扶贫产业援建与合作面临的问题及路径选择

钟韶彬 熊飞

摘   要：基于广东对口帮扶四川扶贫产业援建与合作的专题调研，在总结广东帮扶产业发展的基本做法和分析问题的基础上，提出扶贫产业援建与合作应进一步优化营商环境、推进农旅融合、培育市场动能、做强做大园区、完善合作机制与深化人才交流等举措。

关键词：脱贫攻坚;对口支援;产业合作;机制

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）05-0043-06

一、粤甘扶贫产业援建与合作的现状及模式

（一）粤甘扶贫产业援建与合作的现状

广东坚持把甘孜产业发展作为扶贫协作重要抓手，坚持用统筹的办法、互补的思路、共享的理念，将资金、技术、市场、人才、管理优势与甘孜生态资源优势有机结合，推动粤甘产业合作与发展，为甘孜产业发展注入新活力。2014-2019年，广东省累计安排援助资金23.87亿元，其中省财政规划内安排18.56亿元、规划外安排3.41亿元。广东省社会各界捐助资金约2.17亿元[1]。

1. 不断满足“甘孜所需”，支持当地特色产业发展。广东对甘孜产业的帮扶紧密契合甘孜州“十三五”规划提出的“一优先二有序三加快”的产业发展方向，即：优先发展旅游业，有序发展能源业和矿产业，加快发展现代农牧业、中藏药业和特色文化产业。“十三五”期间，广东对口帮扶安排项目180项，其中发展特色优势产业占33项，尤其是贴近民生的产业项目作为直接让农牧民群众有获得感而得到倾情支持。在这33项中，农牧业及其农村仓储物流业13项，文化旅游业9项，对口支援资金7622万元，占比43%。在2014年至2020年的全部52个产业帮扶项目中，农牧业及农村物流22項，总投资占对口帮扶资金的48%。其中，投入资金4.37亿元，助力甘孜州脱贫奔康“3个百公里”绿色生态产业带和“2个百万亩”特色农林产业基地建设，加快补齐产业发展短板、努力夯实产业发展基础。

2. 充分发挥“广东所能”，助推甘孜对外招商引资。组织州内229家企业赴粤参加了深圳文博会、广货全国行等市场拓展活动35场，引进粤旺集团、深圳国创城等广东知名企业入驻甘孜，为全州产业发展注入新动能。邀请180余家粤企赴州考察，签约合作项目19个、协议投资894亿元，加快资源优势向发展优势转化进程。举办“圣洁甘孜走进香港”优势资源投资推介会，组织香港工商科技文化旅游知名企业家投资考察团到甘孜考察，促成签约项目19个，签约资金达48.3亿元。2014年以来，在甘孜州内的粤企招商引资签约项目18个，投资总额673.15亿元，其中文化旅游业4个、环保能源业9个、农牧业5个，重点园区引进项目7个[2]。

3. 积极回应“群众所求”，打通优势产品销售渠道。先后在广东举办了“圣洁甘孜·走进广州”、“圣洁甘孜？走进深圳”、“圣洁甘孜·走进珠海”、广州市“圣洁甘孜？炳胜星级美食盛宴”和雅江松茸推广活动等30场次，在广州、佛山、珠海建立“圣洁甘孜”营销专柜，广泛宣传甘孜优质农特产品资源，拓宽全州农特产品销售渠道。2019年在甘孜州内举办了“广东省·甘孜州农商对接会”、“甘孜州农特产品产销对接现场会”，邀请100余家来自韩国以及广东、上海、成都等地的国内外知名农业企业及社会组织参加，签约采购订单114个，协议引进资金15.1亿元。至2019年9月，全年采购、销售结对地区特色农特产品金额7184万元，带动贫困人口脱贫12579人。

