增强应对突发事件冲击的粮食安全保障能力

■ 程国强

随着新冠肺炎疫情在全球加速扩散蔓延，有关国家对粮食安全的担忧也日益增加。美国彭博社近期一篇新闻稿“多国纷纷禁止粮食出口”，拉开了全球粮食市场恐慌的序幕，全球粮食危机风险骤然上升。疫情及其引发的次生灾害，使我国粮食安全保障再一次面临重大挑战。

一、全球粮食市场为什么会异动？

这次采取粮食出口限制措施的印度、俄罗斯、哈萨克斯坦、埃及、越南等十几个国家，虽然并非粮食出口大国，但引发的全球粮食市场恐慌预期却不可小觑。部分粮食产品国际价格应声上涨，如2020年3月底泰国大米基准出口价涨至每吨550美元，为2013年8月以来的最高水平；越南大米价格每吨超过400美元，是2018年12月以来的最高价格。那么，这次国际粮食市场异动的成因是什么？

首先，疫情冲击导致部分国家粮食供应预期趋紧

2020年3月中旬以来，随着疫情逐步在全球蔓延，许多国家对粮食供应的预期趋紧。这不仅是他们对粮食安全强烈的忧患意识和危机思维，更是他们对2008年全球粮食危机的恐惧记忆。2008年美国次贷危机引爆全球金融危机，当时澳大利亚、阿根廷发生干旱天气，引发全球粮价恐慌性上涨，并高位持续一年多，使全球37个国家爆发粮食危机，全球8.5亿贫困人口遭受饥饿威胁。这次疫情引发的全球公共卫生危机，除部分国家已采取粮食出口限制措施外，还有可能随着有关国家采取愈加严格的疫情防控措施，导致物流中断、交易停顿，加之部分国家蝗灾影响粮食生产，进一步引发全球粮食市场不稳定预期，使有关国家对粮食安全的担忧随之加大。

其次，部分外媒新闻是全球粮食恐慌预期的放大器

如彭博社3月25日发的新闻稿“多国纷纷禁止粮食出口”，虽然翻译成中文只有500字，但直接推升全球市场的恐慌。一方面，这则新闻加剧了部分国家对粮食问题的担忧。如最初只有2个国家限制粮食出口，但到目前为止，至少有12个国家加入限制粮食出口的行列。另一方面，引发了包括我国在内的国际粮食市场波动。特别是，虽然我国粮食库存充裕，具有保障口粮绝对安全的坚实基础，而且我国舆论引导及时，在总体上没有出现粮价大幅波动情况。但部分涉农股票、期货以及现货市场出现上涨行情，部分地区的居民也出现囤粮现象。

第三，蝗灾对全球粮食市场不稳定预期具有一定推动作用

据报道，70年来最严重的蝗灾目前正冲击埃塞俄比亚、肯尼亚、索马里、南苏丹、乌干达和坦桑尼亚等非洲国家的粮食生产，将给这些国家的粮食安全带来威胁，对目前全球粮食市场不稳定预期具有一定推动作用。但从总体上看，蝗灾对全球粮食生产的影响尚待进一步观察。目前全球粮食供需形势总体稳定，主产国没有出现粮食减产、供不应求问题。特别是美国、巴西等部分主产国，粮价低迷、存在一定下行压力。这意味着，即使后期全球粮食市场异动升级、爆发粮食危机，也不可能是因为全球粮食短缺而出现的危机。

二、疫情会引发全球粮食危机吗？

新冠肺炎疫情目前已经席卷全球211个国家地区，截至5月16日，全球确诊累计450万例，死亡达35.5万例。疫情对后期全球粮食市场的影响，主要取决于粮食主产国疫情的持续时间、防控举措、影响范围及其对粮食生产、贸易等的冲击。特别需要警惕的是，后期全球金融市场流动性充分释放后，国际投资资本若借机炒作农产品等大宗商品，全球爆发类似2008年粮食危机的风险将急剧增加。

