空间交通管理内涵与发展趋势研究

王国语 张玉沛 杨园园（北京理工大学空天政策与法律学院）

从2015 年空间交通管理（STM）成为联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，简称联合国外空委）法律小组委员会的议题以来，有关空间交通管理的内涵、国内及国际机制建设等问题逐渐成为各航天大国关注的焦点。2018 年，美国颁布《航天政策3 号令》（SPD-3）—“国家空间交通管理政策”，率先在国家层面推动建设空间交通管理机制。2020 年6 月，美国国防部在《外空防务战略》中高调表示支持美国在外空活动长期可持续性（LTS）和空间交通管理国际谈判中的主导地位。可以预见，随着美国国内空间交通管理体系的构建和逐步完善，美国将加大推动以其为主的空间交通管理国际机制的构建。讨论和制定空间交通管理国际法律、机制和制度框架必将成为联合国外空委工作的新焦点。因此，准确地理解空间交通管理的内涵以及研判其发展趋势，对于我国有效提高航天现代化管理能力以及提升参与外空全球治理的地位，具有重要意义。

1 空间交通管理的内涵

国际宇航科学院（IAA）空间技术委员会将空间交通管理定义为“促进安全进入外层空间、在外层空间操作和从外层空间返回地球而不受物理或无线电频率干扰的一系列技术和管理规定”。美国关于空间交通管理的相关政策将其定义为“为了增强在太空环境中安全性、稳定性和操作的可持续性的计划、合作和同步在轨活动”。国际宇航科学院的概念强调空间交通管理的规则性质；而美国的概念强调的是非规则性质的计划、合作和协调活动。美国学者P.J.布朗特（P.J.Blount）认为，“空间交通管理类似于空中交通管制，其目的是利用技术和法律制度减少诸如地球轨道碰撞等事故发生的可能性。空间交通管理以促进空间协调活动的技术标准和法律规则为中心。”这又揭示了空间交通管理对于规则的诉求。空间交通管理的定义固然重要，但无论怎样定义，对于全面准确地理解空间交通管理的内涵都会存在一定的局限性，这是下定义方法本身固有的弊端。因此，我们主张应从空间交通管理基本特征的视角来诠释其内涵。

空间交通管理不同于LTS 及外空全球（国际）治理

一方面，空间交通管理不是目标或终极目的，因此不同于外空活动长期持续性。空间交通管理是一种状态或一种存在形式。“管理是指一定组织中的管理者，通过实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调他人的活动，使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。”另一方面，空间交通管理本身并没有区分国内、国际，因此不同于外空全球（国际）治理。“治理”与“管理”相比，更具有面对共同挑战、群策群力的意味；而“管理”往往基于主权或权力，管理者与被管理者的地位是不平等的，更多的是体现行政管理关系，但国际层面并不存在这样一个“超国家”的管理实体。因此，在国际语境下，“空间交通治理”一词比“空间交通管理”更为准确，如国际空间交通治理或空间交通国际治理。同时，“国际治理”的提法也有利于遏制个别国家试图单方主导空间交通管理国际机制构建的战略意图。

空间交通管理应从国内和国际两个维度来分别界定

从国内视角看，空间交通管理的着眼点是一国对本国航天活动管理、航天能力建设的需求，即国家空间交通管理；从国际视角看，则应是应对外空活动、外空安全面临的共同威胁，如碎片环境恶化、大型卫星星座无序发展、空间天气、近地天体带来的潜在威胁，以及外空军事化、外空武器化等问题，属于外空全球（国际）治理、外空国际法治的范畴，即国际空间交通管理。两者的关系，譬如国内航天法与国际空间法的关系，既相互实现，又相互促进。一是国家空间交通管理既体现一国享有的国际法上的权利，也体现为落实其国际义务。二是国内空间交通管理体系提供的经验、依据，将可能推动国际空间交通管理体系的形成。同时，如果先行构建国际空间交通管理体系，又会对其在国家层面执行提出必然要求。例如，联合国外空透明度与建立信任措施（TCBMs）政府专家组报告、联合国外空委LTS 准则在国内的执行问题。三是国内空间交通管理的要求往往不应低于国际法的要求，但可以高于国际法的要求，同时这些高要求一旦被写入国际规则，也会逐渐提升国际法的要求，也就是提高进入外空的门槛。

