从规划土地管理视角对上海乡村振兴的若干思考——以松江区为例

■黄 婧

党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴不是乡村的单边战略，而是和城市融合实施，乡村振兴承担着城市功能互补的责任。在长三角一体化发展这一国家战略发展进程中，上海是这一城市群的中心城市，面向未来，将建设卓越的全球城市，全球的科技创新中心，建设科创、人文、生态之城。形成“主城区-新城-新市镇-乡村”的市域城乡体系，要进一步优化城乡空间体系，促进城乡间在空间布局、产业经济、公共服务、生态保护、基础设施建设等方面的协调发展。上海郊区幅员辽阔，广袤的农田、林地与生态空间，为建设卓越全球城市发展奠定强大的生态基础，也是实施乡村振兴战略的主阵地。这需要统筹城乡要素，关注农村土地减量化和乡村经济的协调发展，不断改善农村农民的生活环境和生活品质，全面完成农业农村现代化。本文结合松江区建设实例从规划和土地管理视角提出以下思考与建议。

一、上海乡村发展的现状特征

上海完善城镇功能布局，城乡差距日益缩小，加大对农村地区的政策、资金倾斜力度，积极推进“三农”改革实践，在经济社会发展取得显著成效的同时，现代农业发展稳步推进，农民生活水平不断提高，农村环境面貌持续改善，有效促进了城乡统筹协调发展。近年来，上海大力推进“五违四必”区域生态环境综合整治，进一步改变城乡接合部环境面貌，改变“城中村”“工夹居”的现状，突出农村污染源头治理，以“河长制”“纳管制”与“网格制”三制并举，启动中小河道整治攻坚战，农村生态环境极大提升，推进产城深度融合示范区和城市生态修复的实践区建设取得显著成效。通过调查显示存在以下特点：

（一）农村宅基地分布较散

自1991年起，上海市先后启动农民新村建设，对分散布局的自然村进行归并，在镇域内集中布置新建农村居民点。2005年，本市提出构建“1966”城镇规划体系，明确要建设600个左右中心村的目标，农民逐步由分散状态向中心村集中居住。2010年，市政府出台了《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点的若干意见》，2014年出台了《关于进一步完善本市宅基地置换政策的意见》，启动了新一轮宅基地置换试点工作，农民开始进城集中居住。10多年来，农村宅基地由分散布局逐步归并，为城乡空间的可持续发展、生态空间和基本农田的连片贯通发挥重要的作用。截至2016年，上海市郊区乡村地区总用地面积约4047平方公里，其中农村居民点用地514平方公里（其中宅基地415平方公里）。全市行政村共1585个，自然村共约3.3万个，其中10户以下自然村约1.5万个，30户以下自然村约2.6万个。

（二）郊区农民收入滞长

根据调查数据显示，近年来上海郊区农民收入增长放缓。2000年，上海郊区农民人均纯收入增长明显高于临近的江苏、浙江两省农民。2005年，上海农民生产生活质量和收入高于苏浙两地农民。但到2016年，上海城镇人均可支配收入57692元，农民人均可支配收入25520元，已落后于周边昆山、嘉兴两市农民可支配收入10多个百分点。

二、乡村在规划和土地管理上存在的困境

（一）建设用地负增长，涉农镇村发展受限

上海陆域面积6340.5平方公里，全市建设用地总量约3100平方公里，建设用地占比接近国际标准极限，面临着人口持续增长和资源环境紧约束的压力。按照《上海市城市总体规划（2017-2035年）》的布局，全市规划保留（保护）村0.88万个，撤并村2.42万个，自然村约减量70%。松江区用地总面积604.64平方公里，按照区2035总规的要求，规划建设用地由现状291平方公里减量到286平方公里，建设用地将压缩5平方公里；全区规划保留（保护）行政村52个，撤并行政村34个，自然村由1601减少到441；全区农民宅基地减量为13.6平方公里，工业仓储减量为21.5平方公里。可见，乡村地区是未来土地集约高效利用的重点区域。

松江区涉农城镇规划建设用地除叶榭镇因布局市级大型居住社区外，均减量2-3平方公里，约30%的建设用地现状需要减量。这些城镇城市开发边界面积均较小，占规划建设用地比为20%到42%。在现行国土空间规划“由上而下”传导式要求下，镇级规划需要符合区级规划的分镇指引。在涉农城镇规划建设用地减量30%要求下，镇级总规需要再取舍减量地块。一方面要发展产业经济，对镇区的198地块进行甄别，另一方面需要安置减量的农村宅基地，并做好农民动迁安置方案，还需要平衡城镇各类公共设施布局。但受限于建设用地的压缩和开发边界较小，未来空间发展困难重重。

（二）大量农村宅基地减量，农民动迁安置压力较大

按照松江2035总规的要求，松江区规划拆旧农村居民点共计1212.53公顷，拆旧户数共计29442户。松江区村庄撤并比在空间上大致呈现北高南低、东高西低的特征。撤并比最高和最低的分别为车墩镇（86%）和洞泾镇（4%）。

