新时代高校去行政化的机遇与策略

张平凡

[摘 要]高校去行政化的倡议由来已久，但其改革进展缓慢。新时期，高校治理结构转型迎来了新的发展机遇。虽然改革过程中面临变革成本、管理体制与文化认知等方面的困境，但在新时期的发展战略背景下也迎来了文化、市场与制度等方面的机遇。以新思维审视改革中的困境，以巧用善治理念、加盟“第三方”、明确部门职能要务、规范权力运行等策略，推进高校去行政化改革，能够有效促进高等教育的发展。

[关键词]高校去行政化;困境;机遇;善治理念

[中图分类号]G647[文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2020）06-0015-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.06.003

党的十九大做出了中国特色社会主义已进入新时代的重要论断，为我国社会主义政治、经济、文化等方面的建设发展指明了方向，也为新时期高校的发展提供了机遇。目前，教育改革不断向纵深推进，已经取得了明显成效，但也和其他改革一样，教育综合改革进入深水期和攻坚期。改革改到深处既是啃硬骨头，也是思维的革新和利益的调整[1]。高校去行政化的倡议由来已久。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消行政化管理模式。《中国教育现代化2035》提出，要提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，推进教育治理体系与教育能力的现代化。由此可以看出国家在高校去行政化、提高高校办学自主权方面改革的积极性，但进展缓慢。笔者认为，高校去行政化改革在新时期遭遇困境的同时，也迎来了新的机遇与出路。

一、高校去行政化的现实动因

我国要实现教育现代化，推动高等教育内涵式发展，建设一流大学，培养高质量的创新人才，去行政化是教育改革与发展的必然选择。“行政”的出现在于管理，其根本目的是为了确保组织和团体的正常运作[2]。高校行政化是以科层制为基本特征的行政管理方式在大学管理中泛化，把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理[3]。

新时期高校去行政化，需要着眼于改变高校中更加隐性的行政管理模式，突破认识的局限性。以往的高校行政化主要表现在两个大的方面：一是政府对学校施行“全能管理”。领导的任命、人才的引进、项目与经费的审批等皆由政府主导，使高校丧失了办学自主权。二是学校内部因行政权力与学术权力界限不明而使得行政权力泛化，经常包办学术事务，学术权力式微。当前的行政化管理又多了一些更加隐性的表现。例如，“表格”问题——高校中的行政部门需要教师填写的各类表格越来越多，并且对规范要求空前严格;教学评价上，教师需要按照相关规定给出详细的评价依据，缺乏自主空间;科研立项与经费核销的文案、程序复杂繁琐，不容出错。这些日常的行政事务太过繁琐，影响教师的育人效率，而学生群体的声音及合理需求、建议却得不到及时的反映。越来越隐性的行政化管理，使教师与学生的自主权在一定程度上受到限制，影响了学习者的发展和高等教育的深入推进，进而影响我国人才的培养质量。这正是高校去行政化改革的现实动因。

去行政化是高等教育向纵深发展绕不开的议题，有必要重新思考高校去行政化的内涵。笔者认为，高校去行政化是高校根据内外部环境，以提升管理效能和育人效力为目的，科学地转变组织管理结构的一种变革。目前，关于高校去行政化改革的相关问题，似乎大家并不愿意再提及，其实是因为对去行政化存在一定的误解。这种变革并不是简单地取消高校内部的行政级别，而是要改变管理风气，平衡政府与高校之间在资源分配上的主要矛盾，调整学校内部的行政权力与学术权力的错位并规范其运行，减少行政冗余，营造良好的学术生态环境，提高高校管理的自主权。

