突发公共卫生事件政府审计职能分析及对策探究——以新冠肺炎疫情防控审计为例

吴亭忆

一、引言

2020年初，新冠肺炎疫情爆发，该重大突发公共卫生事件关系着全国人民群众的生命安全，牵动着全社会经济发展大局。此次疫情被世界卫生组织定义为全球大流行病，引发了全国重大突发公共卫生事件一级响应。面对突如其来的疫情，党和人民在危机时刻上下一心，社会各界捐款捐物驰援疫区，各级政府启动一级财政应急预案。截至3月13日，全国各级财政安排的疫情防控投入已经达到1 169亿元；3月30日，中央组织部已将截至目前上缴的党员捐款52.8亿元转交财政部分配下达；7月份，为打赢疫情防控阻击战，保障企业资金支持，中央财政拨付贴现资金292 885万元。短时间内大量救助资金和补贴需要及时发放和审核，这与传统突发事件政府审计工作相比，本次疫情下的审计除了面临时间紧、任务重、资源有限的紧迫局面外，还要紧抓新冠肺炎疫情防控工作，审计难度堪称前所未有。

二、新冠肺炎疫情下国家审计概述

（一）研究现状

以“公共事件”及“审计”为关键词对文献进行检索，共有43篇文献对公共突发事件下政府审计的相关领域做了研究，其中有21篇是本次新冠肺炎疫情爆发后新增的。在疫情爆发前，应急政府审计主要研究对象是自然灾害下的审计对策。汶川大地震后，审计署前审计长刘家义（2008）提出审计的“免疫系统”功能，王中信（2009）总结出国家重大突发公共事件应急审计预案内容概括，曹建新等（2011）将重大突发公共事件跟踪审计的实施环节划分为救灾开始阶段、救灾物资的储备和调运阶段、救灾物资的发放和使用情况阶段。随着大数据在全社会应用，审计方法和手段得到有效改进，翟晓敏（2018）指出，在重大突发公共事件跟踪审计中利用大数据审计技术的优势。此次新冠肺炎疫情爆发后，关于公共卫生领域的政府审计研究开始起步。朱智鸿（2020）以新冠肺炎疫情为例，对应急审计管理预案制定、内容确定、流程再造、质量管控方面进行了突破性的制度设计。综上所述，关于重大突发公共卫生事件政府审计领域的现有文献数量有限，仅涉及某些基础性问题，总体缺乏理论深度，理论体系尚未形成。

（二）组织结构

疫情期间，为落实习近平总书记和党中央的决策部署，按照审计署的工作要求，各省区市以强有力的组织领导统筹强化疫情防控工作。经过对22个省级审计厅组织结构调研统计，在疫情应急阶段，各省厅审计工作釆取的是上下联动审计组织方式。各省级审计机构成立新冠肺炎疫情防控工作领导小组，由厅党组书记、厅长任组长，承担第一责任人职责，分管厅领导任副组长，秘书局、办公厅、数据司、财政司、金融司、社保司、企业司有关负责人为小组成员。办公地点设在社保司。各市级审计局根据自身实际情况成立疫情防控工作领导小组，由主要负责人挂帅，实行领导包保、分级负责的工作机制。同时各省级审计机关派出特派员办事处严格执行报告制度，反馈监督各市级审计局疫情防控审计开展工作中出现的问题。这种灵活的组织形式，确保了疫情下审计工作的反应速度，但由于其临时性的特点，实际工作中出现市级以下审计小组人力资源整合不到位，与审计部门以外的社保、金融、卫生等部门存在协调能力不足，审计人员内部职责不明确，审计小组之间沟通不畅等问题。

（三）审计披露

从国家层面看，审计署发布了2020年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告。该审计公告围绕统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，聚焦“六稳六保”任务，抽查了1 853个单位、2 319个项目，涉及资金4 934.7亿元，已整改问题金额13.03亿元，其中收回和归还原渠道专项债券等资金10亿元，清偿民营企业中小企业账款5 276.41万元，追回各类违规发放或被骗取套取的财政补助等资金1 438.74万元，盘活闲置资金和下达资金2.16亿元，为建档立卡贫困户等对象补发或补缴各类资金1 979.6万元，清理规范行政审批事项流程及中介服务事项6项，出台和完善相关规章制度6项。