空间交通管理体系的范畴

无论是从国内还是国际视角出发，空间交通管理或治理体系的构建都将是最终诉求。该体系应当包括特定社会关系、手段、路径和目标4 个基本要素。

首先，从法理的角度看，空间交通管理关系应当包括主体、客体和内容3 个要素。该关系的主体即管理者（一国政府及相关部门）、被管理者（航天活动主体，包括商业航天主体）以及国际治理的协调主体（联合国相关机构和适格的国际平台）、治理参与者（国家、政府间国际组织）；该关系的客体即人、物和行为等管理或治理对象，如航天员、太空游客、空间物体、外空资源、空间发射、在轨操作、再入等行为；该关系的内容则是指形成的各种管理和被管理关系（国内层面）以及共同治理关系（国际层面），前者如许可、登记、通知、赔偿等，后者如透明度、空间碎片减缓要求、外空使用核动力源要求以及国际空间法的基本权利义务（自由探索和利用原则、不得据为己有原则、和平利用原则、国际合作原则、妥为顾及义务、提前磋商义务、避免有害污染义务）等。

其次，国内管理手段包括制定政策、法律、行为规范、技术标准、程序要求等。从国际视角看，治理的手段包括单方政治承诺（如中俄倡导的不首先在外空放置武器）、制定准则、守则、倡议、建议和条约等。

再次，管理或治理路径可分为以市场需求为主导的自发式或自我管理、治理，以及以政府（国际社会）需求为主导的主动或建构式管理和治理。实践中两者往往是相互结合的，就像市场经济中的市场手段和政府手段，而且最终将呈现螺旋式相伴上升的过程，即呈现为进化与建构二元化的路径。

最后，从目标上看，空间交通管理是为了维护各国及共同的外空安全、保障外空活动长期可持续发展，以及地球的可持续发展的一种国内航天管理机制和外空国际治理机制。

2 空间交通管理概念的发展

历史发展阶段

空间交通管理概念的历史发展可大致分为4 个阶段：

第一阶段（20 世纪90 年代）：基于实践的概念孵化。美国认为空间碎片增加的影响因子之一是发射的数量。国际层面，1993 年成立的机构间空间碎片协调委员会（IADC）也一直从事相关的研究和讨论。20 世纪末，相比于美国，欧洲对于该问题更加关注，开始有“发射交通”的概念，最终目的是通过加强对发射的国内管理和国际协调，保障外空环境和空间活动的安全。

第二阶段（20 世纪90 年代末- 2006 年）：基于研究概念的构建。国际宇航联合会（IAF）于2004 年设立了题为“空间交通管理”的研究项目，2006 年由德国航空航天中心（DLR）出版了研究报告，使该问题在国际范围内得到了关注。研究报告的主要内容和特点有三，一是通过对空间环境现状的分析，指出发射、在轨、再入等环节中面临的安全挑战；二是通过对现有国际、国内管理框架的分析，指出其在空间活动治理方面的不足；三是提出以“制定新条约、成立新的国际机构”为核心的空间交通管理制度的建议。

第三阶段（2006 - 2015 年），基于实践、研究深入的概念发酵。2012 年，加拿大麦吉尔大学组织了空间交通管理论坛，引导了空间交通管理与航空交通管理的交叉研究。2014 年，美国国会众议院科学空间技术委员会空间分委会组织了题为“空间交通管理：如何防止《地心引力》成为现实”的听证会。德国的卡伊-乌维·施罗格（Kai-Uwe Schrogl）在2014 年当选联合国外空委法律小组委员会主席后，发起了题为“空间交通管理”的国际研究项目。

