井研县建立突发公共卫生事件防控机制的思考

张德平

摘   要：公共卫生应急管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是保障人民群众身体健康和生命安全的重要举措。井研县卫生应急管理体系建设从无到有，构建了以县疾控中心为重点，县人民医院为支撑，镇（街道）卫生院和村卫生室为依托的县、镇（街道）、村三级传染病监测和突发公共卫生事件应急管理体系。但是还存在配套基础设施薄弱、财力保障相对不足、人才队伍建设滞后、应急物资储备和供给效能不足、监测报告网络系统不健全、公共卫生意识不强等问题。为此，必须要完善体系建设，筑牢公共卫生应急防控网络;强化供给能力，提高公共卫生应急防控水平;强化三大保障，夯实公共卫生应急防控支撑。

关键词：公共卫生;应急防控;机制

中图分类号：R197         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.013

文章编号：1009-6922（2020）06-57-04

公共卫生应急管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是保障人民群众身体健康和生命安全的重要举措。2003年“非典”的发生和2020年的“新冠肺炎”疫情都是对突发公共卫生事件应急处置机制的大考，对我国基层公共卫生服务体系提出了更多挑战，也对基层卫生防控体系建设带来了更多机遇。如何建立和完善有效应对突发公共卫生事件的防控机制值得我们深思。

一、井研县卫生应急管理体系建设现状

乐山市井研县幅员面积840平方公里，辖14个镇、1个街道、96个行政村、23个社区，户籍人口39万人，常住人口30.7万人。共有卫生健康机构414个，其中公立卫生健康机构33个（县级公立医院2个，公共卫生专业机构4个，基层医疗卫生机构27个），民营医疗机构5个，个体诊所59个，村卫生室317个。2003年“非典”疫情发生以来，井研县卫生应急管理体系建设经历了从无到有，构建了以县疾控中心为重点，县人民医院为支撑，镇（街道）卫生院和村卫生室为依托的县、镇（街道）、村三级传染病监测和突发公共卫生事件应急管理体系。

（一）卫生应急指挥体系基本完善

井研县初步形成了“指挥有力、信息畅通、反应迅速、处置有效”的应急处理体系，成立了卫生应急指挥部和突发公共卫生事件应急处理工作领导小组，结合机构改革和职能调整，梳理职能职责权限，健全完善制度机制，初步实现了井研县公共卫生事件应急处置工作的统一领导、统一指挥和统一调度。

（二）预警监测网络系统较为灵敏

按照“统一、高效、快速、准确”的目标，井研县初步构建了疫情监测和突发公共卫生事件报告体系，实行传染病疫情网络直报。目前，全县32家县、镇（街道）两级医疗卫生机构实现了传染病及突发公共卫生事件网络直报;村级卫生室均实现电话报告镇（街道）卫生院，再由镇（街道）卫生院汇总后上网直报。县疾控中心落实专人每天上网浏览传染病疫情和突发公共卫生事件，编写“传染病与突发公共卫生事件监测月报、年报”等信息资料，切实做到突发公共卫生事件早发现、早报告、早应对。

（三）应对突发公共卫生事件能力明显提高

建立公共卫生应急医疗救治和疾病防控专家库，组建公共卫生应急专业队伍，具体承担卫生应急的指导、培训和现场处理工作。近年来，井研县举办了各类卫生应急培训班、讲座100余次，参训人员达5000余人次，开展重大疫情模拟演练及桌面推演50余次。通过理论学习和应急演练，全县的卫生应急救援能力不断提高。

（四）公共卫生体系建设投入逐步加大

全面加强公共卫生和医疗救治体系建设，投入资金6000余万元，完成井研县中医医院的整体迁建、4个乡镇卫生院扩建和180个村卫生室标准化建设，配置负压救护车2台、新建核酸检测实验室2个。投入7.8亿元的井研县人民医院迁建项目和投入6900万元的井研县中医医院（二期）项目正加快推进，全县基本建立以县级卫生健康机構为龙头的县、镇（街道）、村医疗卫生和公共卫生体系，为科学处置突发公共卫生事件奠定了坚实的基础。

二、当前井研县卫生应急管理体系存在的短板与差距

（一）基础配套设施薄弱

基层医疗机构的医疗设备陈旧不全，应急设施和应急物资储备缺乏，应对较大规模的突发公共卫生事件的能力明显不足。县级医疗机构无相对独立的传染病病区、负压病房，除井研县人民医院、井研县中医医院有CT设备和个别镇卫生院有DR影像外，还有70%的镇卫生院短缺DR设备;发热门诊或发热哨点诊室设置不规范;除井研县疾控中心、井研县人民医院外，其他医疗机构均未配备应急设备，无应急物资储备，全县应对新发突发传染病疫情的转运能力、医疗救治能力明显不足。

（二）财力保障相对不足

由于受“重治疗、轻预防”传统观念的影响，再加上井研县财力有限，公共卫生应急工作经费缺乏长效投入机制。近5年来，井研县在卫生防疫事业上的投入占整个医疗卫生事业投入的权重不高，硬件设施、人员配置、经费保障与应对突发公共卫生事件的要求有较大差距，导致突发公共卫生事件预警、防控和救治能力较低。