从各省级层面分析，本文简要整理了疫情爆发期间，即2020年1-7月各省级审计厅疫情相关情况披露信息，可以发现，各省级审计厅疫情审计相关信息主要包括三个方面的内容，第一项是基层审计动态，第二项是机关审计动态，第三项是审计要闻，其中以山东省、湖北省相关疫情审计信息披露数量最多。其他大部分省份对疫情期间的工作做了相关披露，但也发现河北、黑龙江、青海这3个省的疫情工作情况无法在本省审计厅官网上查询。同时经过梳理发现，各省的疫情款项物资跟踪审计报告尚未发布。

三、突发公共卫生事件下政府审计面临的挑战

（一）突发公共卫生事件审计特点概述

1.突发性与常态化并存。此次新冠肺炎疫情与庚子年春节同时到来，爆发的时间不可预见、地点不确定、形式随机，毫无预兆，打破了全国人民的生活工作计划，也给审计工作的组织带来了极大的挑战。审计机关不仅要完成年末常规审计工作，还需要及时部署疫情防控经费专项审计工作。这需要审计人员具备快速的应变能力以及团队沟通能力，可以说，本次重大公共卫生突发事件是对国家审计能力的重大考验。新冠肺炎疫情自2020年1月20号爆发以来，至今仍在全球范围扩展蔓延，已被世界卫生组织定义为全球大流行病。审计署为此发出疫情下常态化审计的相关部署，审计重点由应急阶段的聚焦抗疫物资落实情况转为复工复产政策到位程度，以做好本次重大公共卫生突发事件持久战的准备。

2.社会性。疫情无情人有情。疫情期间，政府、爱心企业及人士捐款捐物，互帮互助。社会公众作为公共委托人，强烈要求获得疫情下款项物资使用情况的相关知情权。《中华人民共和国国家审计准则》规定，国家审计机关应当对救灾救济资金、社会捐赠资金依法进行审计监督。这一准则决定了作为独立第三方的国家审计机关肩负的责任与义务，既需要对政府部门财资走向提供重要监督力量，还要满足委托人的知情权要求，借此发挥国家审计机关保障国家社会经济健康运行的“免疫系统”功能。

3.风险性。疫情下的审计面临着风险的复杂多样性，除了要控制审计风险，还需要有效防控疫情传染风险。根据2020年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告，已整改问题金额达13.03亿元，可见疫情下的审计客体涉及资金量大，除此之外物资项目多、地点分散等特殊性都决定了疫情下审计的重大错报风险较高。另外，疫情下的审计由于团队组建时间短，相关规章制度临时颁发、审计证据获取困难、各方信息沟通不畅等原因，一定程度上也加大了审计的检查风险。除此之外，审计人员还要面临未知的传染疾病，病毒的传染性、潜伏时长、传播途径、救治手段都尚待摸索总结。在重大公共卫生事件下，审计人员需要在保护好自身不被疫情传染的前提下开展审计工作，这也是前所未有的挑战。

4.审计范围广。本次疫情审计涉及大量的公共救助资金物资，影响社会生活的多个方面。审计机关作为独立第三方，从审计财产层面，要监督政府防疫资产安全性、使用合法性以及合规性；从监督管理层面，要落实政府下达的疫情防控相关政策部署实施情况的效率性、效果性以及经济性；从社会秩序恢复层面，要核查企业财政贴息和贷款优惠政策是否精准到位，协助政府预防、解决复工复产等社会问题。

（二）突发公共卫生事件下国家审计的困境

1.应急组织结构有待完善。常规的国家审计模式在处置应急情况时，其固化的科层式组织架构不能有效契合突发事件的特点，存在信息传递不畅、效率低下等问题。在疫情应急阶段，按照审计署部署，各省级审计机关第一时间成立新冠肺炎疫情防控工作领导小组，并由主要负责人承担第一责任人职责。但由于疫情审计事项的突发性，审计机关在组织具体政策落实时，具有一定的仓促性。在调研中发现，很多基层审计机关只是运用现有的组织结构开展审计工作，并没有组成对应的应急审计小组，相关审计任务职责很难分清，无法有力支撑疫情下接踵而来的审计项目。随着疫情审计的常态化，应急审计组织结构的建立和完善迫在眉睫。