第四阶段（2015-2020 年），基于联合国平台的概念诠释和初步讨论。历经多年发展，经过实践、学术、国家层面的论证和准备，以施罗格为代表的欧洲试图在联合国层面形成对“空间交通管理”概念及体系的共识和构建，从而指导、规范或约束各国的空间活动，这也正是其主导的国际宇航科学院报告将空间交通管理概念落脚为“规则”的背后意图。

2015 年4 月，联合国外空委法律小组委员会届会上，德国与卢森堡代表团共同提议设立“空间交通管理概念意见交换”新议题。议题的目的在于研究空间交通管理的必要性及其对于空间治理，包括治理的组织机构（变更、设立）上的影响，特别是探讨在空间操作安全层面，空间交通管理对于所有空间活动者的益处。在2018 年4 月法律小组委员会会议上，有代表提出，“需要努力拟订应对包括空间交通管理、空间碎片、空间探索和开发等相关法律挑战的准则和原则。”还有代表团提出，“应设立全面的空间交通管理机制，以增强空间活动的安全可持续性，包括以下内容：改进有关空间态势认知的信息共享；加强登记程序；有关空间物体发射、在轨机动操作和再入地球大气层的通报机制；安全方面的规定；有关空间碎片的监管；环境方面的规定。空间交通管理框架包括由空间物体和事件数据库机制运行程序组成的基于联合国的信息共享机制。”

2018 年6 月18 日，美国总统特朗普出席了国家航天委员会（NSC）第三次公开会议，并签署了《航天政策3 号令》—“国家空间交通管理政策”，率先在国家层面推动建设空间交通管理机制。一方面，通过明确国内航天管理职责分工与协调机制和制定完善空间交通管理准则、标准和要求，来确保空间资产和活动安全；另一方面，通过军转民推动国际合作和促进本国商业力量发展，确保美国外空领先地位，保障其空间交通管理国际合作、协作以及未来的国际体系构建中的主导地位。

发展趋势

未来10 ～20 年，空间交通管理的国际发展将基本沿循以下路径：务虚与务实的联合国框架外双边和多边合作与协同机制→务虚的联合国框架内合作与协同机制→务实的联合国框架内合作与协同机制→联合国框架外的空间交通管理国际规则体系→联合国框架内的空间交通管理国际规则体系。其中，联合国框架外合作与务虚的框架内合作将同时进行。至于联合国框架内能否以及在何种程度上建立务实的合作与协同机制，则在很大程度上取决于各国，尤其是航天大国的战略选择和执行决心。而短期内，美国则可能持有消极态度，这取决于其国内空间交通管理体系构建的进展情况。现阶段，美国加快推进的是以美国为主导的多个双边空间交通管理国际合作协同机制，除非能在联合国框架内建立以美国为主导的多边空间交通管理国际合作与协同机制，但这在联合国外空委协商一致的议事机制下，也将面临诸多挑战。

3 联合国外空委空间交通管理议题的提出动机与影响

2015 年空间交通管理议题的提出，是欧洲一贯的“绿色外空”“安全外空”理念的体现，同时是欧洲试图扩大其在联合国平台影响的体现。同时，从本质上来看，也是外空活动发展对规则需求日益强烈的体现。现有规则制定的努力都无法满足这种规则需求。

从长远来看，空间交通管理国际机制的构建，符合各国的共同利益，尤其是私人实体的外空利益，可以解决其对外空法律确定性和外空活动安全性的关切。通过这种国际机制建设，一方面可以对外空系列条约的解释具有重要的国家、国际实践佐证的作用；另一方面，可以为新兴外空活动的有效治理提供规则制定平台，例如，在轨服务（含空间碎片主动移除）、小卫星发射、外空自然资源开采、外空太阳能电站建设和近地天地防御等。

从短期来看，空间交通管理国际机制构建对各国的影响如下：

一是发展中国家。该机制的构建，必定会提高技术门槛和安全门槛，这对于航天技术发展中国家而言是不利的，这也是发展中国家对此态度有所保留的原因。但如果各航天大国达成一致，拉加十六国集团等发展中国家也不会强烈反对，因为该机制同时必定对航天大国的活动进行必要的规范和限制，这对于保护外空环境以及发展中国家外空资产的安全也是有利的。

