财政资金绩效审计若干问题研究

周 涛

党的十九大报告在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”部分中提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。要达到全面实施绩效管理的要求，就要切实提升财政资金支出的绩效水平，而财政资金绩效审计作为重要手段之一，就显得尤为重要。现阶段，我国开展财政资金绩效审计工作尚处在摸索阶段，相关政策体系尚未建立，理论研究尚不深入，很多审计项目仅仅是将结果与目标简单核对，或与财务审计和绩效评价混淆，审计过程中还存在许多亟待解决的问题。本文针对财政资金绩效审计中存在的问题，思考提出有针对性的对策建议，以期改进我国财政资金绩效审计工作，提升绩效管理水平。

一、财政资金绩效审计的必要性

（一）实现高质量发展目标的必然要求。 党的十九届四中全会提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”，“全面贯彻新发展理念”，这就给我国现阶段的经济工作提出了总目标和总要求。贯彻新发展理念，推动高质量发展，有利于更好地满足人民日益增长的美好生活需要，有利于建设现代化经济体系，是实现2050年发展目标的必然选择。现阶段，我国正处在经济转型期，而我们面临的国际国内形势也很复杂，如何使有限的财政资金发挥最大效益和效果，不断完善财政资金绩效审计就成为必然选择。

（二）推进治理体系和治理能力现代化的重要手段。 理论层面上，借鉴国外的发展经验，西方发达国家20世纪70年代纷纷基于新公共管理理论实行政府改革，为追求质量和结果，提升社会满意度，美国、荷兰、加拿大、英国等将绩效审计作为政府治理手段之一，对财政资金支出的绩效水平开展审计。政策层面上，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力若干重大问题的决定》，这是在国家层面针对国家治理提出的方向性和制度性安排。通过开展财政资金绩效审计，可以为政府决策提供相应参考和依据，在一定程度上进一步完善政府治理，提升治理能力和治理水平。

（三）实现以人民为中心发展的本质需要。 以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值取向，是实现民族复兴的落脚点，是中国共产党人的初心和使命。财政资金是纳税人的血汗钱，钱都花到哪里？花的效果如何？都是老百姓最关心的问题。而财政资金绩效审计正是回应了这一问题。政府通过委托国家审计机关，对受托管理公共资源的公共部门使用财政资金的经济性、效率性和效果性开展审计，审计结论既能够为政府提供决策参考，同时也是向广大公众报告的过程，有利于提高行政效率，增强政府的公信力。

（四）廉洁政府建设的重要保障。新时代，全面从严治党已成为新常态，其中健全监督体系、有效堵塞漏洞，是推进建立不敢腐、不能腐常态机制的关键。党的十九届四中全会提出，“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务……健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新”。开展财政资金绩效审计，恰好可以很好地实现这种监督职能，通过经常性的审计监督，可以有效降低腐败问题的发生，促进建设廉洁政府。

二、财政资金绩效审计工作现状

我国的审计监督制度是1983年正式恢复和重建的，同年颁布的《国务院批转审计署关于开展审计工作的几个问题》中第一次直接提出了“绩效审计”这个概念，而后主要针对国有大中型企业开展效益审计。进入21世纪，我国逐步探索实施财政资金绩效审计。《审计署关于印发“十三五”国家审计工作发展规划》中提出“要把绩效理念贯穿审计工作始终，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，促进加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。在开展常规审计和专项审计时，审计机关注重将财政资金绩效管理情况纳入审计内容，将绩效审计寓于财务审计之中，将绩效理念体现在政策落实跟踪审计之中。我国绩效审计的特点是实践先于理论，目前尚未针对绩效审计专门出台政策、准则或审计指南，有关理论研究也相对滞后。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）提出审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，加强绩效管理监督问责，该意见为审计工作重心转移提供了政策依据和工作要求。当前，无论在理论层面，还是在实践层面，相对于国外绩效审计的发展阶段，我国绩效审计仍处于发展的初级阶段，在实践中仍存在如下亟待解决的问题。

（二）绩效目标体系粗放。 由于绩效管理理念尚未牢固树立，普遍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的问题，同时，作为财政资金支出部门，普遍对待绩效管理的态度比较被动和消极，在设定绩效目标时，往往希望以定性指标代替定量指标，以期在日后执行过程中预留出更大更灵活的空间，其自身缺乏绩效管理的内生动力。比如：在设定绩效目标时经常出现“按时、保质、保量地完成好……”、“进一步提高……”、“有效提升……”、“初步实现……”等定性描述，而可操作性的定量指标却很少。即使在设定少量定量指标时，也仅仅依据保守的原则制定目标。绩效目标体系不科学，导致绩效审计也无法做到精准有的放矢，提出科学的审计意见和建议。