2.传统现场审计方法受到挑战。此次疫情传染性强，潜伏期长，减少人与人之间的接触是疫情爆发期最有效的防控手段。在此前提下，依靠现场审计的传统审计手段不再适用，各级审计机关纷纷指导运用“非现场审计”加以应对。“非现场审计”需要高效的信息技术手段做支撑，对数据的准确度要求较高。在实际操作中，出现数据采集难度较大、模型设计有缺陷、更新不及时等问题。同时，非现场审计对审计人员的信息技术水平也提出更高的要求。新形势对信息化程度较低的省份是重大考验，审计工作可能面临停滞的风险。

3.审计信息披露体系不健全。根据此次疫情审计公共性的特点，社会公众要求对抗疫物资的使用情况信息公开。审计机关作为独立第三方监督机构，其门户网站是最权威的官方信息披露窗口。从信息公开的内容上看，目前各审计门户网站披露的信息以审计要闻为主，难以从中查询到与疫情物资相关的跟踪审计数据，本次疫情的跟踪审计情况只能在国家审计署的网站上查询到一条相关审计公告，即2020年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果相应公告，其他省级审计机关门户网站并没有及时对现阶段疫情款项物资审计情况作出相应公告，少数审计机关门户网站甚至无法查询到疫情期间审计动态。这与社会公众的期望是相悖的。审计信息披露的不及时、不完备会导致审计人员的辛苦工作成果无法正向传递给委托人，从而造成不必要的矛盾。

4.审计人力不足。本次疫情社会影响深远，常态化抗疫工作内容多而繁复，时间战线较长，审计工作者一人担负多个审计任务已是常态，这些项目涉及慈善机构、公共卫生、学校、交通、公共设施等多个行业，所涉资金也较大，审计人力不足成为审计机关面临的瓶颈之一。再者，应急审计对审计复合型人才需求巨大。疫情下的审计，除了要求审计人员具备常规会计、审计技能，还要求相关人员具备医疗常识、信息化能力、风险管理等全面的知识储备。另外，疫情下临时组织的人员构成复杂，专业素质参差不齐，都会加大审计检查风险。

四、突发公共卫生事件下政府审计职能优化对策

（一）制定公共卫生领域政府审计预警指标

为发挥好国家审计“免疫系统”中的预防功能，在事件尚未爆发阶段，国家审计应制定对公共卫生领域相关企事业单位风险管理评估的审计预警指标体系。预警阶段的审计工作可以借助公共卫生领域内部审计的力量，使他们参与到风险管理的稽核与评价工作中。预警指标体系应结合突发公共卫生事件的特点确定风险点，例如针对公共卫生管理部门，应设置评价其组建城市症态监测、动物死亡监测、学生因病缺课监测、药店重点药物销售数据监测等相关情况的定量指标，让审计有效作用于突发公共卫生事件的前哨观察阶段，帮助政府对可能出现问题的环节尽早预判把控。

（二）构建应急审计组织架构

1.建立审计应急方案响应机制。根据国务院2006年颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大、重大、较大和一般四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。审计机关应根据突发公共卫生事件的级别，分别制定对应的审计应急响应方案。各级应急审计响应方案应明确对应的适用环境、审计主体、审计客体、审计步骤及方法以及技术、经费、安全等相关保障措施。同时，针对方案在应用中发现的问题及时反馈总结，不断修正审计应急方案。审计应急方案响应机制，能够使国家审计各项工作在第一时间高效运行，切实履行好审计服务职能。