二是中国。从软实力要求上看，该机制的构建必定要求更高的政策、信息透明度，而我国透明度建设尚处在初级阶段，至少在航天法出台之前，尚难以有根本性的改变。因此，有关透明度的要求对于我国仍可能产生一定的消极影响。从硬实力要求上看，空间态势感知、空间碎片减缓移除、对空间操作监视取证等能力的发展，将直接影响一国在该机制构建中的话语权。与美国相比，我国的硬实力建设尚有差距，因此在现阶段国际机制构建主导权的争夺中，我国尚处于不利地位。

三是美国。2015 年联合国法律小组委员会会议结束后，笔者在给相关部门的建议中指出：“美国空间交通管理国内机制尚未完全建立，对于亚轨道旅游、外空资源开采、小卫星发射，以及对月遥感的商业化等问题的管理体系尚在建设或考虑中。因此，美国没有十足的把握引领议题的讨论或空间交通管理国际机制的建设。美国会采取观望的态度，如果国际社会达成了大部分的一致，美国也不会反对议题的设立”，事实也是如此。“美国的最优选择，仍是待空间交通管理的国家机制建立和完善后，再引领国际机制的构建”。美国2018 年的《航天政策3 号令》也验证了这一观点。“以国内机制带动国际机制的发展”，是美国寻求外空领先的一贯路径。

四是俄罗斯。过去10 年里，俄罗斯在联合国外空委的核心利益和紧迫诉求集中在LTS 准则的制定上。俄罗斯提出的有关联合国信息中心的设立、空间碎片的主动移除、外空活动网络安全的保障等准则或倡议，其理念是“以联合国为中心”和“自我限制”，不同于美国的“以自我为中心”和“自我保护”。显然，俄罗斯的直接战略意图是在空间外交领域遏制美国，但实际上也符合国际社会的外空安全需求。俄罗斯试图将其外空利益和对于保障外空安全的主张集中反映在LTS 领域，甚至包括联合国机构的改革。从结果上看，这些与空间交通管理议题是一致的。因此，俄罗斯虽然一直对空间交通管理的提法进行了肯定，但从未积极主动讨论。在2015 年的时候，其直接的想法是不希望法律小组的空间交通管理议题冲淡国际社会对LTS 的关注，也不希望出现一个所谓空间交通管理国际机制，而对其试图在LTS 下构建的国际机制、国际秩序产生对冲。因此，除非欧洲、美国对俄罗斯在LTS2.0 谈判下的诉求进行让步，甚至允许将这些观点全盘植入未来的“空间交通管理国际机制”中，否则俄罗斯将会是最坚决反对该议题深入讨论的国家。

4 空间交通管理国际倡议给国际社会带来的挑战及启示

“空间交通管理”从2015 年被设为联合国外空委法律小组委员会议题以来，一直处于务虚讨论状态。然而，随着2015 年美国在LTS 工作组推动下成立“空间态势感知（空间物体与事件）”专家组，以及2018 年其国内政策决定建立空间交通管理国内制度及体系，“空间交通管理国际机制构建”历经了几年的“铺垫热身”，其在联合国框架内的正式讨论呼之欲出，极有可能和LTS2.0 讨论互相交织。从美国在其国内以及国际上有关空间交通管理的种种动向上看，其一直希望“空间交通管理国际机制构建”能够取代LTS 议题，或起码成为LTS2.0 讨论的核心。在此背景下，美国国防部在《外空防务战略》中高调表示支持美国在LTS 和空间交通管理谈判中的主导地位，这预示着美国可能将对军事行为的限制性、负责任的外空行为之类的规则引入LTS 或空间交通管理谈判中，从而加速外空军民规则融合。在如今各方尚处在讨论或犹豫军事行为是否应该纳入空间交通管理的阶段，《外空防务战略》释放出的信号尤为值得关注。