4. 配套解决“企业所急”，补齐产业发展短板。大力推动电商示范州建设，引进物流龙头企业，扶持发展电商、物流、冷链等产业，破解产业发展的瓶颈问题。粤甘两地相关部门通过构建与实体市场互为支撑的电子商务平台，推进实施“甘孜州臻品直通车”计划，覆盖全州松茸产地。通过“电商培训+冷链物流”的方式，帮助电商企业解决运输难题，带动农业产业供应链升级，让产业扶贫搭上“互联网+”的顺风车。2019年顺丰速运在雅江县投入100架无人机，在松茸集中产区设7个营地和16个收寄服务站，无人机运送使新鲜松茸从山顶到山下运输时间平均缩短4小时以上。投入2.71亿元，建成甘孜州特色农牧业基地5个，帮助379个贫困村建成电商服务体系，将顺丰营业网点扩展到10个县市以上，带动7427人就近就业（其中建档立卡贫困户 986人）。举办甘孜州电商扶贫“全域统筹？整体推进”启动仪式、2次甘孜州2018年产业助推脱贫攻坚现场会、6场全州电商专题讲座及系列培训，培训各类电商从业人员3000人次。与京东、苏宁、天猫、顺丰等电商物流企业签订战略合作协议，京东“甘孜州扶贫馆”顺利开馆，天猫“圣洁甘孜”网络旗舰店加快推进。2018年全州电子商务实现网络交易额26亿元，同比增长111%，惠及贫困人口10万人。安排800万元支持开通南航广州至稻城直飞航线，助推亚丁景区接待游客首次突破“百万”人次，全州游客首跨“两千万”台阶，旅游收入首次突破“两百亿”大关。

（二）粤甘扶贫产业援建与合作的主要模式

目前广东与甘孜产业合作实践主要有以下模式：

1. 保底收购的订单农业模式。以形成稳定的购销关系为目标，建立稳定的利益联结机制，引导新型农业经营主体与农户签订订单合同，实行统购统销。广东壹号食品股份有限公司利用北上广地区2000多个销售网点，致力于让甘孜牦牛肉走向全国。为此，公司与州政府签署了战略合作框架协议。根据协议，该公司投资10亿元，通过与当地企业合作，在道孚、九龙、甘孜等县建立保种繁育、集中育肥、加工销售基地，推动牲畜出栏出售、畜种改良、技术集成应用，构建高原生态特色牦牛全产业链发展体系。在合作模式上，当地企业负责养殖，壹号食品定向采购，进行加工销售，形成稳定的订单关系。康定市洞波酒业有限公司与折西片区农户签订青稞保底收购合同，2018年以每市斤高于市场价50%定向收购，现已收购120万余斤，辐射带动71个行政村贫困户600余户，激发了贫困户的青稞种植热情。

2.“前店后厂”的消费扶贫模式。搭建粤港澳大湾区“大市场”和甘孜藏区“大基地”对接渠道，粤甘双方携手探索“前店后厂”产销合作的新型消费扶贫模式。一是在粤港澳大湾区各市设立集展示展销、商贸交流、文化体验的“前店”消费平台。去年在珠海成立首期超400平方米对口支援甘孜州藏区文化体验园;今年3月在香港举办“圣洁甘孜？走进香港”优势资源推介活动;今年5月，在广州琶洲国际会展中心建立圣洁甘孜特色农牧产品展示展销馆、9月在广州东西部扶贫协作产品交易市场设立圣洁甘孜馆，促进甘孜农特产品在粤港澳地区的销售。仅6月24日“2019圣洁甘孜农特产品品鉴会”当天就现场销售21万元，斩获产品订单1.5亿元，截至8月底，广东各界采购销售全州农产品8000余万元，通过消费扶贫带动3.5万人增收。二是甘孜州内积极探索打造作为“后厂”的产品平台和生产基地。促进甘孜州粤孜园高原农牧产品产业园在稻城注册落地，产业园规划用地65.98亩，总建筑面积5万平方米，预计投资2亿元，建设期2019至2020年，一期项目预期9月初正式动工。在理塘县建成5000多亩蔬菜直供港澳基地，在雅江县建成120亩雅江松茸产业园，在康定、泸定建成全国最大的羊肚菌生产基地。各个基地采取“公司+基地+农牧民”经营，贫困户采取资产量化入股分红、家庭经营、保价收购、务工等形式分享利益，获得稳定收入。广东对口支援甘孜“前店后厂”消费扶贫模式，一头是联接粤港澳大湾区的“前店”，将大湾区企业、消费群体、市场抱团整合到一个大的“扶贫消费平台”;一头是联接和推动形成品种多样、物美价廉的后方特色农牧产品生产供应基地，两头通过订单生产、定制服务、企业基地结对等方式，有效促进农牧民稳定增收和脱贫致富。该项目模式已初步入选国家发改委全国消费扶贫工作的典型案例。

