组成部分，是公有制经济实现的基石。目前农村土地制度在经济体制改革中发生了诸多改变，但集体经营性资产的管理模式依然沿袭传统的集体所有制经济的实现方式。从该制度静态成效角度看，目前农村集体经营性资产制度可以在总体上实现经济效益和收入协调分配的基本平衡，不会导致明显的贫富差距或过度贫困；但从动态发展角度看，集体经营性资产的产权制度、管理方式和分配手段都在经济效益和公平分配方面有所失衡，难以较好地适应新时代经济发展的基本要求。可见，虽然农村集体经营性资产制度是保证社会主义公有制制度存续的基础，但形式上的公平与平均的做法忽视了市场规律，无法满足农村的人口需求和经济发展指标。具体而言，一方面，农村政策在习惯上重视农村人口的温饱和基本生存，忽视大量闲置经营性资产的产权划归和有效利用；另一方面，部分地区缺乏专业的资产管理人才，而农村干部在认识上存在不足，即便对经营性资产采取管理举措，也存在管理乱象叠出、资产分配失调的情况，难以有效形成符合市场运作规律的资产经营模式。这就导致农村集体经营性资产制度虽完成了保证公有制经济存在的任务，却没有发挥该制度促进经济发展以及确保分配公平的功能。因此，改变传统的经营理念和方式，顺应时代要求就成为必然选择。

二、农村集体经营性资产管理体制中存在的制度问题

（一）产权制度名实分离

一般经济学理论认为，在保证集体所有制不变的前提下，将资产清收核验转化为股权并按照特定比例量化分配给村民，才可以真正使其成为经营性资产的所有权人，享有对经营性资产的股份采取占有、收益、抵押担保、继承以及处分等法定权利。在目前的资产管理体制下，村民缺乏权利主体意识及资产管理的资本和手段，导致村委会或农村经济组织以所有者的身份代替农民行使权利。但集体经济组织在管理资产中的主体性质和职权范围模糊，难以为组织成员确立资格认定的法律标准。该现状的成因主要包括两方面。其一，我国《土地管理法》和《民法典》的物权编虽然明确了分级管理、以生产队为基础的农村产权关系，农村集体对集体性资产享有所有权，但法律没有对“集体”做明确界定，在实际工作中，农村集体经济组织和村委会经常出现权力界限模糊的情况，致使农村集体资产的产权主体地位难以完全落实。其二，由于近几年农村经济改革的举措与农民的传统认知差距较大，部分村民在撤组转户后依旧要求以成员资格的身份分配利润，也有部分村民不理解静态管理办法，要求按照家庭人口数量进行分配。

（二）管理模式不尽合理

农村集体经营性资产所有权人和代管人的身份地位不清、运营收益与村民实际收益不符，以及股权分配的具体比例不明等实践中存在的问题表明，农村集体经营性资产制度没有起到帮助农民脱贫致富的应有作用。具体原因包括，其一，资产运营核算制度的残缺造成经营性资产在定性和范围上模糊。运营核算制度是明确农村集体经营性资产的基础，该制度存在漏洞会导致难以确定将哪些资产划归为农村集体经营性资产，也就难以得知村民可以从哪些资产中获取收益。其二，资产管理权缺乏自主性保障。根据《民法典》第96条的规定，农村集体经济组织法人和城镇农村的合作经济组织法人属于法定代表人，依法应当参与市场运作，按照市场规律获得权益和承担责任。但实际上没有专门的法律或政策规定集体经济组织内部的股权分配方法，量化到村民个人的资产份额也未明确。其三，由于村民较少从集体经营性资产中获得相应收益，村民参与集体经营性资产决策管理的制度也不尽完善，故多数村民感受不到自己与集体资产之间的关系，对该部分资产作壁上观，不参与管理也不实施监督，这给集体经营性资产带来极大的管理和流失风险。

（三）收益分配方式缺乏保障

集体经营性资产的收入分配方式主要在分配主体和分配程序两方面存在问题。在分配程序方面，根据我国《村民委员会组织法》第24条的规定，从村集体经济所得收益的分配方式由村民大会集体讨论并按照特定比例表决通过。但部分村干部通常可以通过长期形成的地方权力对资产分配方案产生影响，导致基层公开的资产分配程序形同虚设。部分人能够改变资产分配方式的原因有二：其一，集体经营性资产一般在各村集体中运作，没有公开的国家机关介入和市场运营，很容易在资产的使用、收益、抵押和处分等方面暗箱操作；其二，虽然村委会作为基层群众自治组织是村民自我管理、自我教育和自我监督的基层自治形式，但当前村民的教育水平和整体素质难以完全达到自我管理和自我监督的水平，法制观念也相对落后。所以个别人侵吞集体资产的行为得不到有效监督。在分配主体方面，虽然党的十八大在通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中强调赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作形式，多渠道增加农民财产性收入，进一步落实股份制集体经营性资产的收益分配权，但目前收益分配权并未落实到村民手中，收入分配制度的功能严重缺失。

