分析我国公共行政管理中人力资源管理变革模式

【摘 要】西方国家通过“新公共管理运动”实行行政部门的人力资源管理，提高了日常管理的效率。随着中国的发展越来越强盛，传统的人事管理模式已经无法应对复杂的行政管理业务，我国现阶段在探索从人事管理到人力资源管理的发展道路。中国坚持以永不言败的借鉴精神与创新精神，提高本国的行政人力资源管理。本文以我国公务员制度作为出发点和入手点，分析人力资源管理的现状及问题所在，提出一些对策解决我国行政部门的行政管理难题。

【关键词】公共行政管理；人力资源；变革

自从苏联解体后，中国就开始自主研发最合适社会主义市场经济体制的公共行政管理，也不可避免的要挖掘相应的人力资源管理模式。为了配合计划经济体制的发展，中国在1997年年底建立了国家公务员制度，现在这两种变革的框架和体系的上升空间已经趋向饱和。这两种框架和体系相比过去的传统人力资源管理体系更加科学先进，还是不能和社会主义市场经济体制的发展速度向匹配。行政方面也因为国家发展更加繁忙，需要管理的事务趋向复杂化和专业化，对人力资源的要求也在不断提高。因此，行政管理中人力资源管理的改革刻不容缓。

一、我国公务员制度面临的挑战

（一）我国公务员制度建立和发展

早在新民主主义革命期间，中国共产党最初的干部路线、干部政策和干部制度在革命中吸取民国照搬前苏联的经验，通过实践提炼出来。民国政府照搬前苏联的政府结构的经验，采取了比较简单的“大一统”干部人事制度，即不论机关还是事业单位中所以的干部统称“国家干部”进行集中统一管理。面对数量庞大且职业庞杂的管理对象，政府不能安排统一的职业培训，需要遵守的制度也各不相同。因此，只能通过政治需求引导“国家干部”匹配政府行政权力。由于“国家干部”的概念太过简要，对职务、职权和职业技能没有细分，造成了管理职权单一，管理制度缺失，管理路径简单和奖惩机制不全等问题，影响了干部人事管理的发展，且与市场经济的发展相互冲突，使政府的民主政治建设与社会发展之间出现矛盾。为了实现党政机关干部人事制度的规范化、科学化、现代化，党的十三大正式提出并通过，在我国建立和实施国家公务员制度，在1993年由国务院正式颁布《国家公务员暂行条例》，并开始在各個国家机关推广试行，标志了我国公务员制度正式建立。此后，我国公务员制度经过“前期准备”、“试点运行”、“全国推广”、“完善法制”四个阶段的不断探索和改进，终于形成了一个完整的人事管理体系，对我国行政管理的质量和效率有了显著的提升，同时对政治体制改革与市场经济发展都起到了促进作用。

（二）我国公务员制度存在的不足

目前，由于国内外的经济发展变化和公务员制度的和新问题出现，我国急需找到可以将传统人事管理转变成现代行政部门人力资源管理的办法。我国的公务员制度是在中国市场经济体制之后建立的，1997年底才实现全国推广，尽管十几年来一直在补充和完善公务员制度，但是被最初的制度设计和架构模式等方面局限，不能达到现代人力资源管理科学化、规范化的要求，导致行政管理不能摆脱传统的逻辑体系和管理方法。公共行政管理不像工商管理，可以利用市场化发展完成传统人事管理向现代化人力资源管理发展的模式转换，也不能在公共行政管理过程中全面引入现代人力资源管理的思想和办法，因为我国行政思想、组织架构及管理模式都已经固化，很难打破僵局进行突破。我国行政管理的水平因此受到消极影响，行政能力很难得到提高，人力资源管理能力也不能继续发展及转变。中国想要改变目前的情况，顺应快速发展的市场经济形成更高效、科学、简明的管理体系，就需要借鉴西方的“新公共管理运动”改革思想，重点改革我国公务员队伍，通过引入新方法、新观念完成行政管理改革，实现传统人事管理向现代化人力资源管理模式的转变。

二、行政管理中人力资源管理的现状及问题所在

（一）人才选用方面

行政部门在人才选用方面普遍存在重视个人能力，忽略个人政治素质的问题。人才的价值观、性格和政治意识是与日后开展工作时的作风息息相关，不能片面的只将能力作为选人标准。因此，在进行人才的考核时，不仅要注重专业能力的考察，还要加强对政治意识的考察。大部分人选择进入行政部门工作，都仅因为福利待遇好、想要升官发财等原因，不一定愿意为人民服务。同时，行政部门在人才选拔方面，因为考核方式大多局限于笔试，只能考核的是应聘人员的理论能力和记忆力，会造成人力资源结构发展不平衡的情况，例如，背诵能力较强且擅长短时间记忆的人，比较容易通过行政书面考核，以至于行政部门的大多数人员都属于任劳任怨、服从指挥、不愿思考、不思进取的类型。