3. 共建“飞地园区”的联动开发模式。广东省援川前方工作组积极探索“飞地”试点基地建设，共建产业扶贫“飞地园区”，动员广东企业根据自身特点到甘眉园区、成甘园区投资。所引入企业大股东均来自广东，利用甘孜在水电和矿产等方面资源优势，就近取材节省成本、提升效益，犹如广东产业园区的甘孜“飞地”，既为甘孜贡献税收和提供就业岗位，也为广东企业拓展发展空间和增强市场竞争能力，实现互利多赢。如，融捷集团子公司融达锂业在康定市甲基卡投资亚洲第一大锂辉石矿，与成甘园区签订了总计160亿元的锂全产业链投资协议。项目全部建成达产后，预计年销售收入320亿，可提供5000个就业岗位;国创城公司2000万安时钛酸锂电池生产线于2018年底在甘眉园区正投产，年产值2亿元人民币，作为用电大户，公司享受甘孜州丰水区富余电价优惠政策，每年可降低用电成本近1/3。公司目前共有一线生产工人52人，民族地区员工约占1/3，部分少数民族员工已成为公司技术骨干。

4.“保底收益+按股份分红”的资产扶贫模式。把用于资产收益扶贫的广东援助资金所形成的资产，按照同股同权原则，收益权优先分配给贫困村和贫困户，年收益率原则上不低于同期银行贷款基准利率。建立动态调整机制，发挥村集体和农民合作社的纽带作用，将资产折股量化给村集体、合作社或其他村集体经济组织，发展壮大集体经济。譬如，甘孜州石渠县的支柱产业是农牧业，广东投资援建石渠县邓玛观光生态农业科技示范园，规划总占地面积3479亩，项目建成后，石渠县将有5万农牧民群众从中受益，其中建档立卡贫困人口2.3万余人。该项目采取40个贫困村入股形式，将贫困帮扶资金变成股金，把贫困户变成股民。2018年数据显示，该项目解决周边2个村劳务就业，创收160多万元，80个农民成为“园工”，贫困户月均收入在3000-4500元之间。

广东对口支援甘孜工作具有东西部扶贫协作的普遍特点，但相对而言，更加注重发挥经济规律作用，将广东敢闯敢试、敢为人新的改革精神转化为创新机制、构建长效的强劲动能，主要坚持以下原则：

一是坚持制度化建设。2018年制定《广东省对口支援甘孜州产业扶持资金管理办法（试行）》，将扶持资金年度规模扩大到5000万元，坚持政府引导和市场运作相结合，坚持自主培育和大力引进相结合，提高资金支持精度，集中力量支持招商引资和行业龙头企业，综合采取直接补助、贴息贷款、股权投资、运费补贴等方式，支持方式的创新，成为粤甘合作工作规范、有序、廉洁推进的一项基础性制度。此外，为加快推动甘孜州特色优势产业发展，构建产业发展与农牧民，尤其是与贫困村和建档立卡贫困户更紧密利益联结机制，培育自我发展能力和内生动力，提高广东援助资金使用效益，制定《关于建立更加精准有效的产业援助政策的指导意见》。

二是坚持多元化投入。除直接补贴外，逐步提升股权投资、贷款贴息等市场化程度更高帮扶形式的比重，放大帮扶资金的撬动效应。在2018年广东省对口支援甘孜州产业扶持资金投资计划项目中，股权投资、贷款贴息已经占到四分之一。坚持事后补助，调动和引导市场主体增加对项目投入积极性，促进市场主体落实投资首要责任，帮助降低投资风险。

三是坚持市场化思维。在招商引资工作中，广东省援川工作组不搞行政命令，坚持市场主导，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，激活要素、市场和各类经营主体积极性，当好“红娘”，搭好平台，引导广东企业发展需求与甘孜当地资源优势精准对接，同时优化营商环境，最大限度缩短项目落地见效周期。广东佰睿传媒有限公司看中得荣县民族文化旅游资源，经过6天考察便做出投资决定，一个星期注册成立“得荣县粤荣文化旅游有限公司”，很快便成功组织了第一个项目——“佛山得荣-藏汉亲子家庭结缘之旅”2019暑期夏令营活动。

二、目前粤甘产业援建与合作面临的问题

广东对口甘孜产业援建取得了显著成效，但从实际情况来看，其总体特点仍然是省级财政投入为主导，单向帮扶色彩还较为浓厚，基于市场机制的产业合作还有广阔空间。

（一）部分产业合作项目落地困难。企业项目落地和产业主体培育工作还需加强。21个协议引进项目有的未签订正式协议，有的项目未按期履约，其中因合作协议存在分歧导致项目暂停或项目中止的9个，商讨正式协议、进行项目前期设计、规划、环评、安评的6个，已启动农产品采购销售的3个，项目建设中的3个。项目建设中的3个项目均为电池生产为主的能源類项目，而甘孜迫切需要的文化旅游项目大都停滞，引进企业在甘孜正式运营的则基本为空白，一些引入企业还没有建立起基于甘孜资源和优势的盈利模式进而形成发展内力。同时，拓宽产业流通通道还缺乏常规性的工作机制与平台。拓宽甘孜各类产品的流通通道，是引领产业发展的关键环节，但目前工作还处在探索阶段，没有常规的工作机制，缺乏具体发展规划，在援建资金中也没有切块予以安排。

