说说新时代政府审计人才的培养——基于GAO对审计人员能力要求的思考

张清玉

长期以来，我国政府审计机关的主要任务是保证财政财务真实性，维护国家财政经济秩序，查处违纪违法问题。《审计法》修订以后，政府审计还要审查财政资金使用效益，从而使得效益审计引起关注。而政府审计独立性差，审计报告的真实性、完整性得不到保障。明确政府审计的职责定位：审计政府，为人民服务（张龙平，2010），就要彻底改革政府审计组织管理体制。十九届三中全会重新部署审计管理体制，组建了中央审计委员会，为谋划建立集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，发挥审计在党和国家监督体系中重要作用，奠定组织保证基础，摆脱了长期困扰政府审计“独立难、权威差”的问题。政府审计要“全面覆盖”、“拓展监督广度”、“消除监督盲区”、“加大党中央重大政策贯彻落实审计”、“揭示经济社会运行中各类风险”，以往仅实施财政财务收支审计已经成为历史，要监督政府制定和实施的所有重大政策，关注政府运行绩效。当前世界发展存在重大不确定性，恐怖主义、强权政治、单边主义兴起影响全球安全，环境问题、全球变暖趋势日益严峻；经济领域不确定性显著增加，中国经济发展也面临严峻考验。人工智能、物联网、大数据、区块链等技术发展对审计工作产生重大影响。政府审计工作面临这些新形势，审计监督要实现“全面覆盖”必须有人才依托，借鉴美国政府问责局（GAO）对政府审计人才要求，探讨我国政府审计人才培养策略。

一、政府审计人才培养文献综述

长期以来，我国政府审计人才缺乏专门培养机制，主要依靠会计人才“转行”。直到20世纪90年代才开始设置社会审计（注册会计师）专业，而与会计专业区分度较小，多数是在会计专业课基础上增加少量审计专业课程，实质是将审计作为会计组成部分（刘世林，2006）。随着市场经济的发展，注册会计师行业受到追捧，高校讲授审计课程主要是针对注册会计师培养，涉及政府审计的课程较少，即使是专门讲授政府审计的课程，也主要是作为选修课，未给予足够重视。

政府审计人才的培养面临困境，重要原因在于政府审计人才队伍比较稳定，主要通过公务员招录，招录专业没有严格限制（马德林、阚爽，2020）；而根本原因还在于我国政府审计长期从事财政财务审计，相对于注册会计师审计难度较小，人们对政府审计不够重视，将其作为注册会计师审计的“附属品”，无论审计难度还是规范性都较注册会计师审计差。随着国家对政府审计工作的重视，人们逐步认识到三大审计的差异，一些高校开始系统培养政府审计人才（康芳芹，2016）。而就目前高校进行的政府审计人才培养看，政府审计课程仍然偏少，政府审计理论教学与实践差距较大，专业教材建设滞后，审计案例陈旧，一些审计实践中的热点问题如跟踪审计、PPP审计、环境审计等尚没有系统审计教材。

另外，由于审计机关编制受限，自行培养审计人才也是审计机关采取的重要措施。而无论是脱产培训、挂职交流，还是通过全国性审计项目开展来互相学习（陈进，2017），都存在培训时间相对较短，忙于应对日常审计项目等问题。短期交流式自行培养审计人才，主要是通过分享经验掌握审计工作技能，难以理解专业理论知识，知识面较窄，往往只能停留在基础实践层面，很难升华到理论层面，在整体审计理论层次上难以提升，从培训过后的成果大多是“工作经验总结报告”可见一斑。

总之，现行探讨会计人才、注册会计师审计人才培养文献较多，而专门探讨政府审计人才培养的文献非常有限。政府审计工作面对新形势，如何培养高质量政府审计人才，对于夯实政府审计基础作为“党和国家监督体系的重要组成部分”的战略定位有重要意义。

二、美国政府问责局的工作部署及对审计人员的能力提升要求

美国总审计长吉恩L·多达诺（Gene L. Dodaro）分别在2018年5月9日于科罗拉多州斯普林斯市举行的第22届政府审计师论坛，以及同年8月13日在华盛顿举行的美国注册会计师协会政府会计和审计变革大会上，就美国政府问责局（GAO）面临的影响政府和社会的发展因素及相关政府问责工作进行发言，它对我国政府审计工作的未来走向及政府审计人员的能力要求具有借鉴意义。