啥都有：2011年的农历新年伊始，赶集网的一部视频广告开始陆续出现在银屏公交、楼宇电视等媒介上。广告依靠影星姚晨人气和一头驴子的幽默表演吸引了许多人的关注。“xxx，啥都有”的广告词由于朗朗上口，迅速被网友进行恶搞，赶集网广告海报中的驴子被换成了机器猫、愤怒的小鸟和变形金刚等形象，广告语也配合不同的形象进行了改变。

带来的挑战与启示

（1）空间交通管理的国内外需求跨越式增长

小卫星和大型卫星星座的高速发展，使空间碎片环境变得日趋复杂。2017 年，印度一次性部署了104 颗小卫星，2018-2020 年，美国太空探索技术公司（SpaceX）和一网公司（ONEWEB，2020 年7月3 日，英国政府与印度巴蒂电信宣布收购了该公司）的低轨卫星星座计划也都基本在按计划开展，数千颗乃至上万颗小卫星同时在轨已经不再是天方夜谭。显然，离开有效的国际合作与协作，任何一个国家都无法单独保证所有情况下均能提供及时的避碰预警服务。国际合作与协作机制的构建迫在眉睫，更为规范化、体系化的空间交通管理国际框架也必将提上日程。空间交通管理国际体系仍是一个开放式的未决命题，其主导权、话语权均虚位以待，对国际社会而言，机遇与挑战并存。

（2）各国空间交通管理发展格局仍然存在不确定性

美国虽然决定将空间态势感知及空间交通管理服务职能由国防部转移至商务部，但还未观察到具体的推进举措。可以确定的是，国防部将不再负责提供民商事的数据服务，也不会成为空间交通管理国际体系中的美方联络点或对外接口。如何保证“军向民转移”过程中的沟通协调和保障服务的连续性，也是一大挑战。

此外，英国脱欧对于欧洲实现振兴其空间交通管理能力和提升其话语权的计划，必然会产生一定消极影响。英国脱欧必然会使其更加依赖和倒向美国，而欧洲寻求更多国际合作伙伴的需求会更加强烈。有关国家格局的不稳定性和不确定性，虽然对其他各国判断空间交通管理整体态势产生不利影响，但也给各方预留了一定时间和空间发展自身空间交通管理能力、体系及理论，同时提供了更多相互之间开展国际合作的可能。

（3）美国主导的空间交通双边管理格局不利于外空全球治理的均衡良性发展

2019 年，美国在领导建立双边空间交通管理机制上动作频出。9 月，美国与日本共同宣称打造防止卫星相撞的空间交通管理系统。美国商务部计划建立像民航“空中交通管制系统”（ATC）那样可以掌握卫星位置的信息网。日本最早将在21 世纪20 年代中期研发出太空垃圾清除技术，为建立未来的国际空间交通规则，还准备与英法等欧洲国家进行合作。10月，国际宇航联大会期间，美国与法国签署了合作意向声明。该声明为双方开展在空间态势感知和其他航天商业化发展领域的合作奠定了基础。法国国家空间研究中心（CNES）主席表示非常愿意与美国商务部就空间态势感知和空间交通管理建立对话平台，双方应在空间物体与事件监视信息方面共同努力。双方未来将签署谅解备忘录，为空间态势感知和空间交通管理合作设定框架。

可见，美国通过推动双边合作关系，以主导者的姿态向国际社会推广其空间交通管理政策和技术标准。此类双边合作的范围越广、合作程度越深，越不利于其盟友以外的国家参与空间数据国际标准制定、空间交通管理国际合作与协作，以及体系和规则的构建，同时面临的相关方（如中美）双边协调协作的压力也越大。而联合国外空委在外空全球治理的均衡良性发展中的作用是不应忽视的，相关国际协调机制应当在联合国框架内开展。

（4）国际政治因素限制中俄航天能力建设所急需的海外布局

地理覆盖范围是决定一国能否具备全天候、全方位空间交通管理能力的关键因素。鉴于美国一贯对中俄的打压围堵策略，尤其是当下美俄、中美关系紧张，与国防相关力量的输出或拓展海外带有国防性质及用途的基站设施已尤为艰难。这并不利于航天大国间有关空间交通治理国际机制共商共建工作的开展。相关国家应当高度重视和发挥政府、企业便于参加国际民商事合作的优势，尤其应支持、鼓励私人实体拓展其海外基础设施能力建设。

