如何做好新时代高校管理审计

夏 萍

2018年1月12日，审计署签署第11号令《关于内部审计工作的规定》，自2018年3月1日起施行。从2003年《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第4号，以下简称4号令）的颁布实施，到审计署第11号令，14年来我国内部审计面临的环境已发生非常大的变化。国务院印发《关于加强审计工作的意见》、中办国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、五部委联合发布《企业内部控制基本规范》及其三大配套指引、国资委发布《关于进一步加强中央企业内部审计工作的通知》、中国内部审计协会重新修订颁布《中国内部审计准则》等等，审计法及其实施条例进行了重大修改，新时代内部审计肩负着更高的使命，11号令势在必行，同时也给高校管理审计提出了明确的范围、目标和要求。

一、高校管理审计的提出与演进

（一）1999年第一次提出管理审计

1999年l0月15日国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》第45条要求“加强对教育经费的审计与监督”，在当前的主要任务中，第4条要求“认真抓好管理审计，审计机构在各项审计活动中要积极开展内控制度的评审”。

（二）2008年提出从以财务审计为主到财务审计与管理审计并重转变

《教育部办公厅关于做好2008年教育审计工作的通知》指出：“认真学习和执行中国内部审计准则，严格审计工作程序，规范审计行为。积极促进教育内部审计从以真实性、合规性为导向的财务审计为主，向以真实性、合规性为导向的财务审计与以内部控制和风险管理为导向的管理审计并重的转变。”

2008-20l0年教育部均在教育审计工作通知中明确强调“积极促进教育内部审计从以真实性、合规性为导向的财务审计为主，向以真实性、合规性为导向的财务审计与以内部控制和风险管理为导向的管理审计并重的转变。”

（三）高校管理审计认识较早，推动迟缓

1987年提出内部控制制度审计；1989年提出经济效益审计和专项审计调查；1990年提出财经法纪的执行审计和经济责任审计；1995年提出对教育经费行为的审计监督；1996年提出“在规范财务收支审计的基础上，效益审计和内控制度评审逐渐成为重点”；1999年首次提出管理审计；2007年提出“重点加强经济责任审计，积极探索开展内控制度审计和绩效评价审计”；2008-2010年明确强调“积极促进教育内部审计从以真实性、合规性为导向的财务审计为主，向以真实性、合规性为导向的财务审计与以内部控制和风险管理为导向的管理审计并重的转变”；2011年6月30日，《审计署关于印发“十二五”审计工作发展规划的通知》首次提出“促进内部审计发挥在治理效果中的作用”；2015年首次提出“内部审计是规范权力运行的重要手段，是完善学校内部治理结构和健全权力约束机制的重要措施”；2016年5月17日《审计署关于印发“十三五”国家审计工作发展规划的通知》，提出了“落实全面从严治党和党风廉政建设主体责任”，为审计事业发展提供坚强的政治思想和组织保障；加强教科文卫等领域审计，重点监督检查政策落实、资金分配、项目实施等情况，及时反映相关领域改革中的新情况、新问题，促进规范管理、完善制度、提高绩效等。梳理高校管理审计实践，其是内部审计的新领域，目前还处在财务审计为主的阶段，与政府审计、第三方审计和企业内部审计相比，高校管理审计的推进仍处于起步阶段；内容和范围也处在逐步演进过程中，包括治理审计、内部控制审计、绩效审计、专项审计等。

综上，高校管理审计可以定义为：内向型管理审计的一种，是高校审计机构为实现学校价值增加和运行效率提高，采用系统化、规范化管理审计方法，独立对风险管理、控制与治理过程的行为和效果进行监督、评价与建议的活动。

二、突出党的领导与高校管理审计

11号令第六条、第十三条、第十四条、第十五条、第二十八条明确指出应当在党组织和董事会（或主要负责人）直接领导下开展内部审计工作，并向其报告。突出了党组织对内部审计工作的领导地位。