（二）市场驱动力不足、供需总体活力不强。从供给侧来看，广东直接补贴占比总体仍然较高。一些进入企业缺乏新的增长点，进一步拓展市场难度较大。同时，甘孜在更新生产生活观念、创造新的产业需求和消费方式方面，与广东供给存在不同步，需求也不是十分强烈。

（三）产业辐射存在一定结构性制约。广东省和甘孜州在工业化发展阶段上差距较大，同时较远的空间距离，直接辐射实现难度较大;更为关键的是，两个区域的发展目标定位有着很大的不同，广东省作为改革开放的先行区，建设现代化经济体系、实现高质量发展是其关键任务，而甘孜作为藏区高原的一部分，生态功能大于经济作用。因此，两地区域之间存在目标选择不同导致的点、线、面双向辐射不对等问题。

（四）合作的体制机制体系还不健全。由于在对口支援工作中对受援地部门和干部缺乏有效考核手段，甘孜州少数部门对产业合作的对接缺乏主动性，落实项目、推进工作不够积极。同时，人力保障也较薄弱。目前甘孜州东西部扶贫协作和对口支援工作领导小组办公室4名工作人员中有2名是兼职，各县（市）普遍只有发改部门1名兼职人员从事具体工作，难以承担产业合作的繁重任务。

三、推进粤甘产业扶贫援建与合作的路径选择

习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上，要求援藏“要把基础性工作做深做实做细，坚持依法治理、主动治理、综合治理、源头治理相结合”。广东对甘孜的产业帮扶以及粤甘两地产业合作，作为保持藏区长治久安、全面建成小康社会的基础性工作，意义重大。同时，搞好粤甘产业合作也是我们“要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势，努力在危机中育新机、于变局中开新局”的客观要求，是贯彻落实党中央、国务院“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”重大部署的具体实践。广东从加强战略对接、构建高质量发展的区域经济布局的长远角度和战略高度，目前的主要任务就是要按照深化的定位、创新的思路、共享的理念、精准的举措做深做实做细粤甘产业合作这篇大文章。

（一）强化理念共识，优化营商环境。如期完成脱贫攻坚任务、全面建成小康社会、高质量发展、区域协调发展、践行“两山”理论实现生态产业化、产业生态化等，要作为粤甘双方共同遵循、坚持的理念与共识，并在实践中逐步深化，真正心往一处想、劲往一处使。甘孜州要通过开展“不忘初心、牢记使命”主题教育等着力引导广大党员干部勇于自我革命、敢于担当作为，与广东援川干部一道站高、看远、想深、谋实，加紧工作、群策群力，不断满足人民群众对美好生活的向往。同时，甘孜州要进一步优化营商环境，积极学习广东先进经验，创新“放管服”举措，在推行“最多跑一次”、“秒批”等行政审批制度方面要更具针对性、时效性，提升水、电、路等基础设施建设水平，不断降低企业经营的制度性、时间性、程序性成本，为广东产业合作项目开辟“绿色通道”。抓紧机遇，提升州县各级政府和部门对广东对口支援和扶贫协作的重视程度，充实对口支援机构力量，积极对接东部企业和市场资源。

（二）推进农旅融合，打造“圣洁甘孜”。建议引入长隆、广之旅等广东大型旅游企业到甘孜发展，共建旅游精品线路，开通旅游“直通车”，积极开发粤港澳大湾区旅游消费市场，引导甘孜旅游向体验化、自助化、智能化方向提升。坚持以高端精品游为主攻方向，开发好冬季旅游产品，做到点面结合、统分结合、文旅结合、团队旅游与自驾游结合。注重突出重点，全力推介环贡嘎、环亚丁和格萨尔文化带旅游资源，办好冰川温泉节，建设318国道川藏线南段旅游资源配置服务中心。同时，尽早布局建设世界级的软探险旅游目的地，积极开发软探险旅游市场。按照“以旅强农、以旅富农、农旅互动”的思路，突出区域特色和生态优势，推进特色农副产品开发，提升农副产品档次和质量，丰富旅游商品市场，拉长农旅产业链条，将“圣洁甘孜”打造成为农产品和旅游产品双品牌。