吉恩L·多达诺列举了影响政府和社会的八个方面趋势，分别是全球安全、债务和财政展望、经济和贸易、教育和就业、人民和社会的变化、科学技术、政府和治理、环境与可持续性，就政府问责局相关工作要求、认定的高风险清单、风险评估框架等做出说明。

实际上，从2004年美国总审计署更名为美国政府问责局，准确地反映了其所承担的角色，即由单纯核查联邦政府的财务状况，发展到负责对联邦政府的政策分析、业绩评价、项目评估等方面，财务审计只占到其工作量的15%。美国政府问责局工作的最终目标是提高联邦政府工作绩效，它要对美国国会和民众承担受托责任，来审查政府从事的项目是否达到了预期目标，对美国国会和公众负责。由现任总审计长提到的首要影响美国政府和社会的因素（全球安全），可以看出，美国政府问责局的工作重心，就是要提高政府工作绩效，无论其是否是财政财务问题，只要可能影响联邦政府运行绩效，都是其关注的内容和工作范围。

吉恩L·多达诺首先提出，政府问责局面临的新形势对美国政府审计人员的能力要求更加广泛，不仅要具备一定专业知识（此处专业知识，不仅包括财会审计专业知识，还包括基建工程、网络工程、法律规范等领域专业知识，甚至还要了解军事领域、核安全、核工业等方面的专业知识），还要具备战略眼光，具有大局意识，能站在全球视野思考问题，最基本的出发点，就是要维护美国战略利益，保障美国政府运行的良好绩效。

其次，美国债务与财务赤字是长期困扰美国政府和社会的问题，而对债务与财政进行监督审查也是政府责任署的最初始工作。审计人员需要具备会计、财务、财政、税收、审计专业基础知识，还要能熟练运用数据库软件操作系统，进行数据分析、数据模拟运算等。

再次，需要审计人员具有风险意识，并具备风险评估、风险识别和风险防范的能力；政府审计人员要适应网络时代要求，掌握网络安全面临的挑战，熟悉人工智能、物联网等新兴技术的运作及安全漏洞，掌握防范恶意软件安装的一般技能；了解私人和敏感数据获取的方式方法，熟知信息获取的流程以及相应控制措施；了解现行网络安全措施的运行机理，从而发现可能存在的问题并提出改善建议等。

最后，政府审计人员还需要深入了解教育就业管理政策与措施，了解医疗保险和医疗补助的筹资、支出和监督流程，了解改变社会发展进程的新科技、自然灾害应对、食品安全、供应链监督等。

由此，政府问责局对政府审计人员的要求是造就各个行业的专家，能够精通政府运行绩效的各个方面。在审计师技能再造与能力提升上，对政府审计人员具体提出四个方面基本要求。

（一）具备数学和统计知识

具体包括机器学习能力，统计模型，实验设计能力；贝叶斯推理，监督式学习（一个机器学习中的技巧），决策树，随机森林，逻辑回归；无监管学习（常见方法包K-Means、分层集群和自组织地图），聚类分析，降维分析，梯度下降优化算法和变异。

（二）具备各专业领域知识与软技能

具体包括对各行业领域知识充满热情，对各种数据保持好奇心，不受权威干涉或影响；具有计算机“黑客”的思维模式，成为问题解决者，具有自主战略创新与合作能力。

（三）具备编程与数据库应用能力

具体包括要具有计算机科学基础知识，会运用脚本语言（例如Python），具备使用计算机统计分析软件包（如R软件）能力，能运用数据库结构化查询语言和非关系型数据库，能运用关系代数，操作并行数据库与并行查询处理等。

（四）具备沟通与可视化能力

包括具备讲述“故事”的技巧，能将对数据的洞察力转化为决策和行动，具有视觉艺术设计能力等。

可见，面对信息技术的挑战，政府问责局对政府审计人员数字思维、数据应用能力的提升非常重视，而这也是面对现行复杂数据审计环境，政府审计人员最迫切需要具备的能力。而我国政府审计人员的能力状况如何？