（二）绩效考核方面

在行政部门中，人力资源管理当中的绩效考核不仅与工作人员的工资挂钩，还是提高行政绩效的重要手段。目前我国的行政部门还在绩效考核的实验阶段，不论是理论还是实践方面等不够完备，主要原因有几点。首先，当前行政部门的绩效考核模式还处在自我发展阶段，不存在相应的制度可以进行规范化管理，在实践中缺乏系统的理论指导，主要是上级单位对下级单位的工作情况评估，缺乏社会公众对行政单位的业务评价。其次，行政部门的绩效评估内容过于简单，没有根据科学指导建立评估指标体系。只是单纯地将工作人员业绩多少算作绩效考核的成绩，将行政管理的经济指标当做绩效的评估标准。这种考核方式并不规范，且完全根据上级机关的想法进行评定，得到的结果不具有客观性，完全流于形式。同时行政绩效评估只公开结果，没有将评定过程公开在社会和舆论面前，不能体现公开公平的特点。最后，对所以职能部门都采取统一的条件和方式进行考核，不能体现出不同岗位的性质和特点，不同部门的工作内容和工作方向不同，这样的绩效评估仅仅属于定期考核，不能等同于绩效考核。

（三）教育培训方面

1、培训意识淡薄，缺乏统筹规划

目前我国行政部门的公务员培训属于一种比较“鸡肋”的处境，人才培训与技能开发是人力资源管理中的首要环节，接受公务员培训也是各公务员在入职前的权利和义务，但是一些部门的领导对于公务员培训并不重视，许多公务员在入职前后都没有接受过正规的培训，以致公务员培训成为了一种“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的表面形式。一些部门的培训缺乏一定的针对性，往往忽视了公务员对入职培训的需求，没有制定完整的培训体系，对不同职能的人员进行统一的全员培训，没有根据职能部门的差异进行分级分类的培训。且大多数培训没有实践操作，偏重于理论知识的传授，没有根据职能部门的工作要求进行专业的培训，导致培训没有产生应用的实际效果。

2、培训过于形式化，教学效果较差

公务员的文化素质和专业程度一直是我国服务型行政管理机构建设中的重点问题，国家也对公务员选用提出了“将政治标准放在首位”标准。但公务员培训和其他企业的人员培训是不同的，企业进行员工培训是为了加强自身的市场竞争力，消耗的财务成本是由企业内部必须承担的，如果培训的效果不能达到预期，员工无法投入工作，企业要自己承担应有的亏损。而人员的培训费用是由我国公共财政提供的，如果培训质量不达标，造成的负面效果将会由社会全体成员共同承担。因此社会公众在关注公务员培训的时候，行政部门不能以各种办法阻拦。公众的关注应该展示出建设性的导向，应该理性认真的关注于公务员培训的质量和检验情况。公务员培训的质量需要跟上行政管理的发展脚步，因为人力资源管理应用案例不多，中国的公务员培训课程还在逐渐摸索当中，仅凭借过去的宣传解说和简单的西方理论，不足以帮助中国科学系统的构建公务员培训课程体系，大量培训机构的师资水平和实际教学效果不能满足公务员的培训需要。

（四）行政部门工作人员的职业追求

我国行政部门的人力资源管理目前缺乏对行政部门工作人员职业生涯的设计与开发，对各级部门的工作职位没有依照工作职能和工作性质进行详细的分类，仅仅划分了部门的领导等级，行政部门的工作人员的升职没有可以选择的余地，使得工作人员对升职缺失职业成就感，极易失去职业追求，在工作中消极散漫。不仅影响自身的工作绩效，对部门内其他工作人员产生消极影响，阻碍我国服务型政府的建设与发展。

