双重预防机制与企业原有安全管理体系融合性探究

李晓琴工程师 王中兴高级工程师

(1.河北国泰安全评价有限公司，河北 石家庄050000；2.河北物格工程技术有限公司，河北 石家庄 050000)

0 引言

“安全风险分级管控和隐患排查治理”双重预防机制自2015年提出以来，近几年已在全国范围内陆续推广。作为一种安全管理的手段，该机制在推广和应用的过程中，出现了一些与企业原有安全管理模式适配性方面的问题，值得探讨。厘清双重预防机制与企业原有安全管理模式之间的关系，是有效促进落实双控机制、提高企业安全绩效的基础。

1 双重预防机制提出的背景

2015年，全国21个省份共发生了38起重特大事故，其中13个省份重特大事故的数量和死亡人数同比上升，共造成768人死亡和失踪[1]，特别是天津港爆炸、深圳建筑垃圾消纳场滑坡等事故造成重大人员伤亡和财产损失。2016年1月中共中央政治局常委会首次提出风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，提出必须坚决遏制重特大事故频发势头，推动安全生产关口前移。

国务院安委会办公室于2016年下发了《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》[2]，中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》[3]中也再次强调了建立双重预防机制是建立安全预防控制体系的重要措施。通过建立和强化双重预防机制加强安全生产管理成为安全生产领域改革和发展的方向。

双重预防机制强调关口前移，以识别风险、管控风险为出发点，以隐患排查和治理为落脚点，力求实现将风险控制在隐患形成之前，将隐患消灭在事故前面的管控目的。

2 双重预防机制建设过程中的问题

近几年，各地市纷纷开展双重预防机制建设，但在机制推广和建设的过程中，也出现了一些问题，很多企业双重预防机制建立之后并没有起到预期的效果，同时还造成了管理资源的浪费。这些问题主要体现在以下2个方面。

2.1 与原有管理体系脱节

(1)双重预防机制的建设和运行与安全生产责任制脱节。

在双重预防机制建设和运行的过程中，部分企业脱离了安全生产责任制，风险分级管控、隐患排查治理的责任部门/责任人与安全生产责任制规定的相应安全生产责任范围不匹配，造成执行过程中责任不清、落地效果差等问题。

(2)双重预防机制建设未与原有体系良好融合。

在双重预防机制提出之前，部分企业引用了职业健康安全管理体系，自2011年以来，国内开始在各行业企事业单位中推行安全生产标准化达标建设。

在双重预防机制推行的过程中，有的企业并没有很好地将其与原有的安全生产管理体系相融合，出现了同一个企业多种安全管理体系或机制各行其道，与安全生产实际脱离。

2.2 机制建设流于表面

在双重预防机制的推广过程中，有很多企业的机制建设都流于表面，尤其是一些小型企业，大部分只是建立了一套书面材料，并没有真正地落实，违背了机制推广的初衷。这和企业主要负责人、地方监管部门相关理论基础不扎实，相关概念理解不到位以及机制落地的政绩硬考核政策有很大的关系。

3 双重预防机制与企业原有管理体系的关系

双重预防机制包括安全风险分级管控和隐患排查治理2部分内容。安全风险分级管控是根据风险分析评价得出的风险等级，综合考虑所需管控资源、管控能力、管控措施难易程度等因素，确定不同管控层级的过程。隐患排查治理，是以风险管控措施为重点，对其有效性进行经常性核实确认和不断完善的过程，隐患治理是消除或控制隐患的活动或过程，隐患排查治理是控制、降低风险的保障手段。

根据其基本内涵可以看出，双重预防机制也是安全管理的一种手段。从安全生产责任制、职业健康安全管理体系、安全生产标准化3个方面来厘清其与双重预防机制之间的内在联系，有利于将几种管理机制更好地融合应用，实现理想的安全管理效果。

3.1 与安全生产责任之间的关系

双重预防机制与安全生产责任制之间并不是无关的、独立的，而是密切相关的。安全生产责任制是双重预防机制建设和运行的基本制度，双重预防机制可以视为是安全生产责任落实的一种方法。

安全生产责任制最早在国务院1963年发布的《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》中提出。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》[3]中规定“企业实行全员安全生产责任制度”，《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》[4]中要求：“安全生产责任制应覆盖本企业所有组织和岗位”。可见，安全生产责任制是涵盖企业所有组织和岗位的一种责任制度，是组织机构层层负责，各岗位人员人人负责的制度，是规定了各组织和岗位对自己职责范围内的安全相关事项负责的制度。