2.构建有决断力的指挥中心体系。有决断力的指挥中心相当于黑夜中的灯塔，能为突发事件提供及时指引。以政府为主导建立防控指挥中心，集合银行金融、卫健、交通、社保、审计等多部门力量，有效达成不同部门之间横向的对接和协调工作。审计部门作为政府防控指挥中心成员，需负责统筹安排本部门自身疫情防控工作，同时实时反馈应急审计中发现的问题。审计部门内部也应自上而下成立防控工作领导小组，主要负责具体审计活动的计划、部署和指导工作，形成纵向责任网络。防控工作领导小组组长应由本单位主要负责人担任，同时兼任同级政府防控指挥中心成员，及时把握事件发展动态，明确责任要求，将应急审计的职能站位融入具体业务的执行中。从政府防控指挥中心到各级审计机关应急小组，多方位的指挥中心体系能够厘清防控工作岗位责任，保证多部门横向和纵向的密切合作。

3.组建全方位审计应急工作小组。以广东省成功经验为借鉴，审计机关细化到县级审计机关，及时成立突发事件应急办，下设综合组、金融组、财政组、捐赠组、数据组，力求审计范围全覆盖。其中综合组承担着本部门医护及生活物资的采购、使用及维护职责，充分做好后勤保障工作；金融组聚焦企业税费减免、财政贴息等优惠政策的落实是否精准到位，流程设置是否合理顺畅；财政组负责审计政府疫情防控专项资金拨付流程及时有效性及使用统筹情况；捐赠组针对公益性组织募集资格合法性、内部管理合规性、社会捐赠物资管理分配透明度、接受捐赠群体受益面及满意度进行审计；数据组负责本部门信息收集及传递，对非现场审计工作提供大数据技术支持，整理审计信息及时在审计官网及相关权威传媒机构公开披露。

4.搭建审计人才数据库。审计人才库的建立以国家审计人员为主导，社会中介机构人员为补充，将各企事业单位的内审人员纳入调配，同时整合工程造价、信息技术以及医疗管理等相关领域的专家资源，对审计人员按照专业领域进行分类。人才数据库需要定期做好知识更新，开展针对医疗卫生、金融、信息技术、工程造价等重点领域的专题培训，打造素质过硬的复合型审计人才队伍。应急审计小组成立时，可根据人才库专业领域分类快速组建队伍，在确保审计工作响应速度的同时，优化审计人员配置及专业结构。

（三）提升国家审计信息透明度

随着数字信息化的发展，公共卫生事件的相关信息会通过多种传媒渠道第一时间对外扩散，“媒体化的事实”会影响公众对事件的判断。审计机关及时正面地进行信息披露，能够提高社会公众对审计结果的满意度，同时预防谣言及非主流民意的扩散。审计机关需用好审计门户网站，统一各级审计官网信息发布口径，与时俱进，提升运用微信小程序、app等新媒体的能力，尽可能伴随事态发展，实时披露审计信息。对捐赠物资，一方面采用必要的端口前移现场审计手段，提前嵌入，帮助库房人员规范物资管理，堵塞漏洞，控制审计风险；另一方面运用现代物流扫码、货币流水等技术，实现数据全流程跟踪，同时在审计官网设置物资查询专栏，提升审计信息透明度。

从审计公告发布的次数看，一年一次的审计公告在突发公共卫生事件下，明显不能满足社会公众的知情权要求。重大突发公共卫生事件的审计公告应增加披露频次，力求充分向社会公众披露整个审计的过程。

（四）优化非现场审计方法

重大突发卫生事件下，考虑到对疾病的未知因素，应当加大非现场审计手段的运用，减少现场审计时间。我国作为全球领先的数字技术应用大国，有着高效的线上信息网络，能够依托现代化信息技术，打造数据审计平台，实现物资入库、出库实时动态数据全流程跟踪，建立统一格式的电子数据物资管理台账，保证审计质量和审计效果，支撑舆情信息的公开透明。针对公共卫生事件防控优惠政策落实情况，可以调用税务系统、金融系统和社保系统等大数据信息进行审计稽核，实现跨部门、跨行业财务数据的实时获取，打破数据信息“孤岛”格局，扩展审计监督广度、深度和精度。

五、结语

在重大公共卫生事件下，政府审计是国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要监督力量；政府审计的监督作用是维护国家社会民生总体安全的强有力保障。本文调研新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件审计的基本情况，探索重大公共卫生事件审计组织结构模式，据以提出相关审计可行性建议，为政府审计防范风险、完善职能提供重要的参考价值。