二、高校去行政化的困境与机遇

（一）高校去行政化的困境

一是变革成本困境。产生高校去行政化诉求的根源在于原有组织管理范式不能满足大多数群体的需求，是在比较新旧组织管理模式所带来的收益后所产生的。去行政化会产生较大的变革成本，这将使去行政化变革面临一定的阻力。所谓变革成本是指在去行政化变革的过程中所产生的经费、人员损耗，主要包括认知成本、实施成本、摩擦成本和强化成本[4]。学校中的各成员认识、掌握变革的理念方法将会产生认知成本;在新旧组织范式的交替中，设计变革方案、实施变革将产生实施成本;高校去行政变革带来的新利益格局会带来既得利益者的损失，引发对变革的反对之声，形成摩擦成本;变革实施后，巩固、践行变革成果会产生强化成本。从经济学的角度来看，当变革的成本不断增加而又无法准确预知变革所能带来的具体收益时，去行政化变革将陷入困境。

二是管理体制困境。安东尼·吉登斯的结构化理论认为，社会结构主要包括规则和资源[5]。资源是权力得以实施的媒介，權力运行依赖于资源的积累[6]。在我国的权力资源结构中，政府受社会民众之委托来治理社会，学校受政府委托并代理政府提供教育服务。在实然层面，高校的发展与建设，包括物质资源与引进人才，全部掌握在上级管理部门手中——政府是权力与话语权的享有者，这造成了政府与高校之间管理与服从的关系。学术环境与行政环境是不一样的场域，行政环境中的上令下行保证了各机构的高效工作与相互之间的严密配合。高校中的学术发展主要是致力于科学创新，具有权力“下沉”的特性。因此，权力资源过度上位化的管理体制使高校发展严重受限，这是社会大环境下的现实困境。

三是文化认知困境。高校发展的传统模式与管理文化深刻地影响着人们的认知逻辑，使高校去行政化改革面临着改革主体缺乏和行政本位固化的问题。高校去行政化改革主体缺乏的原因有两个方面：一是集权管理思维定势已经形成，一旦转变这种上下层级分明的管理模式，将会引起人们认知思维与心理上的不适应。二是高校内部成员关注较多的仍是个人的获利问题。在学优则仕的官本位思想影响下，内部成员大多追求行政职务，并且只要高校行政化的积弊没有损害到自身利益就会习惯于这种管理体制，从而使去行政化改革缺乏主体推动力。另外，大学固有文化的缺失加剧了行政本位思想的固化。大学的本质是研究学术、追求真理、创造知识和培育人才，其本质是求真育人[7]，而高等学校当前的学术特点已经产生了异化，人们不再纯粹地为学术发展而研究学术，总是将研究与个人发展联系起来。这种大学文化的缺失和内部成员过度关注自身利益的现状，一定程度上限制了高校改革。

（二）高校去行政化改革的机遇

目前，我国全面深化改革进入攻坚期、深水期，这为高校深化去行政化改革、破解困境，提供了新的机遇和条件。

一是文化机遇。习近平总书记在全国教育大会上关于“教育是国之大计、党之大计”[8]的论断，明确了教育在社会发展中的优先地位。新时期，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领的教育改革全面深化发展，使高校去行政化改革迎来了思想文化机遇。一是内涵式发展的要求助力高校去行政化改革。在北师大师生座谈会上，习总书记强调了4个重大论断，其中一点便是高等教育要走内涵式发展道路，这为我国高等教育的发展指明了方向。内涵式发展是以事物的内部因素为主要动力的发展模式[9]。这种模式反映在高校发展的策略选择上，就是要以“提高质量、优化结构、深化改革、促进公平”为重要抓手[10]，去行政化改革是需要解决与攻克的“硬骨头”。高校如果不能自主办学，就难能有特色化的发展。没有特色，高等教育便难有内涵[11]。二是新的科研局面带动了高校文化风气的改善。2019年的《政府工作报告》首次提出了科研经费包干制改革的试点工作，提高科研人员的工作热情，倡导高校中风清气正的氛围。这种文化氛围将改变高校中以往盛行的官本位思想，迎来高校去行政化的思想文化机遇。

