黑龙江省农业生产托管服务的实践与思考

□ 许开峰 （黑龙江省农业农村厅）

一、总体情况

2017年以来，省农业农村厅认真贯彻落实农业部办公厅《关于大力推进农业生产托管的指导意见》（农办经〔2017〕19号）文件精神，通过组织宣传发动、实施项目撬动、开展试点示范等举措全力推进，农业生产托管服务已从不被认知到广为接受，并呈现出服务主体多元增长、规模快速提升、作物种类延伸扩展、内容不断丰富和对象以小农户为主的良好发展势头。形成了以绥化市兰西县、哈尔滨市巴彦县、齐齐哈尔市龙江县等地为代表的农业生产托管服务成熟经验，探索出了农业生产托管服务的“龙江路径”。

全省农业生产托管服务呈现出以下特点：

（一）服务主体呈现多元增长。截止目前，全省农业生产社会化服务组织发展到近4万个，服务主体也由过去以农民合作社、种养大户（家庭农场）为主向村集体经济组织、涉农企业、专业服务公司等多元发展。据统计，合作社、种养大户（家庭农场）、村集体经济组织、涉农企业、专业服务公司分别占托管服务主体的36.1 %、44.7%、5.2 %、13.3 %、0.7 %。

（二）服务规模快速提升。近两年，利用争取实施国家农业生产社会化服务项目，先后在2018年、2019年确定了19个、24个县（市、区）开展了试点工作，重点推广了农业生产托管服务，两年完成托管项目服务面积450多万亩。通过这些试点的示范带动，目前，托管服务面积达到8000多万亩次，适度规模经营面积达到1.3亿亩。

（三）服务作物种类延伸扩展。目前，各类服务主体在主要针对玉米、水稻等粮食作物开展托管服务的同时，正逐步探索对风险比较高的经济作物、特色产业开展托管服务。如海林市广源粮贸有限公司和德刚家庭农场两家服务组织，今年在该市山市镇的奇峰、胜利、二洼3个村，开展板兰根、黄芪、防风等中药村规模化种植托管服务面积5200亩，托管后可节省种植机械成本每亩77元。

（四）服务内容不断丰富。各地结合自身优势，充分考虑不同地区、不同产业农户和新型农业经营主体的农业作业环节需求，探索和完善了单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管和全程托管等多种模式。如兰西县探索建立了“生产托管+农村金融+农业保险+粮食银行”的农业生产全程托管服务模式，今年,该县全程托管服务面积41.3万亩，比上年增加23万亩，增长55.5%。兰西县的农业生产托管模式在全国得到推广，中农办《农村要情》、中央电视台、新华社、人民日报等等国家主流媒体都做了深度报道。龙江县超越合作社采取“管理+科技+保险”生产托管模式，今年全程托管51.5万亩，分别比2018年、2019年增长了 214 %、22.6%。巴彦县刘辉巨农种植专业合作社采取“保底+分红”模式，今年全程托管面积10.7万亩，比去年增长68.2%，并且辐射周边9个乡镇，作业范围跨区拓展到了望奎、庆安和海伦等县（市）。

（五）服务对象以小农户为主。在推进农业生产托管服务过程中，各地以突出小农户为重点服务对象，围绕“耕、种、防、收”四个环节，着力解决小农户的规模化生产难题。据统计，2019年全省托管服务小农户数为62.6万户，占全省农户总数的23.5%，小农户托管服务面积占托管总面积的近70%。同时，服务主体带动小农户增产增效作用明显，以玉米全程托管服务为例，比小农户自种亩均增产200斤、增效140元。

二、托管服务模式

一是全产业链托管服务模式。托管服务组织与农户通过签订协议等形式，由服务组织实行供、耕、种、防、收、销全程化管理，生产环节所需种子、农药、化肥、农膜等生产资料由服务组织承担，土地产出收益归农户所有，服务组织按照约定向农户收取种子、化肥、农药等农资费用和服务环节用工以及机械作业等服务费用，俗称“保姆式托管”。这种模式能够让农户做到“三省”，即省心、省力、省钱，服务组织能够充分发挥自身优势，节省成本、提高效率。