双重预防机制也要求企业全员、全组织参与，可以理解为是将风险分级管控和隐患排查治理2个安全事项作为主要关注对象而提出来落实责任制的一种方法，也就是说它是组织和岗位落实其部分安全生产责任的一种方法，有的专家学者提出，双重预防机制中的风险分级管控应该从4个层面去进行分层级管控[5]。风险分级管控是要将不同等级的风险采用不同的管理资源进行管控，是对应组织安全生产责任层级的一种体现。隐患排查治理是依据风险管控措施开展的风险控制闭环管理的重要环节，责任部门或责任人职责不清，或与原来的安全生产责任相悖或有矛盾，必然造成管控措施落实不到位的情况。

安全责任清单是依据企业各组织、各岗位工作职责，梳理并明确任职者履行安全职责应遵守的相关安全生产法规制度、标准要求，并规范安全履责过程中需留存的文件、资料、信息等各类痕迹化“履责记录”，以证明其履责到位，安全职责、履责要求、履责记录3个方面要素，构成安全责任清单的基本内容[6]。双重预防机制也要求依据安全职责，制定工作方案等履责要求、识别风险并制定风险管控清单、隐患排查清单等文件化资料，并做好相关检查、记录、公示等工作。双重预防机制的建立和运行过程其实也是安全责任清单的履职和记录过程，企业推行双重预防机制时，其安全责任清单应包含双重预防机制建立和运行的相关要求，或者上述内容不应脱离在企业安全责任清单之外。

3.2 与企业原有安全管理体系之间的关系

(1)与职业健康安全管理体系之间的关系。

职业健康安全管理体系是用于实现职业健康安全方针的管理体系(或其一部分)[7-8]。职业健康安全管理体系的作用是为管理职业健康安全风险和机遇提供一个框架。职业健康安全管理体系的目的和预期结果是防止对工作人员造成与工作相关的伤害和健康损害，并提供健康安全的工作场所；对组织而言，采取有效的预防和保护措施以消除危险源和最大限度地降低职业健康安全风险至关重要。

所以，职业健康安全管理体系是以危险源管控、降低安全风险为出发点的一套完整的管理体系。而双重预防机制也是以风险管控为目标的，只是职业健康安全管理体系是全系统管理，双重预防机制只是侧重于风险分级管控和隐患排查治理两个着手点去降低安全风险。

(2)与安全生产标准化之间的关系。

安全生产标准化通过落实安全生产主体责任，全员全过程参与，建立并保持安全生产管理体系，全面管控生产经营活动各环节的安全生产和职业卫生工作，实现安全健康管理系统化、岗位操作行为规范化、设备设施本质安全化、作业环境器具定制化，并持续改进[9]。安全生产标准化建设贯穿于企业安全管理的整个过程中，是一种可持续的、完整的、系统性管理模式。

双重预防机制包括风险分级管控及隐患排查治理2部分内容。安全生产标准化体系中也包括“安全风险管控和隐患排查治理”。将安全生产标准化创建工作与风险分级管控体系和隐患排查治理体系有机结合，在安全生产标准化管理体系的创建、运行过程中从人、物、环境和管理4个方面开展危险有害因素、危险源的辨识、评估、管控，可以实现双重预防机制的不断深化和持续改进[10]。可见，从广义上讲，双重预防机制实际是安全生产标准化体系中的1个要素，它和安全生产标准化之间是从属关系，不是相互独立无关的。

(3)讨论。

安全生产标准化与职业健康安全管理体系各自都是一套管理系统，关注风险控制。职业健康安全管理体系更强调对过程的控制，安全生产标准化更强调安全生产各项活动的标准化，是一种执行标准，两者都遵循国际通用的戴明原理(PDCA)[11]。

双重预防机制是从安全管理体系中抽离出来的重点关注风险管控和隐患排查治理内容的一个环节，可以理解为是一种推动体系运营的工具，不应独立于管理体系之外。

4 结论

(1)双重预防机制中风险分级管控和隐患排查治理可以理解为是安全生产标准化的1个要素，在机制建设过程中，不应与安全生产标准化独立开来，各行其道，而应是相互结合，互为统一的。

(2)双重预防机制建设过程中落实相关责任时，必须与企业原有的安全生产责任制相统一，否则不但浪费管理资源，还可能会扰乱企业原有的正常管理秩序。

(3)双重预防机制可以理解为是落实安全生产责任制、推动安全管理体系建设和运行、实施风险系统性管控的一种支撑工具或方法。