试析行政事业单位预算绩效评价体系构建

杨晓妍

2005年财政部发布《中央部门预算支出绩效评价管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号），标志着预算绩效评价正式走上历史舞台。经过十几年发展，预算绩效评价工作已在我国取得了初步成效，财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，良好的绩效评价体系能够使行政事业单位对财政资金的使用更具科学性和效率性。

一、行政事业单位预算绩效评价体系的重要性

（一）促进单位目标实现

绩效评价的最终目的是提升单位管理水平、管理质量和持续发展能力。行政事业单位预算绩效评价能够客观反映单位预算执行情况以及业务活动开展结果，帮助业务管理人员预计下一阶段的形势和状况，作出精准判断和合理预期，同时可以为财务管理工作提供有效的监管手段，促进管理机制的优化以及管理目标的实现。

（二）提高资金使用效率

作为预算绩效管理的重要手段，绩效评价能够有效地监控资金使用情况，做到不仅只关心预算的合法合规性，同时注重资金的使用效果效率性，发现执行中的偏差和问题，及时纠正和调整预算，提高财政资金的使用效率。同时，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和预算安排的重要依据，推动公共财政资源优化配置，尽量做到少用资金多办实事。

（三）监控评估有效实施

行政事业单位绩效评价同样可以为上级部门提供客观的依据，对事业单位进行有效的监控。通过对预算绩效评价结果的应用，可以客观地反映行政事业单位资金使用情况，对行政事业单位履职情况进行客观评估，杜绝职能滥用及资源浪费，推动政府部门结构优化调整，提高公共服务质量和水平，保障公共利益最大化。

二、行政事业单位预算绩效评价体系存在的问题

（一）对绩效评价认识不足

自预算绩效评价发展至今，预算绩效管理及评价制度不断得以完善，取得了初步进展，然而随着改革不断深入，也同样暴露出越来越多的问题。部分单位没有认真贯彻落实政策、制定完善的评价制度体系。虽然财政部等相关主管部门已经做好了顶层设计，但是许多单位并没有根据自身实际情况制定可切实可行的配套制度；相关工作人员也没有经过系统培训，对预算绩效评价认识不足，认为绩效评价仅仅是财务人员的事。有些甚至觉得预算绩效评价是对预算资金使用的一种障碍，没有意识到预算绩效评价对于单位预算管理的价值，没有给予足够重视，执行起来更是流于形式。

（二）绩效评价体系不够完善

1.绩效目标设置不明确。绩效目标的设置是绩效工作的起点，也是各部门开展工作的出发点。但是每年预算编制时间都非常紧迫，要在很短时间内编制3年乃至5年的目标，绩效目标设置敷衍随意，往往目标描述比较空虚，没有实质内容，也不具前瞻性。财政资金具体落实到何处，没有明确指向性，既不讲究节约，也没有体现具体效果。同时，不精确的绩效目标也不易层层细化，难以落实到部门或个人，出现问题时容易造成责任推诿，不能保障预算的有效执行。

2.绩效指标评价标准不合理。绩效指标设置是绩效评价的关键，但其涉及面广、专业性强、技术要求高，导致绩效指标设置成为绩效评价工作的难点。主要问题集中在以下几方面：一是财务人员对业务把握不够精准，指标设置不够科学；行政事业单位预算绩效评价通常由财务人员进行，但他们对具体业务不够了解，由其设置的指标可操作性不强，结果评价不够客观。二是业务人员参与不到位，指标设置过于简单，无实质考核意义；部分行政事业单位业务人员参与绩效评价，由于自己设置指标自己评价，往往设置的指标过于保守，导致绩效评价经常出现设置很少的数量指标，以偏概全；或是设置指标难度过低，轻易就能实现。三是虽然每年财政部门也会选取部分项目进行审批，但事业单位绩效评价主要形式仍多为自评，绩效指标的选取缺乏可比性和权威性。绩效评价指标合理性论证是比较专业且复杂的事情，光靠财务部门很难实现。

（三）绩效评价结果应用不到位

绩效评价结果应用是预算绩效管理工作的落脚点。目前，由于其发展层次过低，对绩效评价结果的应用存在诸多问题。主要表现在以下几方面：首先，在我国绩效评价结果应用的政策支持不够，缺乏对绩效评价结果应用的配套制度保障，与预算管理、资源配置、奖惩机制脱节，没有起到应有的监督和约束作用。其次，绩效评价结果没有得到及时、全面的公开，使得应用评价结果缺乏可靠的公信力。再次，大部分单位或部门对绩效评价结果应用意识淡薄，往往只将其作为一项必须完成任务，评价结束后就将其束之高阁，并没有对评价结果进行深入分析，针对问题提出合理可行建议和改进措施。

三、行政事业单位预算绩效评价体系的构建

（一）增强绩效评价责任意识

行政事业单位要更好地指导单位业务活动，需要对绩效评价有足够的重视。首先，单位领导要对其有充分认识，带头在单位树立“重绩效、讲绩效”的新理念，积极推动单位预算绩效评价工作有效开展。其次，要加大宣传力度，鼓励全员参与，做到人人心中有责任，人人工作重绩效；处理好财务部门与其他部门的关系，既要各司其职，又要密切协作，推动全面实施绩效评价不断深入。最后，组织业务培训学习，邀请专家讲解绩效评价有关理论和相关政策，为绩效评价提供知识储备和技术支持。