根据马德林、阚爽（2020）对2013-2018年审计署机关及所属特派办招录公务员的专业要求发现，尽管招录公务员的专业背景从传统财务审计向地质测绘、环境工程、交通运输等工程类，以及哲学、历史、自然保护等专业转变，呈现出跨学科、多领域的特征，而工商管理类、财政类、金融类、经济类等专业仍是国家审计机关招录公务员的主要群体。尤其是包括会计学、审计学、财务管理等在内的工商管理类专业招录人数更是占到各年度招录总人数的三分之一左右，最高年份出现在2014年（34.96%）。这就表明，财政财务监督仍是现行国家审计的重要职能。另外，各特派办对计算机类专业人才需求在逐步上升，2017年占到招录全部公务员总数的17.38%，这也反映出应对大数据审计环境的挑战，国家审计机关意识到运用计算机技术提高审计效率、保障审计工作质量的重要性。

三、政府审计人才培养的路径思考

（一）构建政府审计人才质量评价体系

面对我国政府审计的新形势新要求，借鉴美国政府问责局的工作部署及对员工的能力要求，政府审计理论界应与实务界协同合作，尽快研究构建新形势下的政府审计人才质量评价框架，作为高等院校政府审计人才培养以及政府审计机关人才招聘的质量标准。现行政府审计人才培养整体是依附于社会审计，缺乏独立的人才质量评价体系，导致政府审计人才的供给侧与需求侧都没有可以参照的标准。由于政府审计面对的审计环境与社会审计、内部审计有显著区别，政府审计对象的特殊性决定了政府审计人员在审计中面对的审计环境通常具有高度信息化特征。因此，政府审计人才质量评价体系的构建，应突出强调应对现行数据化审计环境的意识与能力，提升数据思维和数据处理能力，在掌握计算机科学知识基础上，突出强调数理统计知识以及数据库应用能力。

（二）突出政府审计人才培养的特色

不同于传统会计、财务等学科，审计学科有其独特学科体系，需要审计人员具备绩效评价、环境工程、信息技术等领域专业知识与审计技能。有条件的高校应独立开设审计学院（系），把政府审计作为二级学科独立开设，与政府审计机关密切合作，共同制订政府审计专业人才培养方案，明确专业核心课程，根据政府审计领域设置专业课程模块，针对政府审计面对新时代新形势开设探讨性选修课程；丰富政府审计专业人才的实践锻炼形式，把校内理论学习与政府审计实践有机结合。在教学中，应着力体现政府审计“服务党和国家政策方针、密切追踪经济社会发展趋势、揭示经济社会运行风险隐患、审计政府与服务人民”特色，紧扣政府审计实践，及时总结政府审计鲜活案例，探讨大数据审计理论、欺诈风险管理框架、政府审计功能等政府审计基本理论问题，建立健全政府审计准则体系，逐步构建政府审计理论框架。

（三）高等院校与政府审计机关密切协作

高等院校致力于会计、金融、经济管理等审计相关理论研究，缺乏理论应用性检验。各级审计机关多忙于审计事务，有丰富的审计操作技能，总结有诸多审计案例，尽管定期有审计总结、案例分享等内部交流活动，但多属于经验介绍，在理论层面达到升华的较少。由于编制限制，政府审计人员队伍比较稳定，面对“全面覆盖”的审计要求，扩大审计人才队伍是大势所趋，急需掌握政府审计专业知识、具有较高思想觉悟的审计专业大学生。因此，审计机关和相关高等院校应进行战略合作，选派专业教师到审计机关进行实践锻炼，定期进行理论研讨、案例交流；将政府审计机关作为专业实践基地，高校定期选派优秀大学生到审计机关进行实践锻炼，提升大学生专业实践能力，为政府审计培养后备人才。

（四）改进政府审计干部培养机制

除高等院校外，审计干部在职培训也是政府审计人才培养的重要组成部分。充分履行对国家和人民负责的承诺、清正廉洁、刚正不阿等，是政府审计人才的显著特色。各级审计机关要紧扣新时代教育主题，加强政治思想引领，牢固树立服务意识，强化党性修养，绷紧廉洁自律弦，提升审计基础理论水平，服务政府审计实践，全方位提升政治与业务素质。同时，面对政府审计工作新形势，各级审计机关必须完善激励考核机制，实行末位淘汰制，让审计干部自觉学习专业知识，提高审计专业胜任能力，更好地适应新形势下政府审计工作面临的挑战。另外，除了当前审计干部短期脱产培训、不同层级审计机关干部相互挂职交流以及利用全国性审计项目相互学习外，应多利用网络信息技术，开辟多种学习沟通交流平台，交流工作经验；引入高校或审计署科研所理论专家，让理论与实践更好结合，提升审计干部的专业素养。