推进“政社分设、政资分离”的若干思考

■ 朱火金

推进“政社分设、政资分离”，实施村民委员会与村经济合作社分账管理，是贯彻落实《上海市农村集体资产监督管理条例》、实施乡村振兴战略的一项具体工作，也是加强农村集体“三资”监管、明晰农村集体产权、遏制基层腐败的一项重要举措，更是确保农村集体资产保值增值、发展壮大农村集体经济的一项根本保障。金山区积极探索“政社分设、政资分离”，全面实现村民委员会与村经济合作社分账管理，确保农村集体经济健康、有序发展。

一、推进“政社分设、政资分离”要明确的目的

在推进农村集体经济组织产权制度改革进程中，破除体制机制弊端，成立村经济合作社是改革的首要目标。发展壮大农村集体经济，增加农民财产性收入，让农村集体经济组织全体成员共享改革红利，才是深化农村改革的最终目的。要实现改革这一终极目标，必须推进“政社分设、政资分离”的分账管理。其主要目的体现在：第一，要剥离原村民委员会代行农村集体经济组织管理的职能，明晰农村集体资产归属，清晰产权，保障成员权益；其次，要充分发挥村民自治管理和村经济合作社自主经营，让它们各司其职，明确各自的工作职责和管理范围；第三，要打破传统的村、经“统购统销、统收统分和统筹统管”的管理模式，更好地引入现代企业管理理念，发挥市场经济作用；第四，要有效实现村经济合作社独立运行机制，引导村经济合作社积极参与乡村振兴战略，加快发展农村集体经济；第五，要进一步加强农村集体“三资”监管，体现村经济合作社自主经营、独立运行、自我管理、服务成员的宗旨。

明确“政社分设、政资分离”和“村、经”分账管理的目的，才能进一步加强基层治理体制，规范村经济合作社独立运行，促进农村集体资产保值增值，才能唤醒沉睡“资金”，提高“资金”使用效率，才能盘活集体存量“资产”，提升“资产”利用率，才能整合未开发土地“资源”，加快“资源”开发利用。最终，实现村民委员会正常运转和村经济合作社快速发展，切实提高农民收入。

二、推进“政社分设、政资分离”要处理的关系

为顺利推进“政社分设、政资分离”和“村、经”分账管理，确保各项分账工作有序、规范开展，在推进过程中，要正确处理好五层关系：一是处理好“村民与成员”的关系。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《上海市农村集体资产监督管理条例》，“村民”与“成员”是两个完全不同身份的公民，虽然在远郊农村或纯农地区他们的身份存在交叉现象，但成员更注重成员资格，并依法享有农村集体资产及其经营管理的知情、表决、收益和监督等权利。二是处理好村干部“基本报酬与兼职报酬”的关系。根据工作需要并结合实际，在改革时大部分村委会两委班子成员与村经济合作社理事会成员存在交叉任职，他们的工作业绩和绩效考核奖励，在年终结算分酬时应加以明确，并按相关规定正确处理好“基本报酬和兼职报酬”总量和比例。三是处理好“保障基本运转经费与集体资金独立运行”的关系。为保障村民委员会正常运转和村经济合作社独立运行，在推进分账管理工作时，要严格区分财政资金和农村集体资金的使用和管理，要加大财政投入，完善村民委员会基本运转经费的保障机制，更要提高村经济合作社资金使用效率，增强村级集体经济活力。四是处理好“村级公益投入与成员公共福利”的关系。“村、经”分账管理后，对村民共享的图书室、健身点、医务室、老年活动室等公益性设施设备投入以及维修维护与村经济合作社全体成员享有的敬老助老、助学、生活补助、帮困以及慰问等公共福利要严格区分，合理确定各自的列支标准和范围，规范民主程序。五是处理好“村级预算管理与集体经济发展”的关系。一方面村民委员会年度收支要严格按照“村级组织预算管理办法”执行，做到量入为出、收支平衡。另一方面，要进一步放活村经济合作社生产经营管理的职权，灵活拓展生产经营模式，采取多种形式拓宽经营渠道进行各种生产经营活动，进一步提高村经济合作社的经济效益，保障村级经济快速发展。