（三）人才队伍建设滞后

公共卫生人才和预防医学人员缺乏，“引不进、留不住”现象突出。井研县从事公共卫生人员175人，其中财政供养人员71人，其余均为编外聘用人员;各级医疗机构从事公共卫生人员中，仅1人为预防医学专业。在现有的公共卫生人员中，年龄结构断层现象严重，高学历和高职称人才严重缺乏，专业队伍整体素质不高。以井研县疾控中心为例，该中心在编人员48人，本科及以上学历2人;高级职称人员6人、中级职称人员16人，分别占12.5%、33.3%;50岁以上人员20人，近五年即将退休14人。

（四）应急物资储备和供给效能不足

方便食品、饮水、医药、防护衣物等救援物资的储备以及采购、存储、调拨、运输、使用等各环节由多部门负责，缺乏统一的管理。同时，物资储备的更新、轮换、补偿机制不够健全。突发公共卫生事件的应急物资储备不足，县内缺乏应急物资生产企业。特别是“新冠肺炎”疫情发生后，所需防控物资、医疗物资等保障性物资断货，甚至个别地区出现“抢货”现象。

（五）监测报告网络系统不健全

井研县尚未建立可能引发突发公共卫生事件的危险源的信息资料库，监测报告网络系统建设处于空缺状态，专业公共卫生机构、医疗机构之间存在信息壁垒，公安、卫健、民政、医保等部门之间的有效协作不够，导致早期监测信息难以快速收集。

（六）公共卫生意识不强

突发公共卫生事件应对策略和健康知识普及不广不深，社会公众危机意识不强，部分基层医疗卫生机构和专业人员在应对突发公共卫生事件方面的意识薄弱、能力不足，普遍缺乏应对突发公共卫生事件的常识、自我防护意识和自救互救能力，极大地影响对公共卫生事件的分析和判断。

三、关于完善县级突发公共卫生事件防控机制的思考与对策

（一）完善体系建设，筑牢公共卫生应急防控网络

1.完善应急指挥机制。设立卫生应急办公室，组织指导全县突发公共卫生事件的预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援工作，加强卫生健康部门与应急管理部门的协同联动，形成政府主导、指挥统一、分工明确、部门协同、社会参与、信息畅通、反应快捷、响应及时、处置高效的应急指挥体系。完善突发公共卫生事件应急体系，根据事件的不同级别和规模，完善监测、预警、报告、救治等应对处置方案，明确相关部门管控措施方案，加强相关能力建设和储备。

2.完善监测预警机制。完善疾病预防控制体系，建强城乡三级医疗服务网络，建立可能引发突发公共卫生事件的危险源信息资料库。在传染病疫情及突发公共卫生事件网络直报系统的基础上，完善传染病监测哨点的布局和信息直报系统。在井研县人民医院、县中医医院、县妇幼保健院的呼吸内科、消化内科、职业病防治科、儿科、门诊、急诊等重点部门设置病情监控站（点），采集病情数据;在酒店、大型商超、农（集）贸市场、厂矿企业等人群聚集地设置食品、外环境等样品采集点，采集检测数据。通过公共卫生网络体系，及时掌握公共卫生事件发展动态，从各监测站（点）、采集点提取检测数据分类汇总、分析报告，按照“散发、爆发、流行、大流行”等疫情趋势，实行“蓝、黄、橙、红”等级预警，科学调整公共卫生应急工作的预案措施，为应急指挥机构提供第一手的疫情防控监测预警资料。

3.完善联防联控机制。村组、社区是社会治理的重要单元，是突发公共卫生事件预防、发生和处置中最前端的知情者、组织者和参与者。要充分发挥村组、社区在县、镇（街道）、村三级基层应急管理体系中的作用，按突发公共卫生事件的响应级别，建立“网格长+楼栋长+单元长”“网格长+村组长”的联动机制，通过微信、电话等线上联系方式，落实人员管控、信息傳递、健康教育、疫点疫区封锁等一系列措施，实现管理下沉、关口前移、上下联动，建好“一人一卡一档案”，做好各层级人员的日常监管并及时汇总上报，夯实基层有效开展卫生防疫以及流行病预防控制的基础。

4.完善应急处置和救治机制。建立医疗机构应急救治人员储备机制，按照“建制化、单元化、模块化”的思路，分级分类组建卫生应急队伍。在井研县人民医院、县中医医院、县妇幼保健院择优选拔相关业务的技术骨干，组建应急处置专业队伍和医疗救治队伍，配备相应的应急救援车辆和必要的设备，并分设各个专业的应急工作组，覆盖形势研判、流行病学调查、医疗救治、实验室检测、社区指导、物资调配等领域。各主要业务单位组建应急工作后备梯队，充实壮大专家团队和志愿者队伍，进一步提高应急队伍应对突发事件的处置能力。建立“社区卫生院哨点预警—社区中心卫生院初步筛查—县级定点医院集中救治”的分级、分层、分流的重大疫情救治机制，严格落实预检分诊、发热（肠道）门诊、医院感染防控、实验室检测等公共卫生事件分类管理制度，打通防、控、治三个环节，实现应急状态下快速转诊、分级救治，提高诊断救治效率。建立公共卫生应急培训、应急演练、应急征用机制，完善应急状态下医疗卫生机构动员响应、区域联动和人员调集机制，统筹井研县优质医疗资源，提升应急救治能力和效率。