启示与建议

与美国相比，各国国内空间交通管理发展都较为滞后，在技术发展、能力建设、体系构建、职责分工与协调，以及国际应对等方面都存在各自的问题。对于国际社会及各国而言，当务之急是寻求基本理论共识、适当调整各自内部职责分工与协调问题，以及正确在空间交通国际治理的发展路径和策略方面达成共识。

（1） 应有的理论共识

第一，空间交通管理不仅仅是国内航天管理问题，更是外空全球（国际）治理问题，因此各方在考虑构建空间交通管理国内体系之前，需要对外空全球治理现状、问题和趋势有一定的共识。另外，应倡导将国内空间交通管理和国际空间交通治理相区分，不应一概而论。第二，空间交通管理不仅涉及到空间活动的技术安全、环境安全问题，还与国家安全、外空安全保障能力建设紧密相关。第三，空间交通管理的国内体系构建，不仅包括能力建设，还包括战略、政策和法律规则体系的构建。国家空间交通管理体系构建应当是深化航天安全与非安全领域考量相互融合，以及国内航天法治建设的重要内容。第四，构建空间交通管理国内体系意义重大，它是各方能够有效参与空间交通管理国际治理的前提。考虑到联合国等平台的空间交通管理议题进程，时间较为紧迫。预计10 年内，国际社会将讨论起草相关规则、机制和制度。第五，空间物体发射与再入是空间交通管理的基本问题，空间态势感知是空间交通管理的前提和现阶段的核心问题，空间目标监测等空间态势感知能力决定着一国在空间交通管理国际体系构建中的话语权。随着谈判的深入，空间碎片主动移除、在轨服务、空间侦察等空间操作将成为空间交通管理国际体系构建下一阶段（5 ～10 年）的核心内容。最终的空间交通管理国际体系（10 ～30 年）还将包括涉及太空采矿等深空探索利用及开发活动、近地天体防御，以及潜在的外空军事冲突规则等内容。第六，与外空长期可持续性、外空全球治理、外空危机治理等概念相比，空间交通管理更具体、更现实、更关键、更敏感，更能将法律与技术、安全与非安全、政府与商业实体、国家利益与国际利益等需求紧密结合在一起。

（2）各国应分层次、分阶段、有步骤地完成内部分工与协调工作

现阶段，由一个强大的、与国防相关的力量所主导的国内空间交通管理体系有助于更好地保障各自国家外空安全。但从长远来看，未必有利于各自相关商业航天力量的发展，也不利于参与空间交通管理国际体系的构建。显然，如果让国际社会选择一个带有军事色彩力量主导的空间交通管理国际体系，还是选择一个由“政府+商业实体”公私合作主导的空间交通管理国际体系，恐怕后者更易为国际社会所接受。这也是美国在空间态势感知领域开始部分“军转民”建设的原因之一，是为了更好地争夺空间交通管理未来的主导权。欧洲越来越趋向于认为空间态势感知应当成为非军事性质的概念和体系，军事任务则是保障国家空间及更为广义的国土、国家安全。

（3）国际社会对于“自下而上”的空间交通管理国际体系构建路径，应当持谨慎态度

一是大部分国家民用、商业实体的空间态势感知能力尚在初级发展阶段，不具备与美欧竞争的能力。现阶段的所谓“自下而上”实际仍是以美国扶植的商业力量为主，推动的是以美方数据为主要内容的空间交通管理国际协作机制构建，其主导权看似在民间，实则仍在美方手中。在各国国内相关管理格局建成之前，急于推动和参与国际市场建设，则有可能在构建空间交通管理国际体系中位于被动地位，受制于美。二是应注意美国可能以民商事合作为由，进一步对各方施压，要求各方提供敏感和更为详细的态势感知数据、交会评估数据和避碰方案。