三、推进“政社分设、政资分离”要把握的关键

实施“政社分设、政资分离”以及“村、经”分账管理，要明确村民委员会和村经济合作社各自的核算范围、项目、内容和经济业务事项。掌握村民委员会“财政转移支付、补助及从集体取得收入的类别，分清日常运行的“管理费用、公益性支出及日常维修维护”的项目。同时，要明确村经济合作社“经营收入、发包收入、投资收益以及经营支出、支农支出、公共福利支出”等经济业务的核算事项，正确区分“两本账”收支界限，特别是对资产总量少、集体经济发展缓慢或经济欠发达的纯农地区，更应把握好“一个原则、两个凡是、三个要素、四个事项”等关键点，确保“村、经”分账核算清晰准确。一个原则：“宜粗不宜细”的原则。目前由于村民委员会两委班子成员与村经济合作社理事会成员存在相互交叉任职、合署办公，对发生的办公经费、办公设施设备维修维护费、工资报酬、津贴等费用难以准确界定区分，各村应结合实际、因地制宜地区分村民委员会与村经济合作社的日常管理费用和人员报酬经费。两个凡是：凡是与村区域内行政管理、新农村建设和公益性服务等有关的收支列入“村民委员会”账户核算，凡是与生产经营管理活动有关的收支列入“村经济合作社”账户核算。三个要素：一是村民委员会应采用“收付实现制”，按财务预算管理办法进行会计核算；二是村经济合作社应采用“权责发生制”，按生产经营活动独立运行规则进行会计核算；三是发生的各类经济业务及经济事项要严格区分用途，在分析、判断的前提下，准确计入对应单位和账目。四个事项：一是对招商奖励收支核算事项要相互配比；二是对公益性和公共福利的开支事项要按项目、内容、标准、范围加以明确；三是对新农村建设与农业基础设施建设的基建项目要严格区分；四是对固定资产的购置、处置要按资金来源和管理使用情况分别进行核算。

四、推进“政社分设、政资分离”存在的问题

近年来，“政社分设、政资分离”以及“村、经”分账管理虽取得一定成效，但也存在一些问题和不足，需要引起足够重视。一是行政管理部门对分账管理意识不强，“村、经”分账管理进展缓慢。从客观上说，本次“村、经”分账管理是农村改革的重要环节，情况复杂，分账核算可能大大削弱原先“一把手”掌控经济的特权，从而导致部分领导对分账管理意识不强烈，有畏难情绪和抵触心理。二是农村财会人员业务素质较低，“两本账”的财务收支界限难以界定。一方面，目前的村经济合作社财会人员人才紧缺，部分农村经济管理人员由村两委成员兼职，专业知识缺乏。另一方面，农村财会人员待遇偏低，队伍不稳定，影响村级财务分账管理。三是执行会计制度不明，会计核算不规范。自改革后，村民委员会不再代行村集体经济组织管理职能，但村民委员会会计核算应执行何种会计制度目前尚未明确，造成村民委员会会计核算不规范。

五、推进“政社分设、政资分离”要采取的措施

“政社分设、政资分离”以及“村、经”分账管理工作，政策性强，涉及面广，是一项农村改革的系统工程，需要各级业务主管部门自上而下的通力协作，才能稳步有序推进。为确保此项工作顺利开展，针对推进中存在的问题和不足，应采取以下有效措施加以完善。首先，要提高“政社分设、政资分离”以及“村、经”分账管理工作的认识，统一思想，增强意识。“村、经”分账管理看起来是会计核算工作，实质上是全面实现小康社会的政治任务，各级业务主管部门要把“村、经”分账管理工作，作为村级经济谋发展、农村社会促稳定、农民增收有保障的重要工作来抓，切不可敷衍了事。其次，要强化区、镇两级业务指导。区、镇农经部门要主动加强监督和检查，提高“村、经”分账管理工作质量，提升财会人员的业务能力和分账管理水平。第三，要夯实基层财会人员队伍建设。培养一支“爱三农、懂业务”的高素质农经财会人员队伍，保持农经工作的连续性、财务账目的连贯性以及财务核算的准确性。第四，要加强有效民主监督。根据村经济合作社《章程》，强化民主管理和社务监督，切实发挥监事会的监督作用，正确行使监委会的监督权，激发他们的工作积极性，保障农村集体经济组织成员的合法权益。第五，要完善制度建设。“村、经”分账核算后，应进一步修订和完善各项会计核算制度和财务管理制度，制定相关配套政策，加快推进“政社分设、政资分离”以及“村、经”分账管理等各项工作。特别要明确村民委员会会计核算的会计制度和财务管理制度，保证农村基层单位会计核算有据可依、有章可循。

推进“政社分设、政资分离”以及“村、经”分账管理，能进一步加强基层社会治理，强化民主管理、民主监督和村务公开，能激活农村资源要素、迸发广大农民群众的积极性和创造性，汇聚全社会支农助农兴农力量，从而不断发展壮大农村集体经济，实现村经济合作社增效和农民增收。据统计，金山区125个村经济合作社自实施“政社分设、政资分离”以及“村、经”分账管理以来，村经济合作社总资产及净收益呈逐年平稳增长态势，2016-2019年村经济合作社总资产分别为45.72亿元、58.36亿元、61.48亿元和65.56亿元，净收益分别为0.97亿元、1.42亿元、1.35亿元和1.83亿元，村经济合作社也已连续2年实现收益分配全覆盖。2018年，全区125个村经济合作社兑现成员年终收益分配4251.63万元，惠及成员63万人次，正逐步实现农村集体经济组织产权制度改革的最终目的。