二是菜单式多环节托管服务模式。托管服务组织制定各式多环节套餐或单个项目的服务内容及标准等，由农户根据自有的农业生产工具和机械、劳动能力等情况，按照生产实际需要，自愿选择托管服务的环节或项目，由托管服务组织为其提供服务。这种模式农户可选择余地大，易推广、好复制，但是农户与服务组织利益联结稳定性相对较差。

三是土地股份合作分红模式。农户在保持土地承包经营权不变的前提下，由村级组织协调，通过“土地入股+保底分红”利益联结方式，将承包土地入股托管服务组织，托管服务组织为农户提供全产业链托管服务，待收益后按照股份比例给农户派发红利。和前两种托管模式相比，股份合作托管体现了托管服务组织和农户双方利益共享、风险共担，利益联结更紧密、分配方式更合理。

四是专业化托管服务模式。服务组织利用自身资金、技术、人员等有利资源，专业从事农业生产某个环节或阶段的服务，农户根据生产需要，委托服务组织开展单一性、专业化的服务，主要是植保防治、农资供应、秸秆收贮、烘干销售等类型的专业服务组织。

五是农村股份经济合作社。农村股份经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。村经济合作社应当接受乡镇人民政府的监督，协助和配合村民委员会工作，为村级组织履职提供必要的经费，合理安排村公共事务和公益事业所需的资金。村民委员会应当尊重和支持村经济合作社依法独立进行经济活动的自主权，保障村经济合作社及其社员的合法权益。肇源县全力推进农村产权制度改革工作，在古恰村的示范引领下，截至2019年末，肇源县已组建村级股份经济合作社133个，占比达到98.5%。依托村级股份经济合作社，积极建设种植、养殖等产业项目，发展壮大村集体经济，仅农村土地承包经营确权后新增耕地收费一项，就已增加村集体收益1312万元。

三、工作成效

农业生产托管服务本质是农业生产服务的社会化，优化了资源配置，有效破解了种植户长期面临的“小生产”经营困局，取得了经济、社会、产业、生态等方面的良好效果。

（一）从农民收益看，通过实施规模化经营，促进了降本增效，推动了增收致富。

以巴彦县刘辉巨农种植专业合作社为例。一是实现了农业增效。合作社通过集中连片的全程托管服务，进行标准化生产、机械化作业和规模化、科学化管理，提高了单位面积产量和农产品品质，全程托管作物产量明显高于同等地块未托管产量。以合作社种植玉米为例，亩均比农户种植增产120斤左右。2019年，合作社全程托管玉米2.7万亩，增产324万斤，在保障粮食稳定方面起到了积极作用。二是促进了农民增收。巨农合作社通过集中采购农业生产资料，降低了农业物化成本。在农资采购上，合作社集中采购种子价格为每亩32元，农户采购价为每亩60元；肥料合作社采购价为2100元，农户采购价要达到2800元，按合作社一年需要采购5000吨化肥计算，就可节省350万元。据统计，按照全程托管新模式，合作社每亩纯利润可达100元。2019年，巨农合作社3.4万亩全托管土地和5万亩半托管土地，共实现利润490万元。在合作社取得效益的同时，农民也得到了实惠。以全程托管的玉米为例，2019年农民实现亩收入595元，按土地流转每亩350元计算，亩增加收入245元，2.7万亩土地可为农户增收660万元。