（二）构建预算绩效评价体系

1.完善制度建设。目前我国预算绩效评价体系仍处于探索阶段，加快完善制度建设是当务之急。首先，应在法律层面出台政策，明确绩效评价的内容及范围、各主体责任、绩效评价方式方法和程序等，并制定相关实施细则，确保各项工作开展有规可循，有章可依。其次，预算绩效评价工作与预算编制、预算执行、预算监控等各环节紧密关联，需要统一完整的制度体系把各个环节串联起来，缺一不可。

2.设置明确合理的绩效目标。绩效目标是绩效评价对象计划在一定期限内达到的产出和效果，合理的绩效目标对绩效评价工作有着至关重要的作用。预算绩效目标的设立应结合单位自身的行政职能，具有长远规划和战略意义，还要兼顾预算管理的效益性和可操作性。目标制定要经过充分的前期考察和论证，并由相关部门提出，经过反复修改后保障其满足单位发展及人们需求的情况来制定。

3.构建合适恰当的指标体系。行政单位预算绩效评价作用的发挥，关键在于健全的预绩效评价指标体系。财政部2013年出台的《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号），用于逐步建立符合我国国情的预算绩效评价指标体系，规范和加强预算绩效评价工作，提高绩效评价的统一性和权威性。但是行政事业单位情况各异，涉及的指标也各有不同，仍需根据实际工作进展不断完善制定符合自己的指标体系。首先，选取适当量级的绩效指标，指标设置数量过少则不能全面反映项目情况，过多则不易突出重点。其次，选取适当难度的绩效指标，指标难度过低，则很容易实现，项目没有实施意义；指标设置过高，则难以实现，没有考核意义。再次，指标描述要通俗易懂，一般项目具有专业性，指标描述专业术语较多，非专业人员则很难理解，不易于信息的公开。最后，指标设置要明确责任，在指标设置时就明确各环节各目标的责任主体，有助于项目有效实施以及项目结果问责。

4.加强信息化建设。绩效评价体系是一个复杂的工程，如果善加利用信息系统，对提高绩效评价的准确性和时效性都会有显著作用。首先可以做到将财务系统与其他部门信息系统进行对接，数据提取的准确性以及传输时效性将会得到很大改观；其次对政府门户网站的优化，将绩效评价及时在政府网站公开，方便社会各界对其监督。

5.健全中介机构参与及专家库机制。绩效评价工作具有很强的专业性，不同行业、不同项目要求相关从业人员应当具备较高的职业素养和专业水平。建议主管部门加强各行业专家队伍建设，并将其形成不同行业分类专家库，参与每年的预算绩效评价审核，让绩效评价工作更具科学性和准确性。同时，建议更多的第三方中介机构参与到绩效评价工作中来，严控执业管理，提高绩效评价工作质量和评价结果的权威性。

（三）有效运用绩效评价结果

绩效评价的目的不是评价，而是一种管理手段，建立以结果为导向的预算绩效评价结果应用，主要体现以下几方面作用。

1.出台管理办法，将绩效评价结果应用规范化。绩效评价结果应用，是强化绩效管理工作理念和落实预算支出责任的关键点。加强预算绩效评价工作的约束性，相关部门应出台配套制度，制定管理办法，将绩效评价结果应用制度化、规范化。通过绩效评价结果应用，提高相关人员责任意识，规范资金有效使用。

2.查找问题源头，提高资金使用效率。行政事业单位应于每年预算绩效评价工作结束后，根据评价结果认真梳理预算执行中发现的问题，查找源头，分清责任，将评价结果即时反馈给各有关责任部门和人员，及时进行整改，提高资金使用效率。

3.全面公开评价结果，接受社会监督。一方面扩大绩效公开范围，不仅挑选一些关注度高、影响力大的重点项目绩效评价结果进行公开，还要做到项目全覆盖；另一方面建立健全绩效评价结果通报机制，将评价结果随每年决算结果一并公开，接受社会监督，增强财政资金使用透明度。

4.建立奖惩机制，实行预算与评价结果挂钩。强化“花钱必问效，无效必问责”的理念。财政部门应对每年的预算绩效评价结果进行认真分析，结合分析情况下达预算，就评价结果显示执行情况较好的部门或者项目，预算安排时应予足够的资金支持和保障；对绩效评价结果反映执行较差、问题较多、达不到绩效目标的，根据情况调减项目预算或直接取消该项财政支出，同时对其履职情况进行追责。

四、结语

总而言之，预算绩效评价是预算工作的重要组成部分，直接关系到财政资金的使用是否科学有效，同时也对行政事业单位自身的可持续发展有着至关重要的作用。在当前经济形势下，预算绩效评价体系建设仍然存在诸多难点，需要全员提高认识，将绩效评价工作贯穿到各个环节中，各个部门间应相互配合，加强联系，并要结合自身情况制定相关制度细则，规范确定合理的绩效目标，建立完善的指标体系库，将绩效评价结果得以有效应用。