二是市场机遇。在知识经济的时代背景下，随着我国社会主义市场经济的壮大发展，教育中的竞争机制将为整个教育生态带来不一样的发展机遇。高校去行政化的市场机遇在于可以在高校管理中发挥市场力量的作用，改变高校发展中的高度集权式的计划经济管理模式。我国长期以来将教育视为福利性事业，不断加大政府投入，逐渐形成了政府“全包”的模式[12]。这样的发展模式加剧了高校的行政化，既影响教育的发展，也加重了政府的负担。目前，我国社会的主要矛盾已经转变，人们的生活需求急剧增长，对高等教育的需求增加较快。一方面我国高等教育的毛入学率已经达到48.1%，高等教育即将由大众化进入普及化阶段，对教育资源的需求量加大。另一方面，人们已经开始将教育看成一种消费投资方式，期望通过人力资本的提高获得更好的收益。因此，教育已经具备了市场调节的环境。市场参与可以有效分权，使资源分配权得以下放，从而使高校与学术发展获得更好的环境。

三是制度机遇。习近平总书记指出，制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题[13]。目前，高校去行政化、提高办学自主权的要求在我国教育决策中均有体现，为高校去行政化提供了制度支持與保障。教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中提出，要加大政府的简政放权力度，严格控制对学校的“三评一查”;推进政校分开，保障各级各类学校的办学自主权。2018年颁布的《关于加快建设高水平本科教育 全面提高人才培养能力意见》提出，高校要坚持立德树人，坚持“以本为本”，引导高校合理定位，推进管办评分离，提高人才培养质量。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，提出要深化教育领域“放管服”改革，简政放权、放管结合，推进政府职能转变，构建政府、学校、社会之间的新型关系，推进学校治理现代化。2019年4月，教育部党组印发了《关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，要求推进一站式式服务，提高科研管理服务的效率，赋予高校科研工作者更大的预算调剂自主权。上述支持和引领高校发展的方针政策为新时代高校发展与去行政化搭建了制度与政策平台。

三、高校去行政化的策略思考

（一）管理者巧用善治理念

去行政化改革不仅仅是制度规则的改变，更是观念的更新问题[14]。善治即良好的治理，是政府与市场、社会之间的一种新型关系，是能够使公共利益最大化的一种管理模式。教育与人、社会的关系可缩影为学校、民众与政府之间的关系。民众委托政府来管理社会，政府委托学校来实施教育，但因政府权力的相对强势而致学校权力式微，导致政府将学校当作下属机构来管理的行政管理模式的盛行。将善治理念应用到教育领域，政府管理者和高校内部管理者都应该切实转变管理理念。

一是政府的管理理念要转变。大学不是政府的附属机构，高校的发展不能事事都由政府来决定，自上而下的单向度管理应当转变。善治理念适用于上下互动的管理模式，政府与学校应平衡权力的实施，并建立起互信合作的关系。当然，让政府只下放资源而不享有一定的话语权，也是一件不太现实的事情。但我们传统文化中强调中庸思想，政府对大学的管理要适度。要去行政化，政府的管理者需要明确自身的管理范围，关于大学的学术发展，比如专业设置、人员调配、科研管理等事务，应交给高校自主办理。要打破当权者的惯有思维，建立利益相关者共同参与的多方共治模式，合理配置权力。

二是高校内部的运行过程中要树立服务意识，消除官僚主义，真正实现权力中心的下移。大学本质上是一种学术共同体，这种学术共同体会因结构松散而呈现出“有组织的无政府状态”，以追求真理、发展学术为使命[15]。理念是行为的先导，高校去行政化改革的有效开展要以充分认识并尊重大学的学术组织特性为前提。行政组织的特性是严格的上令下行与规则、规训，现实中经常会有行政人员看不惯学术人员的“散漫”、学术人员看不惯行政人员“事多”的现象。因此，双方都要理性地认识两种组织的特性，改变这种“相看两厌”的尴尬境况。