（二）从产业发展看，通过购买社会化服务，解放了农民群众，推动了现代农业发展。

以兰西县开展农业生产托管服务为例。一是有利于巩固农村基本经营制度。农业生产托管服务不改变土地经营权、收益权归属，适合小农户灵活就业、弹性作业情况，可实现农民“离乡不丢地，不种有收益”。二是有利于解决“谁来种地”“如何种地”问题。当前农村“空心化”、人口“老龄化”等问题日益突出，生产托管服务代替农民下地干活，可有效破解农村劳动力不足带来的困境。三是助力了脱贫攻坚工作。合作社依托自身经营、技术、产业、市场等优势，针对贫困户普遍缺少劳动力的情况，与贫困户签订生产托管帮扶协议，让没有劳动能力的贫困群众也能够向土地要产量、要收益。同时，对建档立卡贫困户和确有困难的贫困户，合作社全额或部分垫付托管费，对建档立卡的贫困群众无条件录用进入合作社打工，视身体状况分配工作，带动贫困户走上增收脱贫致富之路，实现了“托管服务+脱贫攻坚”的有效结合。兰西县把发展农业生产托管服务与打赢脱贫攻坚战相结合，引导107户贫困户将土地托管出去，户均增收4650元，解决了“因病致残”“因无劳动能力致贫”问题。四是有利于推动小生产向现代农业转型。打破“一家一户”小生产格局，实现统一采购生资、集中连片耕作、植保集约高效，提高了农业生产规模化、组织化、专业化、机械化、科技化水平。兰西县通过发展生产托管服务带动土地规模经营面积18万亩。

（三）从生态效益看，通过先进农业技术，保护了生态环境，推动了绿色有机种植。

一方面，利用大型机械打破犁底层，推广免耕、复套种等技术，采取还田或肥料化方式提高秸秆利用率，有效保护了寒地黑土。另一方面，开展测土配方施肥，利用无人机、高架车等设备喷洒农药，减少了化肥农药投入量，降低了农业面源污染，提高了粮食质量，推动了绿色有机食品产业发展。

与土地流转、土地租赁、带地入社等其他规模经营方式相比，农业生产托管服务具有明显优势：一是保障了农民的土地经营权、收益权。形象地讲，托管服务是“雇人干活”，农民没有“卖地”，依然对土地说了算，对服务享有监督权，收益也属于农民。二是拓展了农民增收空间。兰西县降低了成本“地板”，抬升了效益“天花板”，农民赚得更多。而且农民从土地中解放出来，或发展特色经济，或到邻近乡镇、县城务工。有的农民将土地托管后，在房前屋后种小菜园，年增收8000多元。三是分散了生产经营风险。和自种一样，自然灾害、价格波动等风险依然由农民承担。托管服务质量风险由政府监管。托管服务组织承担合同违约风险，倒逼其提升服务质量。

（四）从发展成果看，通过土地托管，加快了县域农业转型步伐。

以巴彦县刘辉巨农种植专业合作社为例，土地托管实现了从家庭生产到规模经营的转变，促进了农业产业化；托管后土地成方连片，机械化效率显著提高。据测算，农机耕种效率比以前提高50%～60%，收割效率比以前提高40%左右。同时，土地托管推广良种化、精量播种、配方施肥、科学除草、科学防治病虫害，农业科技落到了实处，加快了农业转型和农业现代化步伐。

四、存在问题

一是区域发展不均衡。一些试点地区政府及部门对农业生产托管服务认知程度高，工作抓的牢、抓的实、抓的细，成效明显。一些非试点地区由于重视不够、宣传不到位等原因，基层干部对托管服务研究不深、不透，广大农户对托管服务政策不了解，有“托管后经营管理不好怎么办？”“收成达不到预期怎么办？”“作物质量如何保障？”等顾虑，托管服务普及度不高。

二是服务主体能力不足。据调研了解，全省农业生产社会化服务主体普遍存在自身服务能力不足、管理水平不高等问题，服务规模和质量参差不齐。特别是一些农民合作社自身机械力量不足、不配套，如兰西县瑞丰玉米种植专业合作社，自有农机具仅有 20余台套，需要整合其它农户各类农机具180余台套，才能满足托管1 5 多万亩玉米的耕种防收等服务需求。

