第三部门理论视角下民办学校财务治理探析

盛光明 陈丛笑

“第三部门”源自学术语境中的社会三分法，第一部门是以政府为代表的公权力组织，第二部门是企业等市场营利组织，第三部门是具有志愿性、非营利性，从事公益事业的社会公共部门。非营利性民办教育属于第三部门。我国民办教育是在公办教育不能很好满足公众需求的背景下发展起来的。到2019年12月，全国共有私立学校19.15万所，占全国学校数的比例为36.13%，在校生5 616.61万人，占在校生总数的19.92%。面对如此规模的民办教育，通过适当的治理手段规范办学，成为促进民办学校健康发展的不二选择。2010年，国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》及《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，要求开展民办学校分类管理试点。2016年11月《民办教育促进法》修订颁布，标志着我国民办教育分类管理正式进入法定实施阶段。当前，大多数民办学校财务治理无序，对分类管理措施的落地形成了挑战，如何有效规避、防范风险，形成规范化的治理体系，成为当前迫切需要解决的问题。

一、民办学校财务治理现状与存在问题

（一）办学动机与国家政策目标错位

《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）明确提出，无论是营利性还是非营利性，均具有公益属性，社会效益必须放在第一位。但是现实中民办学校举办者，绝大多数是把自身经济效益放在首位，举办者办学动机与国家政策目标错位。举办者在“营非选择”时，首要考量的是自身经济利益而不是社会效益。

（二）借“非营利”之壳谋利现象突出

我国民办学校举办者大多数以谋取经济回报为目的。新的《民办教育促进法》生效前，在教育资源稀缺的情况下，资本大量进入教育领域寻求增值，民办学校虽然注册为非营利性质组织，但举办者从办学中取得经济收益是常态。新法颁布之后，实施分类登记和管理，民办学校的投资者在“营非选择”时面临着两难。如选择转为营利性学校，则要缴纳高额的税费；若继续登记为非营利性学校，则不能再取得经济回报。在现实中，多数举办者选择登记为非营利性，例如，新法修订前，温州设立的民办中小学校1 280所，经调查，其中仅75所意向登记为营利性，占比5.86%；1 205所意向登记为非营利性，占比94.14%，这显然与公认的投资办学为主的真实现状不一致，其实质是利用“非营利”的名号谋取法外利益。

（三）外部治理虚位

在民办学校治理体系中，存在外部治理角色定位不清晰的现象。民办学校治理主体应该包括政府机构、社会组织、社会公众及其他利益相关者。长期以来，政府对于民办教育持鼓励办学的态度，政府和社会组织在治理方面并没有有效地发挥作用。《民办教育促进法》第三十九条规定：民办学校每年应当委托社会中介机构审计并公布审计结果。在当前的诚信环境之下，社会中介机构的社会监督作用还处于起步阶段。外部治理要素不能发挥应有效用，必然导致财务治理的缺失，进而导致办学风险不断累积。

（四）内部治理失范

一是举办者控制现象突出。从内部治理实践来看，民办学校在长期办学过程中逐渐形成了“举办者（投资人）——家族成员——外聘校长”权力配置结构，举办者是决策的核心。这种权力配置尤其是财权配置对于营利性学校无可厚非，但是对于非营利性学校来说，是一种极端的内部治理结构，会导致举办者权力不受约束和监督，形成较大的财务风险。二是民办学校内部管理松散，缺乏规范，自律性不强。民办学校内部很难建立和实施完整的内部控制体系，工作缺乏透明度，降低了社会公众对民办学校的信任度。

二、原因分析

（一）社会公益观发展不成熟

社会公益水平是衡量一个国家道德和文明水准的重要标志。人的公益行为与对公益的认知具有高度关联性，而社会公益氛围对公益认知和行为具有重要的影响。发达国家相关的法律制度非常健全，捐赠氛围浓厚，公益观念深入人心，公益成为一种社会公共责任和义务。相较之下，我国社会的公益观还没有进入全民公共责任阶段，还处于个体零散的“积功德”阶段，公益文化与公益观念未能很好地植入公民意识中。具体到民办教育，虽然在办学客观效果上都具有公益性，但大部分举办者的办学出发点并非公益，这样就从源头上导致了办学行为的偏差。

（二）“经济人”导致公益失灵

第三部门应该是由具有志愿性、公益目的和强烈使命感的人发起的，发起者是对该事业具有奉献精神的人，志愿性、使命感使他们对其从事的事业锲而不舍，不求经济回报。而“经济人”的假设则认为，人在经济社会活动中的行为动机是对其个人利益的追求。2002年出台的《民办教育促进法》允许办学回报，使得营利性资本大量进入办学领域。但是，当时仍将民办教育定位为“非营利”性质。由于缺乏外部治理，举办者的“经济人”特性很可能使其行为背离“非营利”的宗旨，造成第三部门的失灵。从资源配置角度看，当前营利性资本仍是民办教育的主要资金来源，营利资本的逐利性借用了非营利的外壳，挟持了民办教育。虽然2016年新法进行了分类改革，但是已经进入民办学校的营利性资本不可能放弃逐利的本性，必然会通过各种手段侵蚀民办学校的公益性。