第一，疫情对全球粮食生产与贸易的冲击将进一步加大

疫情导致许多国家经济进入停摆半停摆。尽管目前尚未对相关国家的农业生产形成明显冲击，但对相关农畜产品生产的影响已经初步显现。据华尔街日报报道，美国主要肉类加工商泰森食品公司、嘉吉公司等，近期因部分员工感染新冠病毒而临时停止部分工厂的运营，对肉类产品供给将形成不利影响。随着疫情影响持续加深加大，部分农产品出口国或将采取更加严格的防控措施，有可能进一步导致粮食物流中断、交易停顿，阻断正常的国际贸易活动，推动形成国际粮食价格上涨预期。

第二，全球粮食市场不稳定预期有可能愈加恶化

若后期世界疫情仍不能得到有效控制，加之部分国家蝗灾影响粮食生产，全球粮食市场预期有可能进一步恶化。目前虽然越南等国已恢复粮食出口，但不排除后期疫情恶化后，其他有关粮食出口国再度收紧出口，而部分进口国加大进口，最终有可能演化为全球抢购、限卖以及物流不畅的恐慌叠加效应，使全球粮情更加趋紧，全球粮食市场异动有可能进一步加大。

第三，投机资本炒作引发全球粮食危机的风险或增加

国际投机资本炒作引发全球粮食危机，是2008年全球粮食危机的深刻教训。目前国际粮食市场环境虽然与2008年不尽相同，如目前粮食供需矛盾不突出、石油价格低迷、金融市场流动性尚未充分释放等。这次疫情冲击引发的粮食市场异动，也有着不同的成因和路径，但后期真正的威胁，是来自国际投机资本对粮食市场的炒作。从时机上看，今后2个月是国际投机资本入场炒作大宗农产品市场的窗口期。一是，全球金融市场流动性将逐步释放，巨量游资在美国股市进入高位后，极有可能转向包括农产品在内的商品市场。二是，南美等主产国疫情防控或进入复杂期，有可能对物流、人员流动以及港口码头等运行产生重要影响。因此，后期在全球流动性充分释放背景下，国际投机资本极有可能利用这个窗口期，通过诱导舆论、恶化预期来制造行情，伺机炒作大豆等大宗农产品市场，推动全球农产品价格从结构性上涨转向全面上涨，酿成严重的全球粮食危机。而长期以来，大多数发展中国家依然没有实施有效的农业发展战略，粮食安全仍然十分脆弱。若粮食价格高涨引发全球粮食危机，最终危及的将是发展中国家的粮食安全，尤其是直接威胁发展中国家数亿人口的吃饭和生存。

三、中国的粮食安全保障体系与应对能力

如果今后一段时间国际粮食市场异动升级，乃至爆发全球粮食危机，必将对我国粮食安全形成深刻影响，由此引起国内消费者的担忧。

（一）应对突发事件冲击的粮食安全保障体系

解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我国治国安邦的头等大事。按照“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全方针，按照“谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，不断强化粮食安全保障能力建设，已建立形成符合我国国情粮情的粮食安全保障体系。综合而言，我国粮食安全保障体系主要包括三个部分：一是以主粮为重点的国内粮食生产体系；二是应对各类突发事件和紧急状况的粮食储备体系；三是能够有效利用国际粮食市场和农业资源的全球供应链。具体表现在以下几个方面：

第一，以口粮绝对安全为核心的三位一体保障结构。国内粮食生产体系与储备体系体现了“以我为主、立足国内”确保谷物基本自给、口粮绝对安全的刚性要求，而全球供应链则反映了以保障口粮绝对安全为核心的“适度进口”政策设计，通过进口大豆、肉类等非主粮农产品以集中国内资源保口粮生产重点。三者互为支撑、协同一体，构成我国应对粮食安全风险的三位一体保障结构，也是多年来，我国成功应对国际金融危机、重大自然灾害等各类突发事件对粮食安全严峻挑战的根本支撑。