三是服务领域不宽。目前，农业社会化服务多集中在玉米、水稻等大宗粮食作物的“产中”环节，比如深松整地、机械播种、统防统治、机械收割等。对于农业生产的“产前、产后”服务不够，如育秧、仓储、烘干、农产品初加工、冷链物流等服务还比较薄弱。同时，对经济作物、特色产业的托管服务也是刚刚零星起步，面还不是很大。

四是服务不够规范。一些地方农业生产托管服务中，没有形成统一的合同文本、制度规范和服务标准等。省、市、县三级社会化服务组织名录库、服务价格市场体系没有建立起来，还存在服务主体档案资料不完善、财务会计管理不规范等问题。

五、思考与建议

土地“托管式”服务，是2014年的中央1号文件首次提出，连续多年对这项工作作出部署。今年黑龙江省委1号文件中又提出：“大力推广代耕代种、土地托管等服务模式，提高粮食生产整体水平”，为我省农业生产托管服务提出了明确的发展方向。农业生产托管服务作为新的农业生产社会化服务和规模经营方式，有利于解决“谁来种地”问题，有利于转变农业生产方式，有利于提高农业生产效益、促进农民增收，应加以总结宣传推广，使之在现代化农业建设中发挥更大的作用。

（一）强化因地制宜。根据劳动力状况、生产需求、服务组织的能力等因素，科学研究确定适合本地区支持推广的托管服务形式。对家庭经营意愿较强的地区，可从推广单环节托管、多环节托管入手，逐步改变农户生产方式。对农村劳动力转移程度较高的地区，可重点推广全程托管等形式。坚持典型引领，搞好宣传发动，尊重农民意愿，不搞行政命令、一刀切。

（二）强化主体培育。按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，指导各地加快培育各类服务主体。综合采用政府购买服务、以奖代补等方式，加大对农村集体经济组织、农民合作社、龙头企业、专业服务公司的支持力度，推动设施农业用地、农机购置补贴、金融保险等政策落实，保障服务主体的发展需求。

（三）强化规范发展。推进省、市、县三级社会化服务组织名录库建设，对于纳入名录管理、服务能力强、服务效果好的服务主体，协调予以重点扶持。加强服务价格指导，引导服务组织合理确定各作业服务环节价格。推广标准合同样本，加强合同签订指导与管理，切实保护农民利益。

（四）强化项目实施。按照国家有关要求，继续做好农业生产托管项目管理，充分发挥财政资金的撬动作用。重点支持服务主体开展耕、种、防、收等环节的生产托管服务，重点服务小农户，发展服务规模经营，解决农业生产普遍存在的关键环节、薄弱领域问题。

（五）强化领域延伸。加强引导，推动托管服务逐步由粮食作物向果蔬、中草药、食用菌等特色经济作物拓展；从产中作业环节向产前、产后等环节，以及金融保险等配套服务延伸，开展全产业链托管服务。

（六）强化政策支持。加大对农业生产托管服务项目的财政支持，扩大补贴面积，加大补助力度。加强托管服务组织与农业院校、农技推广部门对接，建立农技人员包保服务体系，发挥农业科技特派员作用，强化对托管服务的科技支撑。支持托管服务组织采购更新农机具、增加仓储用地，提高服务能力。鼓励和支持商业银行、农村信用社等金融金融机构加大信贷支持，帮助托管服务组织解决发展资金不足问题。鼓励创新农业保险方式，为生产托管服务和农民收益上一把“安全锁”。

（七）强化要素整合。坚持市场化导向，引入农资、农机、科技、金融、粮食收储等要素，完善从种到收的托管服务链条。鼓励合作社、农业企业化等新型经营主体发挥自身优势，探索开展多样化的生产托管服务，为农民提供更多选择。结合发展壮大村集体经济工作，倡导“村社合一”模式，依托村集体经济组织开展生产托管服务，更加广泛地把农民纳入进来、带动起来。