搞活与稳定：加强土地承包经营权流转监管——以新土地承包法、土地管理法为背景

刘 刚

2019年新的土地管理法继续深化了农村集体土地所有权、承包权、经营权”三权”分置的制度，意在鼓励农村土地流转，引导农民从原始、零星、分散、小块耕种的落后生产方式，向规模化、机械化、集约化、集团化的现代农业方向发展。但是在流转中可能会出现流转监管缺失，经营者囤积农地，片面追求规模化，耕地“非粮化”、“非农化”，弃耕抛荒，土地流转被迫非自愿等诸多问题。因此，有必要对土地的流转对象、流转程序、流转内容多方面进行监管，保护农业生态环境，以实现农村土地流转市场的繁荣与稳定。

一、土地承包经营权流转的制度变革

土地承包经营权流转是指农户将其承包的土地的经营权通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转给其他农户或经济组织的行为。1998年土地管理法首次对农村集体经济组织的成员的土地承包经营权作为法律规定，明确承包经营期限为三十年，双方应当订立承包合同。2002年农村土地承包法，规定了家庭承包和其他方式承包，对耕地、草地、林地规定了不同的承包期限，土地承包经营权可以按照转包、转让、出租、互换、入股、继承等方式进行流转。2016年的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，首次提出“三权分置”制度，将农地分为所有权、承包权、经营权。2019年新的《农村土地承包法》进一步完善“三权分置”制度。即承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，也可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、企业、合作社等流转，发展农业产业化、规模化经营，解决承包地细碎化问题。

二、实现土地承包经营权流转是市场经济发展的要求

现阶段中国实行的是社会主义市场经济制度，市场的主要要素有资金、土地和劳动力，而流转是市场的基本特征之一，所以实现农村的社会主义市场经济，必须要建立土地要素流转市场，利于农村土地资源的市场化配置，这也是农业规模化、产业化经营的需要，对带动农村经济发展有很大作用，利于农村劳动力实现转移。

（一）实现农村土地资源的市场化配置需要

家庭联产承包责任制是将集体所有土地分块经营，分包到一家一户，它存在以下缺陷：每家每户经营，土地分散，面积狭小，不能实现农庄式大规模耕种，不利于大型、先进的农业机械的有效使用，缺少统一规划和统一水利设施建设，农忙农闲时间不能统筹利用，生产不经济，生产效率低。确立农地流转制度后，可以采用公司制、股份制建立农村合作社，或者以“公司+农户”的形式，通过签订订单合同，搞农业产业化经营，土地股份合作、土地托管、土地信托、联耕联种、代耕代种等多种经营方式，实现合理分工、互利共赢，实现土地的规模化经营，提高生产力。

（二）解决农村劳动力的市场化、社会化需要

如果土地的承包经营权必须具有村集体成员身份才能获得，且不能转让给村集体成员以外的人经营，每个农户只能独自分散、小块耕种，大量的时间和精力就会禁锢在承包地上。农地流转能够有效改善土地资源配置效率，把农民从土地上解放出来，可以进入城市工作生活，也为市场提供更多的劳动力，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。

三、土地承包经营权流转中存在的问题

新的承包经营权流转制度，取消了社区成员的身份因素限制，使流转范围更加开放，经营主体更加多元，可以实现以家庭农场、经济合作社、产业化龙头企业等新型农业经营形式的集约经营、规模经营生产方式。但在流转中也存在土地承包经营权流转无章可循，程序不规范，缺乏监管，纠纷多等诸多问题。

（一）流转土地有“非粮化”“非农化”倾向

农用地流转后，经营者可能改变了土地的用途，可能会违规使用和破坏地力，比如在农地上盖房子，建工厂，变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等，占用基本农田挖塘栽树或者其他行为。

（二）经营者破坏土壤质量

由于许多经营者受合同租期限制，不愿意对土地投入更多的养护，甚至有许多短期行为，破坏、污染耕地，造成土壤严重板结、盐碱化，土地质量明显下降，一些耕地被撂荒。

（三）土地流转手续不标准、流转不规范

尚未形成规范的土地流转市场，农用地流转还处于自发、无序状态。主要以农户间口头协议、私下交易为主，没有合同条款。土地流转金没有统一标准，不能保证土地流转公开、公正、规范运行。一些农户土地承包权存在多次转移，地块地界不清，土地档案不全等问题。