（三）结果导向仍未体现。 由于现阶段财政资金绩效审计制度规定滞后，审计实践仅依据审计经验，往往套用财务审计、绩效评价的模式开展，导致绩效审计的目标无法实现，结果导向无法体现，审计结果往往依然体现为查错纠弊导向。绩效审计不同于财务收支审计，二者审计目标不同，财务收支审计的目标主要是资金的真实性和合规性，而绩效审计的目标主要是资金的经济性、效率性和效果性；绩效审计也不同于绩效评价，绩效审计实施的主体更具独立性，在采取因果分析和目标对比方式的同时，更加注重采用控制系统导向和问题导向的审计方式。因此，如果仅仅采用财务审计或绩效评价的模式开展绩效审计，就无法突出绩效审计的特点，达到绩效审计预期的目的。

（四）审计力量有待加强。 一是绩效审计专业知识研究不够。目前财政资金绩效审计工作本身尚在探索阶段，审计人员往往因为工作压力和本人素质等方面的问题，以财务收支审计方式代替绩效审计，缺乏对绩效审计工作理论的深入学习和研究，也缺乏积极探索的精神和将实践理论化的能力。二是业务知识不全面。绩效审计本身比传统审计难度大，涉及面宽，甚至有些审计内容存在一定主观性，不同的审计人员面对同样的审计资料很可能得出的审计结论偏差较大，导致绩效审计结论客观性不强，审计建议不具针对性和可操作性，因此财政资金绩效审计工作对审计人员的知识储备、专业判断能力要求都比较高。

（五）审计结果运用不足。审计存在的价值重在结果运用，审计的目标就是以审计促改进，而财政资金绩效审计的目的就是通过开展审计，发现问题并提出建议，推动提升财政资金的绩效管理水平，推动提高政府治理能力和治理水平。目前，审计实践中往往更加注重审计程序的执行，与审计结果挂钩的激励约束机制尚未建立，审计结果尚未充分运用。同时，因绩效审计尚处于探索阶段，每次审计过程很有可能出现不同的困难和难点，如果不加以认真总结归纳，很难有助于提升未来的绩效审计工作水平。

三、财政资金绩效审计改进对策建议

（一）建立财政资金绩效审计制度框架

1.积极开展相关课题研究。目前，审计署正在组织对该项工作开展课题研究工作，2019年1月，审计署将“财政资金绩效审计研究”作为2019-2020年重点科研课题进行公开招标，该课题内容为：财政资金绩效审计的目标和内容；财政资金绩效审计的方法；推动和开展财政资金绩效审计的建议等。而作为从事财政资金绩效审计的一线人员，应当在实践探索的基础上，认真思考审计得失，总结审计经验，积极参与研究，努力将实践成果理论化，不断完善财政资金绩效审计理论体系，为推动建立制度框架做积极的准备工作。

2.探索建立财政资金绩效审计制度框架。首先对审计法等法律制度进行修订，在其中增加有关绩效审计的相关规定，使开展绩效审计工作具有明确的法律支撑；其次要认真研究国外绩效审计发展经验，在此基础上根据我国财政资金管理特点和实际情况，探索制定绩效审计实务指南。

（二）逐步完善绩效审计评价体系

1.引导树立正确的绩效管理理念。通过开展培训，明确绩效管理目标和指标设置要求，通过逐步建立绩效审计结果激励机制，激发绩效管理参与积极性，引导树立正确的绩效管理理念，使绩效目标设置逐步趋于规范。

符合纳入标准的患者48例（AO分型A3型），采用经肌间隙（椎旁最长肌和多裂肌间隙）有限暴露撑开复位内固定结合椎板间减压术24例（肌间隙组）；采用正中切口剥离椎旁肌椎板间开窗减压内固定术24例（传统组）。肌间隙组男15例，女9例；年龄23 ～ 56（38.4±5.4）岁，伤后至手术时间为2 ～ 7（4.2±0.7）d。传统手术组男16例，女8例 ；年龄25 ～ 58（40.3±4.7）岁，伤后至手术时间为3 ～ 8（4.5±0.8）d。2组患者性别、年龄、伤后至手术时间、损伤节段、损伤原因及ASIA分级差异均无统计学意义（P ＞ 0.05），具有可比性（表1）。

2.设立科学的绩效目标指标。2018年《全面预算绩效管理的意见》已经要求“全面设置部门和单位整体目标、政策及项目绩效目标。绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标”。同时，运用矛盾论关于共性和个性关系的方法论，根据财政资金支出绩效方面的共性问题，研究设立一些标准规范的共性指标，再要求各部门根据个性特点，设置个性化绩效目标，这些指标要保证一定比例的定量指标，只有这样，才有可能具有操作性。