（二）强化供给能力，提高公共卫生应急防控水平

1.加强硬件设施建设。抢抓新冠肺炎疫情发生以来国家对当前公共卫生体系建设倾斜的政策机遇，积极引进中央、四川省级财政资金新（扩）建县级综合医院、独立传染病医院（病区）和镇卫生院。加强井研县人民医院、县中医医院、县妇幼保健院建设，实施区域医疗中心发热、肠道门诊等感染性疾病门急诊标准化建设、实验室快速检测能力建设、负压救护车辆设备配置等项目，提高县级医疗机构的流行病学调查、检验检测、救治转运能力。推进镇（街道）社区卫生服务机构标准化建设，在具备条件的镇（街道）卫生院和社区卫生服务中心设立发热门诊区，完善CT、DR、救护车等医疗设备配置，强化预检分诊、隔离观察、协同转运、应急处置等功能，发挥基层公共卫生应急管理的业务支撑平台作用。科学配置医疗资源，根据井研县镇（街道）、村等区域行政机构的适时调整，将项目建设、医疗设备配置、人才培养等医疗资源布局向县级、镇级、村级医疗机构倾斜，确保每个行政村至少有一所标准化村卫生室，每个镇（街道）有一所达标卫生院，全县至少有一所二级以上综合医院。

2.加强人才队伍建设。合理核定公共卫生机构的人员编制，按照“保基本、强基层”的原则，根据辖区人口数，按标准核定县疾控中心、县妇幼保健院、镇（街道）卫生院公共卫生工作人员编制数。提高基层公共卫生人员的待遇，细化落实“两个允许”，即允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。实施一类财政保障、二类绩效管理的保障与激励相结合的运行机制。制定公共卫生人才引进计划，积极引进紧缺人才或“高精尖”技术人才，建立合理的人才梯队。

3.加强应急信息化建设。坚持“科学规划、整合资源、信息共享”的原则，加强公共卫生应急信息化建设，推动多源数据整合，推进公共卫生领域健康大数据在常态化监测、疫情预警处置、资源调配和防控救治方面发挥重要的支撑作用。推进精细化、智慧化管理，不断提升公共卫生服务能力。完善疫情信息收集、上报和预警机制，由医疗卫生部门提供傳染病疫情报告、医疗远程会诊信息、智慧医院建设信息。监管部门提供人口流动、产品质量等信息，行业主管部门提供疫情防控健康码、个人征信等信息，支撑流行病学调查数据采集和应用，为科学预判快速处置提供数据支持。

（三）强化三大保障，夯实公共卫生应急防控支撑

1.强化投入保障。建立稳定的公共卫生事业投入机制，改善应对突发公共卫生事件的基础条件。抓住国家当前对公共卫生防疫体系建设倾斜的政策机遇，策划一批应急与谋远的卫生项目，加快公共卫生基础设施建设，彻底改善县、镇（街道）、村三级医疗救治能力不足、疾病预防控制硬件设施和设备配置落后的状况，将公共卫生应急体系建设纳入本级财政预算，不断加强公共卫生应急管理体系建设。调整医疗资源投入结构，加强社区、农村等基层公共卫生应急管理防控能力建设，加大向基层转移支付力度，切实提高基层公共卫生保障能力和服务水平。

2.强化物资保障。应急物资是突发事件应急处置过程中所必需的保障性物资，应急物资保障水平的高低在一定程度上决定着当地突发公共卫生事件应急工作开展的效率和效果。坚持平战结合、采储结合的原则，建立健全井研县突发事件应急处置物资储备机制。由县发改局牵头，县卫健局、县经信局、县商务经济合作局和县市场监督管理局等部门协同配合，按照《卫生应急队伍装备参考目录（试行）》做好物资储备。建立物资储备信息共享机制，有效整合防灾减灾、安全生产、消防救援、公共卫生等各方面应急资源，科学合理布局区域性公共卫生应急重要物资增量资源，建立相应的应急物资统一采购、供应、调配机制，提高物资使用效率。

3.强化医疗保障。在突发重大疫情和公共卫生应急状态等紧急情况下，确保医疗机构先救治后收费，确保患者不会因费用问题而影响就医。对定点医疗机构发生的患者医疗费用，不纳入医疗机构医保总额预算，确保医疗机构不因支付政策影响救治。完善医保异地即时结算制度，优化异地住院医保直接结算流程，确保在突发重大疫情和公共卫生应急状态下，患者在异地得到及时救治。探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，有针对性地免除医保支付目录、支付限额、慢性疾病处方时限等限制性条款，减轻困难群体就医就诊的负担。

责任编辑：秦利民