《上海市促进家庭农场发展条例（草案）》说明解读

■ 上海市农业农村委员会主任 张国坤

一、立法背景与必要性

促进家庭农场高质量发展，是推进乡村振兴战略实施，发展都市绿色生态农业的重要路径。上海的家庭农场发展起步较早，市委市政府在2007年就提出要推广松江区经验，大力发展粮食家庭农场，鼓励多种形式家庭农场发展。通过多年实践，本市家庭农场综合实力不断提升，在促进农业现代化进程中发挥了越来越重要的作用。到2019年末，全市共有家庭农场4347户，其中从事粮食生产的家庭农场4110户，户均水稻种植面积144.6亩，总面积59.4万亩，占到全市水稻种植面积的一半。本市家庭农场的发展模式,得到了中央领导的肯定，并多次作为上海经验在全国会议上进行交流。

近年来，习近平总书记多次指示，要求“突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵”。2019年8月27日，经国务院同意，中央农办、农业农村部等11个部门和单位联合印发了《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》（以下简称“指导意见”），明确“加强促进家庭农场发展的立法研究,加快家庭农场立法进程,为家庭农场发展提供法律保障。鼓励各地出台规范性文件或相关法规,推进家庭农场发展制度化和法制化”。为进一步落实党和国家要求，有必要通过地方立法，总结固化本市在促进家庭农场发展中好的经验做法，促进家庭农场健康发展。

二、《条例（草案）》的起草过程

今年初市人大立法计划确定后，市人大常委会副主任沙海林和副市长彭沉雷牵头成立“双组长”推进机制，市农业农村委会同市司法局、市人大农业与农村委、市人大常委会法工委成立条例联合起草小组，着手开展起草工作。4月2日召开的“双组长”会议在听取条例立法进展情况汇报后，原则同意市农业农村委向市人大法工委提出立法项目的预转正申请。5月7日，市人大常委会主任会议同意将该项目转为正式项目。

立法工作启动以来，起草小组先后前往松江、崇明、浦东新区等对家庭农场开展实地调研，听取当地政府、农业农村部门和家庭农场主要经营者的意见，邀请专家对相关问题进行论证。在此基础上，修改完成《条例（草案）》，并书面征求了各区政府和相关委办局以及立法联系点的意见。9月2日市人大常委会副主任沙海林和副市长彭沉雷再次召开“双组长”会议，听取条例起草进展情况汇报，提出工作要求。9月9日，赵祝平副秘书长召集专题会议，听取相关部门意见。结合各方意见和建议，起草小组对草案作了修改完善，形成了目前的《条例（草案）》。

三、《条例（草案）》的主要内容

鉴于家庭农场的法律地位尚不明确，本市各区家庭农场的发展模式尚未定型、相关制度供给尚在探索中，条例在体例上不求大而全，以问题为导向，围绕促进家庭农场健康发展，强化政府对其扶持、指导、服务,为国家立法后的地方细化预留空间。《条例（草案）》共23条，主要内容包括：

（一）确立家庭农场名录管理制度

对家庭农场实行名录管理，是条例的一项基础性制度。《条例（草案）》参照“指导意见”中对家庭农场的特征性表述，明确家庭农场是“以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元，从事农业规模化、标准化、集约化生产经营的主体”，并从三个层面进行名录管理制度性设计：一是明确纳入名录库的家庭农场可以享受相关扶持政策。二是强调家庭农场名录管理的认定标准由市农业农村部门制定，区农业农村部门可以结合当地资源条件、行业特征、农产品品种特点等实际，根据市农业农村部门的认定标准，对本区家庭农场的经营范围与规模及认定程序等作出细化规定。三是市、区农业农村部门应当将家庭农场名录管理认定标准、扶持措施及入库的家庭农场名录向社会公开，并实行动态更新。（第二条、第四条）

（二）规范家庭农场土地经营权的获取方式

获取土地经营权是家庭农场开展生产经营的前提，针对本市各区家庭农场在获取土地经营权方面模式不一的实际情况，《条例（草案）》重点从四个方面予以规范和保障：一是明确市、区农业农村部门要健全农村土地经营权公开流转平台，做好相关指导服务工作，家庭农场应当通过农村土地经营权公开流转平台获取农村土地经营权。二是强调镇（乡）人民政府要根据合理利用土地、适应农作物生长特点和保持土地流转关系相对稳定的实际需求确定流转期限，原则上不低于三年，同时根据《民法典》规定，明确流转期限超过五年的，可以向不动产登记机构申请土地经营权登记。三是规定家庭农场获取农村土地经营权应当签订流转合同，明确流转期限、土地用途、流转价格等内容。四是要求市、区农业农村部门健全完善农村土地经营纠纷调解和仲裁体系，有效化解土地流转纠纷。（第六条、第七条）

（三）保障家庭农场对各类生产要素的需求

根据调研中发现的家庭农场对设施用地、资金、技术等方面的普遍需求，《条例（草案）》结合本市实际，明确了对家庭农场的各项支持措施：一是设施保障。明确区、镇（乡）人民政府应当在符合国土空间规划和农业相关规划的前提下，对家庭农场用于仓储、晾晒、农产品初加工等设施用地进行合理安排；针对设施用地指标落地难的实际，强调镇（乡）人民政府要通过资源统筹、培育农业社会化服务组织，帮助家庭农场解决生产经营中的问题。二是资金支持。明确市、区人民政府应当将促进家庭农场发展的经费纳入本级财政预算，将符合条件的家庭农场纳入政策性融资担保政策的覆盖范围,鼓励银行业金融机构在风险可控的前提下，加大对家庭农场的信贷支持力度。三是科技兴农。要求科技、农业农村部门应当指导和支持家庭农场应用新品种、新技术、新农艺，支持有条件的家庭农场建设科技试验示范基地，参与实施农业技术研究和推广活动。四是人才培养。通过建立健全农业职业培训制度，完善新型职业农民、农业职业经理人、农村实用人才等培育计划，提高家庭农场技术、管理等水平。（第八条至第十三条、第十六条、第十七条）

（四）促进家庭农场高质量发展

促进家庭农场高质量发展，是推进本市乡村振兴战略实施，实现农业增效、农民增收、农村发展目标的必由之路。对此，《条例（草案）》从四个方面予以保障和促进：一是推动品牌建设。明确市、区农业农村部门应当支持家庭农场开展绿色食品、有机农产品、农产品地理标志认证，并给予指导和服务。二是开拓电子商务。要求商务、农业农村部门推动家庭农场和电子商务平台经营者建立合作关系，拓宽农产品流通渠道；鼓励电子商务平台经营者通过降低入驻门槛和促销费用等方式，支持家庭农场发展农村电子商务。三是强化示范引领。明确市、区农业农村部门应当会同相关部门制定和完善市、区两级示范家庭农场认定标准并组织评审，发挥示范家庭农场在发展适度规模经营、应用先进技术、实施标准化生产、提高农产品质量等方面的示范引领作用；对经评审认定为示范家庭农场的，市、区农业农村部门进行定期监测和动态调整，并给予政策扶持。四是支持产业联合。鼓励家庭农场与相关企业、农民专业合作社和社会化服务组织加强合作，形成农业产业化联合体，提高经营效益；鼓励家庭农场发展农产品初加工产业，拓展互联网销售模式，开展文化旅游，发展休闲农业和创意农业。（第十四条、第十五条、第二十条、第二十一条）

此外，《条例（草案）》还结合本市实际，设置了家庭农场名录退出机制。（第二十二条）