（二）“第三方”加盟高校发展

目前施行的“双一流”建设的路径是使一部分高校先发展起来，继而带动其他高校逐渐发展。这是一种非均衡性发展，但却是国家对教育资源进行配置的必然结果。这种非均衡化的发展战略决定了高校去行政化的基本路径[16]。我国高等教育发展大众化的趋势下，教育领域单一财政投入的局限性已经非常明显，不能满足人民群众的需求，需要发挥市场的作用。在教育投入方面，教育作为一种准公共产品，兼具公益性和市场性，要建立起多元化的高等教育投入体制，开拓高等教育市场，积极鼓励、有效引导教育消费[17]。在教育系统中适当引入和形成有效的竞争机制，能够提高办学效益和教育资源的利用效率，改变教育管理高度集权的现状，扩大学校的办学自主权。同时，市场经济环境下要重新考虑政府的职能定位，政府不能因为市场的介入而弱化自身职能，解决好市场失灵和社会公平保障等问题。

高校去行政化改革的核心在于分权，这在国外的教育改革中早有体现。比如，英国教育在面对新自由主义和新保守主义的矛盾时，采用了折衷的方法对当时不合时宜的教育进行了大规模的改革，出台了《1988年教育改革法案》。它改变了英国的教育管理体制，引入了市场竞争机制，对教育领导和控制权进行了重新分配[18]。另外，英国于1997年成立了高等教育质量保障署，作为独立于政府和学校的第三方机构对高校教育质量进行评估，这有效地保障了英国高校的教育质量[19]。这种分权思想体现了去行政化改革的精髓。

（三）充分发挥学校各部门的职能

高校内部的行政权力与学术权力是两个并行不悖的权力系统——行政权力担负着管理与服务的职能，保障高校各部门的顺畅运行;学术权力则是大学学术运行及科研创新的保障。高校去行政化过程中要协调好两者的关系。对于目前高校内行政权力泛化且过于干预学术事务的突出问题，应从具体的部门和机构出发，进行改革策略的思考。一是在高校的各部门中，行政部门、财务部门、后勤部门等要共同发力。首先，行政管理部门应以服务学术和学校发展为宗旨，发挥其服务的本质特性。例如，教职工填写各种调查统计表格时语义明朗即可，不一定要为了几个字与格式的问题而进行反复修改;开展教学评价时应给予教师较大的自主权。当然，行政管理也需要依据一定的规则行事，但当这个规则与教师、学生以及学术的发展产生冲突时，行政规则应能适当地变通以促进学术发展和人才培养。财务部门在教师和学生进行科研费用报账时，应尽量提供良好便捷的服务;后勤部门要科学合理地安排工作，优先处理教育教学过程中的紧急事务，重视师生的科研需求。二是在高校中的各机构应切实发挥作用。比如学生会和教师代表大会、学术委员会等，都应以学生为本，以培养高质量的人才为核心工作，多关注学生的动态和需求，及时发现问题。教师是教学一线工作者，比行政人员更懂得教学规律，学校管理过程中应高度重视教代会的作用，充分尊重教师在学术事务中的决策作用，避免由于权力高度集中造成的决策失误等问题。

（四）规范保障权力的运行

为使高校规范运行，国家社会层面必须有制度保障，学校内部还须制订大学章程，以实现落实大学治理制度的具体化。2017年，英国根据社会发展及高等教育发展的现实需求，出台了《高等教育与研究法》，在促进社会流动，完善学生资助体系、教育教学监管体系和科研创新体系等方面实现了制度的优化与创新，从而推动了英国高等教育的卓越发展[20]。我国在高等教育制度建设方面已经取得了巨大进展，但还需要进一步具体化并提高执行力。另外，建设一流大学与一流学科的过程中逐步完善大学章程，能使高校内部治理有法可依、有章可循，为去行政化提供最佳的制度保障。大学章程首先要能够深刻体现现代大学制度的精神。其次是将高校内部的学术权利与权力、行政权力与权利进行明确的界定。高校内的学术权力至少应该包括高校的课程设置权、教学自主权、自主招生权、教育评价权以及文凭认定权等[21]。再次是提倡教授治校也并不是要把全部权力集中于教授群体中，否则会形成权力高度集中于一个群体中的现象，因此应将高校内部行政权力和学术权力分权的办法纳入章程，让权力规范运行。最后是增加章程的可操作性，使高校发展可以“循规蹈矩”，致力于人才培养。

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（责任编辑：德华）