（4）国际社会对于“自上而下”的空间交通管理国际体系构建路径，也应持保留态度

在能力建设和国际合作布局完成前，不宜实质推动空间交通管理新国际规则制定的谈判，否则可能限于被动，同样会被个别航天大国所牵制。对于在外空国际规则博弈中仍整体位于防守阶段的各方来说，其外空政策、战略和法律的研究及制定可能仍处于初级阶段，其国内关于航天合作、空间外交的职责分工可能仍需进一步完善和协调，基础研究和人才队伍基础也无法与美欧相比。因此，对于这些国家而言，尚不具备参与空间交通管理国际规则制定谈判的良好条件。不论是联合国外空委法律小组的空间交通管理议题，还是科技小组的外空活动长期持续性工作组，建议以上国家在参与讨论时，对任何有关空间交通管理的新国际规则制定倡议持保留态度，谨慎参与对相关国际规则的解释，慎重应对相关国际程序、机制、标准和要求的制定倡议。

（5）国际社会应通盘考虑构建空间交通管理国际体系的基本思路

空间交通管理成为外空国际事务热点，对于大多数国家而言，虽是挑战，也意味着机遇。首先是建立和维系双边或多边外空互信和对话机制的契机；其次是共享美方一直单方主导的相关轨道、空间物体信息的契机，敦促其发达的空间态势感知能力更好地服务于国际社会；再次是提高各方空间监测预警等能力的契机，关键在于有效信息和有用技术的获取；最后是在国际范围参与和建设空间物体避碰及外空安全国际合作机制的契机。

从挑战的角度来看，仍有诸多问题有待国际社会达成共识。一是如何确定用于交换的在轨物体及事件信息的范围？各自国内参与空间数据交换和避碰国际合作的部门？二是如何协调各国关于空间物体、事件数据的国内基本政策和立场？因此，国际社会应尽快讨论有关共享和交换信息的范围，并通过国际合作与协作，不断加强有关信息的一致性和可靠性、对支持空间操作安全的信息的解释、物体和事件分析方法、信息交换实践和程序汇集等问题的研究。此外，国际社会应支持在联合国框架下建立空间物体信息的共享机制，以达到信息范围、分享途径等敏感问题最大可控。从这个角度讲，俄罗斯关于建立联合国近地监测信息中心的观点是值得国际社会优先考虑的。

联合国近地监测信息中心将是空间交通管理最为核心的基础，它决定着空间交通指挥和协调的话语权。如果国际社会在探讨和构建空间交通管理国际机制的过程中，能促成联合国近地监测信息中心的成立，对于大多数国家而言是有利的，因为这将打破个别国家空间监测信息垄断的局面，从而使空间交通管理国际机制的构建朝着可控的方向发展。但如果在联合国近地监测信息中心成立之前，个别国家积极以其国内空间管理体系为基础，推进空间交通管理国际机制的构建，效果则会相反。因此，国际社会应当考虑积极支持俄罗斯关于建立联合国近地监测信息中心的提议，并积极建设各自国内对外接口平台，同时加快国内相关协调、融合机制的建设进程。

对于中国而言，一方面应明确参与空间交通治理国际合作与协作的对外接口，加快能力建设；另一方面，应大力开展相关国际合作，包括深化与俄的合作，拓展与欧洲的合作，紧密团结其他有意与中方开展合作的国家，同时密切关注美国，保持积极通畅的对话渠道，适时谋求合作机会。

总之，建议各国在面对空间交通管理问题时，对内应注重发展能力、促进安全与非安全关切的融合、优化各自管理协调机制、构建法律政策体系；对外则谋求实质合作、建设政府间机制、放缓国际机制与新规则制定步伐，为各自国内空间交通管理体系的构建争取时间和空间。在空间交通管理国际事务上，应用“空间交通国际治理”的概念替代“空间交通管理”概念，应以可持续发展为最终目标，弱化安全色彩，秉承“共商共建共享”理念，提倡在空间交通治理概念下大力开展航天国际合作、优化外空全球治理，共同构建外空人类命运共同体。