2017年-2019年松江区减量化验收752.87公顷，其中工业447.89公顷，占比约59%；宅基地239.36公顷，占比为31.8%。可见，土地减量基本为农村宅基地和低效工业用地。

从对于农民安置的方式上看，历年来松江区采用了三种模式：第一种为动迁安置模式。以市政动迁的方式完成，该种模式下，农民集中居住主要涉及工业区开发、道路、重大基础设施红线内的区域，对应的是重大市政设施建设的需要，相关费用纳入市政工程成本，由全社会分担，农民不需要出资、身份转变为市民并享受“城保”待遇。第二种为宅基地置换后农民进镇集中居住，即在城镇集中建设区范围内建造农民安置房。有关镇利用复垦形成的建设用地指标，选择相应地块进行商业开发，以所获土地出让收入作为主要收入来源。第三种为易地集中建房模式，集中规划村庄用地用于农民安置。从农民的选择意愿上看，根据问卷调查的数据显示，大部分农民选择进镇动迁安置，换取180-220平方米等面积的多套国有土地产权房。

从实施操作层面看，涉农地区受限于建设用地负增长和城市发展空间，难以对农民集中进镇安置方式进行资金平衡。简单的宅基地置换政策，在操作上存在较大困难。就松江区涉农镇来看，平均每户宅基地占地约为220平方米，以户均安置200平方米计算，每户安置成本约200万元。而按照近期宅基地减量化补贴测算，市、区每亩分别补40万元和160万元，以及市、区各补贴每户30万元农民安置房建设成本，扣除该土地的出让金返还部分资金，尚难以平衡农民进镇安置的资金成本。

（三）保护保留村建设多部门牵头并进，实施效果欠佳

从目前建设进程看，村庄改造项目由农业管理部门牵头推进，农村生活污水处理设施项目由水务管理部门牵头推进，村级道路和危桥改造由交通管理部门牵头推进。据调查，村庄改造项目2万-3万元1户的实施标准，难以满足实际建设需求。个别镇、村拿到补贴资金后所能开展的建设内容比较有限，停留在建筑墙体白化等表面工作任务上。如松江区新浜镇南阳村共504户，是2007年第一批新农村建设的示范村，目前每年实际到位管护资金约10万元，难以满足村庄改造后的正常管护需求。按照2020年计划，还需开展1.1万多户村庄改造，项目管护资金的缺口较大。农村生活污水处理设施升级、道路和危桥改造、高标准农田建设等项目的后续养护、管护也存在较大的资金压力。松江区现有村内道路747.5公里，急需安排专项资金用于管护与维护。

（四）生态保护与经济活力欠协同发展

乡村地区布局大量耕地和生态廊道，松江区地处黄浦江上游，水源地保护区面积较大，沿线各镇承担生态保护任务占镇域总面积的一半以上，最高的生态用地占镇域面积达到84%（含开发边界内Ⅳ类生态空间）。按照最新的黄浦江水源地管控要求，二级管控区内在2018年前要完成370家、占地3927亩的工业企业的调整关闭。据测算，完成生态保护任务需约35亿元直接费用，而每年市级生态转移支付仅为4亿-5亿元，生态补偿相关机制难以支撑涉农地区的经济与社会发展，对沿线涉农城镇的财政收支带来较大影响。

在上海建设用地减量化的大背景和区域环境等相关整治下，乡村原有的“农家乐”文旅项目纷纷遭到拆除，村民就业机会一次次丧失，生态产业项目难以盘活，振兴步履艰难，经济效益与生态保护未能良好的协同发展。

（五）建设用地减量化，农村经济收入和乡村活力受损

松江区涉农镇村集体经济组织收入，在土地减量化背景下逐步损失。就石湖荡镇来说，2015年-2017年拆除企业72家，地块面积510亩，建筑面积为10万平方米，镇村级集体经济组织涉及年租金为748万元，协议补偿价格约为1.13亿元。其中村级企业57家，镇级企业15家，村级年租金损失517.38万元。松江区浦南四镇在区域规划中定位为生态农业发展区，现存的工业用地定位为198工业，按照上海市198工业用地发展的指导意见要逐步减量拆除。以泖港镇为例，近两年共完成集建区外建设用地减量化企业150家，完成建设用地减量化733亩。农村集体建设用地上的集体资产清拆，对农村集体资产收益和小城镇人口就业和经济收入产生较大影响。该趋势造成一方面镇村经济缺乏支撑，就业机会减少，涉农乡镇逐步失去发展动力、活力与吸引力；另一方面，村庄布局受限，人口流出现象明显，乡村空心化趋势显现。建设用地减量化造成集体经济缺乏发展空间,产业发展滞后,存在“一产只能种、二产不能动、三产空对空”的现象,经济相对困难，村民难以致富。