3.研究构建绩效审计评价标准体系。要想使财政资金绩效审计结果更具客观性和科学性，仅通过审计人员的主观判断是不够的，必须通过构建一套科学的绩效审计评价标准体系来实现，可以在目前财务收支审计和财政资金绩效审计实践基础上，循序渐进，逐步将标准体系建立起来。

（三）逐步转向结果导向审计

1.做好充分的审前准备。审计人员要提前对被审计单位或被审计项目做充分的了解，包括有关政策、制度、要求等，要侧重了解绩效管理和执行的有关情况，同时要了解有关行业标准、历史标准、计划标准等，充分的审前准备便于明确审计目标。

2.制定有针对性的审计方案。针对绩效审计的特点和绩效审计的目标起草审计方案，在方案中要明确以结果为导向的审计目标，并根据目标确定适合采用的审计方法。

3.采用适合的审计方法。针对被审计单位绩效目标指标，不仅要将执行情况与之对比，而且要将绩效目标指标设置与单位业务的匹配度、收集和分析数据是否可靠、结果是否全面等作为审计内容之一，除审阅法、数据比对等一般审计方法外，还应更多地采用走访观察、现场访谈、调查分析、成本效益分析法等方式开展，时刻围绕绩效完成情况开展。

（四）重视绩效审计人员队伍建设

1.积极开展绩效审计理论和实践探索。美国政府责任署1972年《政府审计准则》首次提出“3E”审计，这就是最早的绩效审计。绩效审计在加拿大被称为综合审计，在英国被称为货币价值审计，国际审计组织（INTOSAI）1986年确定以“绩效审计”作为统一术语。由此可见，国外财政资金绩效审计已经趋于成熟，我们应当组织审计人员多学习借鉴国外的经验和理论，同时鼓励审计人员结合我国财政资金支出特点，积极开展绩效审计实践。毛泽东同志在革命年代曾经说：“革命战争是民众的事，常常不是先学好了再干，而是干起来再学习，干就是学习。”理论只有在不断地实践中才能得以完善。因此，审计人员应当学会在干中学，在学中干，结合本部门业务特点和实际，思考总结提炼，探索建立中国特色的财政资金绩效审计模式。

2.推动审计人员掌握宏观政策。审计人员不可能对每一个被审计单位的具体业务都是了解的，但只有具备宏观思维和战略思维，才能够在制度层面、体制机制方面发现问题，分析原因，提出有建设性的意见和建议，切实推动事业又好又快发展。因此，要鼓励审计人员多学习了解相关宏观政策，拓展视野，提高站位，才能够高质量完成财政资金绩效审计工作。

3.建立有力的专家支持系统。由于财政资金支出的方向涉及方方面面，有很多是极其专业的领域，要求审计人员成为“全才”是不现实的，往往需要借助外部专家的技术支持和帮助，实现审计人员和外部专家的优势互补和取长补短，也同时使审计结果更具权威性。有条件的部门应当建立财政资金绩效审计专家库，针对部门业务特点，专门遴选部分业务专家，纳入专家库，同时也要积极向专家传达绩效审计理念，从而使得绩效审计队伍相对稳定的同时，人员之间能够互融互促、配合默契。

（五）加强财政资金绩效审计结果运用。 财政资金绩效审计的目标，不仅仅在于出具一份审计报告，下一个审计结论，而在于是否能够提出有针对性的意见建议，是否能够作为下一步工作的决策依据，是否能够不断改进财政资金绩效管理水平。因此，应当建立审计结果公示制度，按照“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理思路，将审计结果与预算、奖惩等挂钩，这样有助于不断提升财政资金管理者的绩效管理理念，有助于不断提升财政资金效率和管理水平。同时，应当建立绩效审计后评估机制，对已经审计结束的项目开展有针对性的研究、总结、提炼和评估，不断总结经验教训，以便持续提升财政资金绩效审计工作水平。

总之，财政资金绩效审计是提升政府治理水平的有效手段之一，是提升财政资金使用效率的必由之路，也是政府审计未来发展方向之一。随着绩效管理的不断深入、范围不断扩展，笔者相信今后不仅仅要求针对财政项目编制绩效管理目标，也会要求对单位整体工作目标进行绩效量化，未来财政资金绩效审计范围将不断延伸，建立起全覆盖式的绩效审计，因此我们要在不断学习和深入实践的基础上，总结提升，结合实际摸索出具有中国特色的财政资金绩效审计模式，使之越来越发挥出促进发展、提升水平、遏制腐败不可替代的突出作用。