第二，不断强化粮食安全保障能力建设。一方面，持续增强国内粮食生产能力，通过不断加强农田基础设施建设和科技投入，逐步实现“藏粮于地，藏粮于技”。自2004年以来，我国粮食生产实现连续16年丰收，从2003年的4.307亿吨，增长到2019年的6.638亿吨，连上2个亿吨级台阶。特别是2015年以来，连续5年粮食生产能力稳定在6.5亿吨以上的水平（国家统计局，2020）。另一方面，注重加强和完善中央和地方两级粮食储备体系建设。其中，中央储备自2000年建立，主要担负应对重大突发事件的战略性保障功能，是保障国家粮食安全的“压舱石”；对于地方储备，要求主产区储备规模保持3个月的销量，主销区保持6个月，产销平衡区保持4个半月的销量，是我国区域性粮食安全保障的重要支撑。

第三，统筹国内国外的农业资源配置机制。我国三位一体的粮食安全保障结构，逐步推进形成统筹国内外农业资源的配置机制，即“国内供给+进口补充”资源配置模式。以2017年为例，如果要保持我国农产品供需总体平衡，按照现行国内农业生产水平测算，约需要38.5亿亩种植面积。从资源供给看，主要由两方面构成，一是国内供给25亿亩，即土地资源自给率为65%。其中，粮食17.7亿亩，占国内种植面积的71%；其他非粮农作物7.3亿亩，占29%；二是通过进口农产品来弥补国内不足的13.5亿亩，即土地资源对外依存度35%。这种农业资源配置机制，实质是通过“适度进口”非主粮农产品，解决了35%的耕地缺口，以腾出国内宝贵的耕地资源来确保水稻、小麦生产。

（二）我国能够有效应对疫情带来的粮食危机风险冲击

今后全球疫情若不能得到有效防控，后期全球粮食市场异动升级为粮食危机的风险将越来越大。但无论后期可能的粮食危机以怎样的方式、在多大的程度上爆发，我国粮食安全保障体系均可从容应对。

特别是，如前所述的以口粮绝对安全为核心的三位一体保障结构，使目前我国粮食安全形势处于历史上最好的时期。例如，我国稻谷自2007年以来连续13年产大于需，小麦自2013年以来连续7年产大于需，具有长周期阶段性供大于求特征，积累大量库存，两者库存大体相当于全国一年的消费量（国家粮食和储备局，2020）。与此同时，水稻和小麦进口依存度较低，进口主要用于品种调剂，占国内消费仅为1%-2%，具有保障绝对安全的物质基础。因此，若国际粮食市场价格异常波动升级，对我国国内市场的冲击将非常有限。相反，若在一定程度上形成国内粮价上升预期，既有利于提高农民种粮积极性，对稳定今年粮食生产具有积极作用，也有助于消化积压的粮食库存，对推进农业供给侧结构性改革有利。即使后期由于国际投机资本炒作引发全球粮食价格上涨危机，我国完善的粮食储备调控体系和应急管理机制，将能够有效发挥稳定市场预期、安定人心的压舱石作用，实现粮食保供稳价目标。

但是，必须注重防范疫情对我国农产品全球供应链带来的不确定性影响。我国主要进口大豆、杂粮、植物油等非主粮农产品，以腾出国内有限的农业资源守住口粮安全底线。因此，非主粮农产品全球供应链的持续性和稳定性，也成为我国粮食安全保障的重要方面。但是，需要关注以下几个风险因素。一是疫情对全球农业生产的挑战将逐步增加。美国、巴西、加拿大等粮食主产国是疫情较重的国家，4月下旬美国大豆进入播种期，需密切关注疫情对其农业生产的影响。二是全球疫情加速蔓延对全球农产品贸易冲击日益严重。因全球疫情恶化，部分农产品出口国采取疫情防控措施，大豆等农产品进口贸易面临较大的不确定性。三是后期若国际投资资本炒作大豆等农产品市场，将使我国进口企业和加工企业面临巨大的价格波动风险，不仅进口成本会急剧增加，而且若防控不当，极易重蹈2004年、2008年国内大量加工企业破产倒闭的覆辙。对此必须高度重视，严加防范。