三、行政部门人力资源管理模式变革的对策

（一）合理运用人力资源管理，完善人才投资机制

公务员培训可以帮助政府完善人力资源的体系建设，通过设立成行政管理特有的人才投资机制。经济全球化的竞争是人才的竞争，只有加大对人才的培养和投资才能留住人才，行政部门要在观念上树立人力资本投资的理念。全球经济快速发展，各种先进的技术更新的速度越来越快，必须要充分认识到教育培训是开展人才强国的重要战略。并且，行政管理要创新改革人力资本的投资方式，目前的培训方式过于老旧，培训内容传统固化，主要是通过理论学习和思想教育培养人才，完全不能达到社会发展对人才能力提出的新要求。因此要加强对人才能力建设的培训内容，如实践能力、创新能力、应变能力等。2004年，我国正式提出要建设服务型行政管理机构，将传统管制型行政管理转变为民主服务型行政管理机构，同时规划了各阶级公务员的未来发展再教育工作，在未来环境不断发展的过程中满足公务员对经济理念、政治理念的学习。行政管理机构开设按期培训的策略，并将行政院所属的公务人员都纳入培训计划中，公務人员可以选择三月、半年、一年不等的教育培训，这样可以促进公务员之间进行思想交流，引导学习型组织的形成与发展。最后，可以根据不同职能的公务人员的需求制定培训计划，形成可以灵活变通的人才培训机制，分类培养管理人员的必备能力。

（二）引入“顾客战略”，发展顾客满意的绩效评价体系

想要建成完备的服务型行政管理机构，就要改变过去行政部门内工作人员“顾上不顾下”的情况，所有工作人员的绩效考核都由其“公共产品”的“市场评价”决定，发展多样化的绩效评价制度。例如，一线的行政人员可以通过服务对象的评价进行考核，而二线的行政人员可以根据一线人员及其它辅助对象的评价完成考核。对于服务型行政管理机构来说，最重要的是来自服务对象的评价，满足服务对象的需求，关注他们的情绪变化是其核心所在。行政部门可以通过发展信息化电子政务的方式，推行行政部门的人力资源绩效评价，以开放式评价方式提高公众的参与度，建立民主公开的考评体系，同时加强媒体监督和舆论监督，实施绩效阳光测评活动等。要规范化政务人员的考核，自然不能缺少信息反馈和绩效奖励的机制。行政部门要以全面考评、重视绩效作为日常工作的原则，依照公务员的岗位职责和工作任务划分不同的评价标准，把原则具体细化为更加清晰的操作标准，再具体制定奖惩方式。在考核的频率和结果上，可以利用激励机制应有的效应，加强公务员的工作积极性。

（三）选人用人，注重人员政治意识

在选人用人方面，行政部门要更注重选拔人员的性格和三观，行政部门和企业、事业单位在招募方面最大的不同就是招募人员的价值取向不同。企业在招募员工的时候，更注重员工对企业文化的认可度，是否与企业具有共同的利益观，愿不愿意在工作中付出努力。事业单位则需要员工认可单位的工作文化，并能在工作中认准自己的位置并发挥自身的才能。行政部门是为人民服务的公共部门，除了要具备以上要求以外，还必须接受并履行行政部门的价值观。建设服务型行政管理机构，在原有的价值观上还加入了对服务意识的要求，所有公务员在工作中都要遵循让人民满意的原则。对此，行政部门在招募人员的时候，除了需要科学严谨的招聘计划，还需要在招募考核中探究和评价应聘人员的价值取向。只有具有行政部门价值观的应聘者，才能在未来的行政工作完成任务，而应聘者的理论知识与能力水平属于招聘的次要条件。

（四）加强组织文化建设，增强行政部门工作人员的归属感

组织文化是由组织内所有成员共同形成的群体文化，是全体成员共同具有的核心价值，并会在组织的许多地方呈现出来，例如使命、价值、信念等，不同的组织会衍生出不同共同价值观。制度只能决定在工作中的“不该做”、“应该做”、“怎么做”，但积极的组织文化却能带动组织人员选择“我要做”。在行政部门中一定要重视组织文化的建设，如果整个部门都认为上班可以松懈懒散，那就不会有人出面阻止这种行为。正面的组织文化可以鼓励员工积极进取、改革创新，行政管理可以通过监管各部门的组织文化，培养组织文化与创新制度，强化公务员对实现目标的主动性和创新性。

四、结语

在经济全球化的激励和压力下，国家对行政部门的职能要求越来越高，国家发展需要一个高效率、高质量、高标准的行政管理机构，社会发展必然要满足人民的需求，行政部门也要随着发展做出改变。落实服务型行政管理机构的建设，必须强化行政部门内部人力资源管理，加强对行政工作人员的培训，将积极正面的政治意识传授到公务员的价值观中。行政部门人力资源管理的改革不是一件短时间可以解决的事情，需要花费大量的时间和精力持续。但中国会以永不言败的借鉴精神与创新精神，不断提高本国的行政管理的人力资源管理。

（香港大学社会科学学院，香港999077）

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作者简介：贾泽诚（1998—）男 ， 籍贯：陕西省延安市，学历： 会计专业学士学位，硕士研究生在读，研究方向：公共行政管理。