（三）转换合作方式，培育市场动能。转变扶持方式，增加贷款贴息、股权投资规模和比重。对农牧业、光伏、水电、乡村旅游等产业项目，更多地将投入产业扶持资金形成的资产折股量化给贫困村、贫困户或国有投资平台公司，形成“鸡生蛋”的良性循环。推进引入广东企业与当地融合发展，利用资本市场纽带，扩大生产体量和规模;积极整合两地产业资源、研发资源和优势资源，探索建立两地产学研深度融合创新体系，从企业对企业，走向产业对产业、产业链对产业链的全方位合作。

（四）做强做大园区，擦亮叫响品牌。加大对现代农业园区建设支持力度，提高援建资金总量，用于支持培育创建省级、州级现代农业园区的产业基地、基础设施、农产品加工、新产业新业态、品牌培育、科技支撑等方面建设。对于已经拥有良好基础的雅江松葺产业园，建议在贷款贴息、股权投资上加大扶持力度，使其成为甘孜松葺的研发、配送与生产中心。落实好健康循环农业合作、促进甘孜青稞加工、广东壹号食品股份有限公司战略合作等项目，对他们给予重点支持使其尽快产生效益。创建2-3个起点高、有特色、成规模的农畜产品及野生菌、野生菜加工园区。整合耗牛肉和野生菌品牌，建立利益共享机制，统筹协调各方利益，规定统一标准，培育和创建区域公用品牌，实现产品向品牌的转变。在园区建设中，资金投入重点要从基础设施建设转变到扶持奖励企业进驻上来。充分利用政策优势的叠加效应，鼓励企业不断创新、先试先行，推进传统优势产业转型升级。拓展“能进能出”的思路，既要“引进来”，也要促进园区内有条件的甘孜企业“走出去”，支持培育有一定国际竞争力的大型集团。

（五）提质消费扶贫，完善合作机制。鼓励更多社会力量开辟甘孜产品专馆、专区、专柜，在广东大型农贸市场、消费扶贫交易市场、消费扶贫服务中心、扶贫农产品展销中心、各类博览会等地增设藏区农产品专卖场、开通“广东消费扶贫直通车”甘孜专列。组织部门、企业稳定采购甘孜州农产品。鼓励广东企业落户甘孜州建设农产品生产基地、园区。支持粤甘双方合作企业互建物流集散中心，共建商贸物流市场。支持扶贫组织、行业协会、商会和各界爱心人士等社会力量参与消费扶贫，支持广东电商进州发展，增强甘孜农特产品线上销售服务能力。消费扶贫政策要立足长远，统筹政策红利与市场规律;“以买代帮”、“以购代捐”等措施，要更加突出精准性，防止“大水漫灌”;要更加突出扶贫功能，防止扶企不扶贫;要更加务实，防止走过场、搞形式、做表面文章。通过政策引导打通甘孜各类产品的流通通道，将此项工作重新纳入两地产业合作新的五年规划。完善《广东省对口支援甘孜州产业扶持资金管理办法（试行）》中关于物流补贴的政策措施，将原产于甘孜但产品销售行为在州外企业发生的物流费纳入补贴范围。同时依托粤港澳大湾区“菜篮子”基地建设，让更多甘孜农牧企业进入生产基地名录。

（六）深化人才交流，突出扶志扶智。按照习近平总书记“扶贫要同扶志、扶智相结合”的重要指示精神，粤甘两地要共同加大深化交流交往交融力度。广东要安排更多理念新、懂经济、善管理、会经营的优秀干部和教育、医疗、旅游、农牧等方面的专业人才到甘孜，大力推进部门、镇村、村企结对工作;甘孜州要选派更多优秀干部和专业人才赴广东挂职锻炼和跟岗学习，提升藏区干部人才队伍的整体素质，特别要选派更多农牧区党员、村“两委”成员、大学生村官赴粤考察学习;加大培训力度，在粤定期开办创业致富带头人培训班，脱贫攻坚一线干部能力提升班、培育新型经营主体，推動产业协作项目对接;组织更多群众到广东企业就业。

参考文献：

[1] 钟韶彬， 钟昕， 林思妍.广东对口支援甘孜州产业合作的模式与路径.中国农网.http：//www.farmer.co- 2019.

[2] 记者徐林， 通讯员岳宗.全力支持凉山甘孜决战决胜脱贫攻坚，坚决完成扶贫协作和对口支援任务[ N ].南方日报，2020-06-12.

（责任编辑：梁文光）