（四）有炒卖土地等投机行为

存在”非法交易”、“地下交易”等土地流转行为，农户之间、交易双方所谓“一次性买断”等都不符合政策要求，出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况。一些交易甚至动机不纯，圈地目的是为了获取各种农地补贴或搞非农建设。

（五）农户流转中非自愿

流转实践中，农民作为土地承包经营权的权利可能难以得到保障。存在以少数服从多数的名义，用强迫命令形式一刀切将农户承包地集中对外招租，违背农户意愿，剥夺农民的知情权和参与权。

（六）对从事农业生产经营的企业资质审查不严

有的从事农业生产经营的企业资质不符合要求，对其从事农业生产经营的资质、资信情况、经营能力缺少必要的入门门槛或者对资质审查不严。

（七）土地流转服务不到位

中介服务缺失，服务人员紧缺，服务水平低。土地流转的供求、价格等信息传递不畅，流转存在很大的盲目性和无序性。

三、完善安全有序的监管措施

针对土地流转过程改变土地用途，土地兼并无序、产生垄断等问题，必须进行监管。建立和完善流转程序，使之更加规范，使操作有章可循，对流转规模、用途、价格、经营行为、经营主体、合同签订与履行等方面监管，防止投机行为发生。

（一）对流转土地的用途监管

保护耕地是我国的基本国策，土地流转中必须切实保护基本农田，切实保障农地农用。严格按照合同约定使用租赁农地从事农业生产经营，不能改变耕地的用途。对于擅自变更土地用途的行为，监管部门应责令恢复原状并进行相应的行政处罚。《土地承包法》第64条规定，对于擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒，严重破坏土地生态环境，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。对于改变土地的农业用途、弃耕抛荒等行为不仅要赋予发包方终止土地经营权流转合同权利，也应该赋予监管机关监督处罚的权利，细化处罚的法定情形和金额。例如《海南省闲置农业用地处置规定》规定“对未按合同约定的期限开发利用，全部或者部分土地连续撂荒2年以上的闲置农业用地，属于集体所有的土地，可以由土地所有权人无偿收回全部或者部分土地使用权。”

（二）对流转土地的质量监管

针对经营者短期行为，掠夺性经营，减损耕地质量的行为，监管部门有权利和责任进行查处和惩罚。对农田基础设施的使用，化肥的投放、农药投入等事项进行监管。

（三）对流转土地的面积监管

流转土地规模应当适度适宜，不宜片面追求超大规模。应当根据各地人均耕地状况、农村劳动力转移情况、农业科技水平等因素控制流转规模，制定上下限，对首次租赁的企业或个人的规模进行一定限制。

（四）对流转土地的价格监管

土地流转的价格应当合适、合理，不宜过高过低，应当建立农村土地流转指导价格机制。监管部门可以根据当地经济发展水平、农产品和农资价格变动情况等综合因素，合理确定土地流转指导价格并发布。

（五）对流转土地的合同签订监管

根据《土地承包法》第37条的规定，土地承包经营权转让合同应当采用书面形式签订。土地监管部门应当印制统一的土地承包经营权转让合同范本，写明转让方与受让方，流转土地的名称、土地位置、面积、转让期限、质量等级、流转土地的用途、流转价款和支付方式、合同解除、终止的条件，违约责任等事项，指导农民在签订合同时参照执行。

（六）对土地流转对象进行监管

根据《土地承包法》第45条规定，对租赁农地的资格、资质、资信和经营能力进行监管。可以建立由土地流转管理部门、村集体组织、村民、农业专家等多方共同参与的审查监督机制。审查审核内容主要包括：经营者主体资质、资信情况、经营能力、租赁农地规模和用途、预期效益、租金支付、风险防范能力，以及经营项目是否符合国家法律政策、是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项，审核合格后再签订承包合同。

（七）建立土地流转风险保障金制度

风险保障金制度目的是为了防范损害出租土地农户的权益，可以要求经营者在合同签定后缴纳风险保障金以提供相应的担保，风险保障金由财政部门统一管理，实行专户储存、专款专用。对租赁合同违约行为，拖欠土地租金、损毁农田基础设施、改变土地用途、弃耕撂荒等行为用风险保障金惩罚。

（八）对资本投向进行监管

对资本的流向进行监管。根据本地资源禀赋、产业布局引导资本合理流向，重点发展保护生态产业、高科技产业。

（九）对交易市场与交易行为监管

成立专门的土地经营权流转交易市场（平台），设立经营主体进入市场的条件，制定市场运行规范，明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序及相关责任等事项，加强土地流转市场的规范化管理。