习近平总书记在强调纪律时多次将政治纪律、组织纪律、财经纪律等并列，表明中央对财经纪律的高度重视。2015年5月22日，《教育部关于直属高校落实财务管理领导责任严肃财经纪律的若干意见》强调指出：“新形势下，全面落实财务管理领导责任、严肃财经纪律，是直属高校贯彻落实‘全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党’的必然要求，是严明党的政治纪律和政治规矩、严守国家财经纪律和财经规矩的重要举措。……使财经纪律真正成为带电的高压线”。高校扩招以来，从客观上讲，一方面是大兴土木搞基建工程，采购过大增长；另一方面是招生、引进入才等给腐败分子提供了机会，高校已不是一块净土。从主观上讲，一些涉权人员道德沦丧，法纪观念淡薄，这些造成了违法乱纪的案例增加。内部审计作为监管的重要措施，需要强化。但高校内部审计远远落后于国家审计，落后于社会审计，还远远落后于企业内部审计。目前，高校内部审计存在两大问题：一是内部审计部门有待健全，内部审计人员有待充实且素质有待提高；二是内部审计业务有待拓展，特别是管理审计有待开展，如内部控制审计、内部治理审计等，因此，加强党组织对内部审计工作的领导地位，意义重大，高校管理审计任重道远。

三、内部审计内容拓宽与高校管理审计

对比4号令，11号令条文涉及内部审计工作内容向纵深发展，包括内部审计机构、内部审计人员、内部审计职责权限和程序、内部审计结果运用、对内部审计工作的指导监督和责任追究等，已覆盖到内部审计工作的各领域。

（一）内部审计职能与高校管理审计角色定位

在总则中将内部审计定义为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”首先，新定义增加了“建议”职能，单位领导和内部审计人员面对不断发展的新形势，要不断接受新事物、研究新问题。不仅要发挥监督职能，还要发挥评价职能和建议职能，需要在内部审计部门中拥有更多具有经济警察、经济医生和经济顾问素质的人。其次，将内部审计目标定位为“促进单位完善治理、实现目标”。结合高校管理审计，很显然11号令将内部审计提升到了高校治理层面，其成立的审计委员会成为高校治理的基石之一。长期以来，强调内部审计增值目标的实现，忽视内部审计在一个单位组织架构中的权力制衡功能。将内部审计作用的发挥落在了具体业务流程层面上，忽视其在单位层面治理结构中作用的发挥。这会造成内部审计作用范围的局限性与权威性的缺失。内部审计在内部控制与风险管理领域的作用发挥，有利于支撑内部审计推动治理体系的完善。高校《章程》应体现内部审计在高校治理和控制的作用，并对高校治理过程和结果进行审计。第三，明确内部审计职责范围。11号令涉及财政财务收支审计、内部管理领导人员经济责任审计等12项职能，与4号令职责相比，增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计，发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计，自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计，境外机构、境外资产和境外经济活动审计，协助督促落实审计发现问题的整改工作，指导监督所属单位内部审计工作等职责。随着内部审计职责范围拓展到内部控制与风险管理，将内部审计从一个点延伸到整个面，将短期目标与长远目标相结合，有利于促进被审计单位运用内部控制与风险管理体系建设系统解决财政财务收支、经济活动中存在的突出问题，避免屡审屡犯。这意味着将财务审计与管理审计并重，向以管理审计为主的模式转型。

四、新时代内部审计工作方向与高校管理审计

11号令区别于4号令的内部审计工作重点，一方面在于它指出了新时代国有经济规范发展、防范风险和提质增效应该履行的具体职责；另一方面，国家审计的资源是有限的，需要利用内部审计的工作结果。因此，11号令的第二十二条指出：“审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果。对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。”的确，内部审计与外部审计相比，在学校发展战略和目标，组织架构和人际关系，学校历史和事件背景，招生、招投标、后勤和基建以及资金来龙去脉，内部控制操作流程、管理制度、控制点和风险区等方面，都比外部审计更熟悉。对内部审计工作结果的应用，可以避免国家审计与内部审计资源交叉浪费和重复审计的问题。与此同时，内部审计被赋予的历史使命责任更大了，对内部审计人员能力的要求也就更高了。