四、强化应对突发事件冲击的粮食安全保障能力

针对当前全球粮食市场异动以及后期可能出现的全球粮食危机风险的严峻挑战，要毫不动摇地坚持中央确定的粮食安全方针，及早谋划应对策略和防范措施，进一步增强应对疫情等突发事件冲击的粮食安全保障能力，为我国统筹推进疫情防控和经济社会发展奠定坚实基础。

第一，有效管理输入性不稳定预期对国内粮食市场的干扰和冲击

这是在当前严格抓好疫情防控的同时，必须高度重视并严加防范的重大风险点。建议综合施策，有效引导和管理预期，谨防市场恐慌、抢粮囤粮。在当前疫情防控的关键时期，尤其要注重确保国内粮食市场和流通的信息畅通、运输畅通和物流畅通，进一步完善和强化应急保障机制，确保粮食流通有序、供应充足、价格基本稳定。

第二，进一步加强粮食生产能力建设

要进一步筑牢粮食有效供给基础，确保6.5亿吨粮食产能基本稳定。一要加强和完善农业支持政策体系，继续推进农产品收储制度改革，实施更加有效、合规的支持补贴措施，切实保障农民种粮基本收益，保护和提高农民种粮务农积极性。二要进一步加大对粮食主产区的支持力度，夯实地方重农抓粮的积极性和责任心，增强地方政府保障粮食安全的责任意识和大局意识。三要加大农业基础建设支持力度，大力推进农业科技创新，有效提高粮食综合生产能力。四要深化农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级、高质量发展，提高粮食质量和品质。

第三，构建国家粮食安全保障风险治理体系

要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，全面落实总体国家安全观，建立从粮食生产到消费全程风险研判、监测预警、宏观调控和管理体系，全面提升粮食安全保障的宏观调控水平和风险治理能力。一是加强粮食全产业链风险调查研判，建立动态监测、实时预警机制，完善和优化宏观调控，把粮食安全风险化解在源头、防控在前端。二是建立粮食安全风险治理责任机制，压实各级主体的责任。三是处理好粮食安全保障的常态与应急、政府与市场、中央与地方、生产者与消费者、国内与国际、当前与长远等关系，建立和完善统一高效、协调有力的粮食安全保障风险治理体系。

第四，加强和完善重要农产品储备体系

要进一步优化国家粮食储备的区域布局，完善品种结构，健全物流体系，创新配送机制。建议以油肉糖棉等国内紧缺农产品为试点，通过连接进口机制和全球供应链，建立重要农产品商业储备调节机制，作为国家储备的补充，形成国储、商储相结合的重要农产品储备调节和保障体系。

第五，强化农产品全球供应链管理

一要建立和加强全球农产品市场风险监测评估体系，进一步提高大豆等大宗进口农产品风险管理能力，有效应对和防控国际市场波动风险。二要加强和完善全球农业食品供应链管理，研究制定综合支持政策，鼓励我国企业深度融入全球农业食品生产、加工、物流、营销及贸易产业链、价值链与供应链。

第六，加强国际粮食安全、贸易和投资政策协调

要加强国际协调，确保全球农业与粮食供应链安全运行与有效运转，不断完善和强化全球粮食安全治理，共同维护全球农业贸易和市场秩序。建议联合欧洲有关国家以及发展中国家，在全球发起限制对农产品投机炒作、避免全球粮食剧烈波动的国际倡议，有效遏制投机资本扰乱全球粮食市场、引发全球粮食危机的行为。积极支持和参与联合国机构开展的援助低收入、贫困国家粮食安全的国际合作。