三、思考与建议

（一）提升乡村地区规划与管理水平，重塑乡村吸引力

加强规划引领，坚持高标准、高起点，健全乡村地区规划体系。在国土空间规划体系下，按照上海到2035年总规的部署，乡村地区在区总规编制引导下，开展新市镇总体规划，全面落实完善上位规划要求，并开展郊野单元规划、村庄布点规划、保护村选点规划等工作。要力求在新一轮乡村振兴发展背景下遵循乡村自身发展规律，聚焦生态环境保护，土地整治和规划布局，注重承载传统乡村历史文脉的保护村、保留村的规划，保护乡村空间肌理、历史环境、生活方式，规划布局上要更加注重培育乡村产业，改善公共服务，重塑乡村吸引力。

按照国土空间规划传导性要求，涉农镇规划用地规模受限，建议在区级国土空间层面预留一部分乡村振兴指标，用于经区级认定的优质项目，通过郊野单元规划或专项规划予以落点，保障重点项目设施。

（二）加大对农民集中居住区、保护与保留村投入，改善乡村居住品质

对于涉农镇空间规划用地受限，农民宅基地减量任务较大，建议农民安置区跳出本镇安置的模式，在市级层面予以政策支持，区级层面综合统筹安置。应充分尊重农民意愿，可选择安置在本行政区的大型居住社区内，或研究出台货币化安置的方式，减少对涉农乡镇的资金和空间压力。当前保护保留村建设在“保基本、广覆盖”的基础上，建议加大对于乡村公共服务设施的财政投入，继续完善公共服务和社会保障，通过精细化的管理和精准化的投入，将有限的资金用到一些具有特色和潜力的镇、村项目上来。加大纯农地区的财政转移支付力度，扩大市级转移支付范围。乡村具有优越的生态环境。理应建设成令人向往的居住空间和创业环境，在上海迈向卓越全球城市的进程中，郊区镇村建设以欧美小镇的环境质量为目标，已不再是遥不可及。

（三）集约节约利用土地，支持农村集体经济多渠道增收

上海地区自古是资源丰厚的鱼米之乡。农耕文化传承下，大量美丽的自然村落散布田园，小城镇是承载城市与乡村的重要地区。建议在统一规划、分期实施的状况下，利用存量空间和符合规划的用地优化镇村用地布局，支持适合镇村经济发展的相关产业，做好乡村市政设施公共交通配置，打造一批“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的特色田园乡村。

探索农村集体土地入市、存量建设用地租用等方式支持新兴产业发展，深化农村集体产权制度改革，在建立健全农村集体产权规范管理和监督制度的基础上，支持农村集体经济组织参与产业园区建设，以土地使用激活产业兴旺带动农民共同致富。合理再利用清退在开发边界外地块的赔偿资金，用于资产性投资或乡村经济发展，鼓励和支持镇集体资产公司积极参与工业用地、厂房的拍卖和收购，支持农村集体经济多渠道增收。

（四）构建卓越全球城市的乡村生态空间，支持生态产业发展

因地制宜，利用现有的村庄资源，打造充满活力的乡村生态空间。全面消除历史遗留工业污染源，推进198工业建设用地减量化和二级水源保护区工业企业清拆。推动城镇污水管网向周边村庄延伸覆盖，消除劣Ⅴ类水体，实现农村生活污水处理基本达到全覆盖。注重乡土气息，水乡韵味，保留乡村原生态，留住乡村文化。构建体现上海卓越全球城市的乡村生态空间。增强生态缓冲区复垦用地的活化利用，利用土地减量化的复垦空间、闲置土地和生态廊道空间，组织开展植树造林、湿地恢复，建设绿色生态村庄。让复垦后的用地规划设计成美丽的生态公园，提升上海森林覆盖率和环境水平。

建议提高森林资源的开放利用水平，适度引入休闲游憩活动，丰富林地功能。规划建设生态公园和郊野公园，构建滨水生态公园。按照景区标准打造农村生态环境，缩小城乡差距，让乡村成为城市不可缺少的生态空间。适当发展乡村生态旅游产业和新兴业态，并探索允许城乡资本流通和业态互补，生态保护和乡村经济适当协同发展，以促成乡村产业振兴发展。

实施乡村振兴战略是新时期“三农”工作的重点。上海在长三角一体化发展和推进卓越全球城市建设进程中，在规划和土地利用方面，需要统筹城乡关系，构建卓越城市的生态空间，处理好可持续增长模式的城乡土地利用，确保农民利益不受损。面向未来，需要提升乡村地区规划与管理水平，重塑乡村吸引力。在国土空间规划体系下，上海郊区在区级、镇级国土空间规划指引下，推进郊野单元规划。在建设用地减量化背景下，遵循城市化发展进程，推进农民集中居住，实施保护村和保留村美丽乡村建设。在提升城市繁荣繁华的同时，保障全域生态空间品质和农村生态产业发展，促进乡村人居环境品质提升和产业繁荣。