三、农村集体经营性资产制度的法治改革路径

（一）完善集体经营性资产产权制度

根据我国《宪法》第17条和《农业法》第11条的规定，农村集体经济组织是法定的农村集体财产管理者，有权代表村民集体管理当地的集体经营性资产，行使资产所有权。但目前诸多地区集体经济组织和村委会权限划分不明，资产确权和清产核资制度难以落实。本文认为，可以从以下三个维度逐步完善我国集体经营性资产的产权制度。首先，应当尽快推进《农村集体经济组织法》的制定以及《村民委员会组织法》的修订完善，清晰界定农村集体经济组织的法律地位，区分其与村委会之间的关系和职权划分，由此保证集体经营性资产回归经济组织管理，实现村民对资产的自我管理和自我监督。当然，应当通过立法规范集体产权保护法律制度，以正式赋予集体经济组织法人地位和权利的形式，实现其自主经营权和组织内部成员的合法权益，让集体经济组织在市场的充分竞争中增加集体经营性资产的收益。其次，考虑到集体成员身份是获得资产股份和股权分红的基础，故应当在《村民委员会组织法》中规范村集体成员的资格身份。可以建立农村内部数据平台，将经济组织成员信息纳入统计数据。同时完善各地村集体成员资格审核、认定和退出机制，在保证成员基本流动性的前提下，防止集体资产流失。最后，应当根据我国国情和经济发展状况，确立集体经营性资产在股权管理和股权流转方面的制度设置。各村可以通过村民大会，以集体表决的形式确定本村持股比例及股份转让标准。

（二）创新集体经营性资产管理制度

就法律适用而言，我国集体经营性资产管理方式在立法上漏洞较多，且随着我国经济结构和农村经济发展程度的变化，传统上对集体经营性资产管理制度日渐滞后，对此应当从立法层面创新集体经营性资产管理制度。一方面应完善集体经营性资产管理组织治理结构，保障内部成员的合法权益。农村集体经济组织若要摆脱村委会的越权管制，以独立法人身份充分参与市场竞争，就需要按照我国《公司法》及相关司法解释的要求，建立成熟的股东（代表）大会、董事会和监事会等组织，以形成具有基本经营能力和责任承担能力的企业治理结构。在此基础上，集体经济组织可以按照本组织的需求，制定相关的企业章程、治理规则以及成员参与企业决策的议事规则，从而在外部结构和内部治理上建立起现代企业经营基本制度，保证股民的资本投入可以依法获得回报。另一方面需倡导相关地方性立法，推动集体经济组织内部治理规范化与合法化。地方立法与国家层面立法相比，具有前瞻性和更灵活的变通性。故可以在我国东南地区经济较为发达的省份试点。在学习调研和总结经验的基础上，率先实现地方层面的集体经济组织立法。从集体经济组织主体资格、管理模式、组织结构和内部监督等多个角度，建立完整的集体经营性资产管理制度，为集体经营性资产制度改革提供立法支持和法制保障。

（三）重构集体经营性资产收益分配制度

对于集体经营性资产收益分配程序，可以通过实质赋予村民股权及参与决策权方式，激励村民主动行使对资产使用情况的监督权。同时完善并落实集体经营性资产登记、运作和收益公开公示制度，让所有涉及资产的行为都在阳光下运行。对于收益分配权，本文认为，只有推进集体经济组织和经营性资产管理的立法工作和法律实施，才能保障收益分配权实现。目前，集体经济组织法人资格虽然在《民法典》中被予以承认，但没有对该组织成员资格和内部结构做详尽规定。2017年修订颁布的《农村专业合作社法》对农村现有的合作社有所规定，但没有针对管理集体经营性资产的股份合作社的规制手段。因此，首先应加快制定我国《股份合作社法》或相关实施条例，对成员准入和退出机制、企业组织架构和议事决策规则等方面做出完整制度安排，以充分保障集体经济组织内部成员决策权、管理权和监督权的实现。其次，根据财政部在其发布的《村集体经济组织会计制度》中的规定，在区分集体内福利分红等支出费用的基础上，建立完善按照股权分配红利的收入分配制度。故可以将集体经营性资产中的水电费等基础设施支出和城乡居民基本医疗保险支出，纳入现金分配范畴，提高村民的财产性收益比例。最后，应当分级设立村委会和村集体经济组织，在机构设置上将政务和经济活动彻底分离。