三、民办学校财务治理体系的构建

（一）培育正确的公益观

要发挥政府在公益观培育过程中的引领作用。公益观的培养要以社会主义核心价值观为引领，深度发掘人们心灵深处的真善美，让公益观内化为人们的意识，成为人们公益行为的动力。要从树立正确的财富观角度加以引导，要树立把财富带进棺材是可耻的意识，摒弃财富私有的狭隘财富观，鼓励人们将财富投入公益事业。

（二）完善与“公益性”相配套的法规体系

由于“经济人”的利益驱动，如果没有强有力的法规制度进行规范，就难以保证组织行为的公益宗旨。要在立法立规上落实民办学校的公益性，将公益性贯穿在其他的有关法律、法规中，解决现行法律法规只有原则性规定、缺少落地细则的问题。比如，借鉴发达国家建立遗产税制，引导社会资金进入公益事业。

（三）塑造先进的治理文化

学校治理，首先要塑造治理文化。治理文化是治理体系建设的“精气神”。文化是将组织制度转变为组织行为的中间连接点，是组织治理的灵魂。民办学校治理文化的塑造，就是要围绕民办学校治理目标、治理模式、治理结构、运行规则等系列制度安排，营造形成多元、开放、合作、协商的治理文化氛围，促进治理能力现代化提升，使民办学校各治理主体在治理活动中，能将对这些制度、目标、原则和程序的遵守内化为自觉行为。

（四）构建多维的治理结构

第三部门治理需要构建多维的治理结构。现阶段民办学校财务治理结构重点在于吸纳外部力量参与治理，通过几个维度的治理力量来共同规范和提升财务治理水平，实现他律和自律的共同监督，使其管理、运行和资金使用状况公开化、透明化，进而规范其行为，进一步得到社会公众的信任和支持，促进事业发展。

1.第一维度：公权力的监督。民办学校财务治理的重中之重是外部法治化监管。政府主管部门要将目前年检式的例行“监管”，改变为常态化的实时监管。要对外部治理的“度”进行把握，既不越位，又不缺位，做到治理有据、规制有度、执行有力、裁决有方。

2.第二维度：独立的社会认证与评估。对于第三部门，成熟、独立的第三方认证与评估制度会比政府监督更为有效。一是诚信评估，以确保其健康运行，实现组织使命。诚信是对非营利组织的最低要求。具体到民办学校，当前的重点是对非营利性民办学校的非营利性质进行评估，解决借壳营利、举办者侵占问题。二是绩效评估，对组织运行效率效果进行评估，帮助举办者、捐款人、其他利益相关者掌握全面的信息，解决信息不对称问题。社会认证与评估结果一定要公开发布，一旦发现违法违规行为，主管部门须进行严厉的处罚。

3.第三维度：同行互律。同行互律，是行业协会、行业联合会或公益机构保护组织对成员实施的监督和约束。在同行互律方面，可以采取以下形式：一是行业认可制。行业认可制的威力在于成员行为不规范时，会受到行业谴责或被剥夺成员资格所带来的巨大负面影响。对于民办学校来说，一旦受到行业谴责或失去成员资格，其声誉必将一落千丈。二是行业赞许制。民办教育行业协会根据民办教育的特点和适合本行业特性的评价标准对成员单位进行评比排序，并对优异者进行表彰，形成正面激励。同时，行业协会向社会公开或通知捐赠者，从而对成员组织形成外部压力。

4.第四维度：社会公众的监督。社会公众的评价对于第三部门公信力影响巨大。公益性要求民办学校必须进行信息公开。需要公开的信息包括：内部治理信息、资产与财务管理、经费来源与使用、招生信息、收费与捐赠、学校办学条件和年度财务状况、审计报告情况等等。根据人民智库《中国公众的公益观调查报告（2017）》，“财务公开透明”是影响公众对第三部门信任度的首要因素。在信息公开的基础上，接受媒体与社会大众的监督和质疑，这样才能提高学校公信力，促进其健康发展。

5.第五维度：第三部门的自律。自律是第三部门保障和强化公共责任的必要形式。第三部门内部监督机制方面的缺陷往往为其异化发展提供了土壤，常常会扭曲自身的宗旨。因此，对民办学校而言，完备的内部监督机制必不可少。民办学校的自律主要落脚在内部控制。一是通过组织的信念、使命强化自律意识。二是通过学校内部的治理架构来配置财权和监督财权，通过内部控制手段来预防、识别和化解办学过程中的风险。

三、结语

民办教育在我国还没有发展到成熟阶段。当前，需要从培育公益观、完善公益法规体系、塑造治理文化、构建治理结构四个方面采取措施形成合力，推进民办学校规范办学、完善财务治理架构，从而实现高质量健康发展。