我国农村土地延包难点问题探析

郭振峰

[摘 要] 当前，我国即将面临第三轮农村土地延包。为更好地稳定农村土地承包关系，维护广大农民群众的根本利益，现阶段需要充分认识过去农村土地延包遗留的难点问题，认清农村的人地矛盾，通过政策调整和制度建设解决相关问题，以进一步推进农村三轮土地延包工作。基于此，本文重点探讨我国农村土地延包的难点问题及解决策略。

[关键词] 农村土地;延包;土地制度改革

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）31-24-2

在农村，土地是农民生活的根本，是发展和壮大农业经济必不可少的资源。按照我国法律规定，耕地的承包期限为30年，草地的承包期限为30～50年，林地的承包期限为30～70年，种植特殊林木的林地，经国务院林业行政主管部门批准，承包期可以延长，而且明确规定农村土地流转期限不得超过承包期的剩余期限。我国农村土地家庭承包经营责任制在过去40余年已经进行2轮。第二轮承包期将于2024年结束，因此三轮土地延包工作推进迫在眉睫。按照《中华人民共和国土地管理法》，当前农村土地存在多种形式并存的局面，如机动地、自留地、宅基地、村留地等[1]。以上这些土地类型都属于合法土地，有一定的法律依据，但在使用和经营过程中由于缺乏土地承包程序的问题，导致农村土地承包纠纷频发。研究农村土地延包难点问题对于进一步确定合理、规范的农村土地承包流程和三轮延包后解决土地承包纠纷问题有着重要的意义。

1 我国农村土地承包矛盾突出的原因

1.1 农村土地延包政策未落实

我国法律虽然明确规定了农村土地延包期限，但是实际上部分农村未落实明确的土地延包期限，导致农村土地承包期限不稳定，给农民造成一定的担忧。当前，部分村集体采用5～10年的土地调整制度，频繁的调整不利于农民长远规划、利用土地。这种情况一方面不利于农业经济效益的提升，另一方面导致调整过程中土地使用权纠纷增多。

1.2 农村土地流转合同不规范

在法制社会时期，土地流转合同就是治理农村土地纠纷的主要依据。由于过去土地承包中许多村集体在分配土地或土地流转时未签订合同，多以口头的形式确定，在频繁的村委会人员更换情况下，导致土地纠纷遗留问题增多且长期无法得到解决。

1.3 农村土地配置不均

农村人口在不断的新增或新减，部分家庭基本维持家庭成员数量稳定，还有部分家庭人员数量变化较大。在这种情况下，出现了农村土地配置不均的问题。部分家庭的土地长期闲置，而部分家庭却没有土地耕种。村委会在这种情况下将一些机动地、宅基地进行分配，结果出现了土地重复分配引发的土地纠纷问题[2]。

1.4 农村部分土地承包缺乏承一书一证

农村土地承包是一项长期的政策，在有效的承包期内承包家庭成员对土地具有使用权和继承权。在过去的农村土地延包中，部分村未及时颁发土地承包的一书一证，导致土地关系不明或土地被他人占用后无法得到及时的补偿，或无法保护自己的合法利益。

2 我国农村土地延包的难点

2.1 如何稳定承包关系

稳定农民对土地的承包关系是鼓励农民充分利用土地发展农业经济的前提。国家虽明确规定了土地延包30年不变的政策，但实际各村庄土地承包期限的不统一严重影响着农民长期承包土地的稳定性。这也是农村土地三轮延包是否应调整承包期限的重点问题。如果调整，应如何调整，才能最大限度地保护农民群体的根本利益值得思考。

2.2 如何解决人地关系

目前，许多村庄存在人地分配不均的问题，该问题也是土地三轮延包面临的一个大问题。如果单纯以人口为依据，则会忽略人口生产力的问题，导致土地资源浪费。如果不以人口为主，该如何实现公平的土地分配值得思考。

2.3 如何调整延包政策

当前，随着我国城镇化和城市化进程的加快，农村土地的实际使用率大幅降低，特别是耕地的弃荒率持续走高。在农村土地三轮延包下，如果继续延续过去的30年延包期限和减人不减地的政策，虽然会稳定部分农民的心，促进农民生产力的提升，但是同时面临土地分配后较长一段时间内农村人口结构变化情况下土地使用情况无法得到调整的问题。因此，是否调整三轮土地延包政策及如何调整是三輪土地延包方面应讨论的重点问题[3]。

3 我国农村土地经营权流转存在的问题

3.1 农村土地经营权流转程序不规范

当前，我国农村土地经营权流转缺乏规范的流程和法律依据，因此导致承包期内土地流转产生的矛盾无法得到及时解决。在农村城镇化建设中，农村土地涉及商用建设占地，缺乏土地经营权流转规范化流程会引发商用占地后赔偿纠纷问题。此外，部分地区存在当地政府强占农民土地的情况。农民则因为不懂法律和没有流转经营合同而无法得到相应的用地补偿。

3.2 农村土地流转经营方式单一

我国《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，家庭承包的土地可依法进行转包、出租、互换、转让或其他形式流转。当前我国农村土地实际的流传方式以转包为主，且转包缺乏规范的合同，多以口头的形式确定。土地流转经营方式单一导致部分农村土地资源闲置或弃为荒地。这与我国稳定农民与土地长期的使用关系的初衷相悖，无法高效利用农村土地，不利于农业经济发展壮大。

3.3 农村耕地补偿制度不完善

在农村土地纠纷的大部分案件中，涉及土地补偿的案件所占比例较大，这与缺乏完善的农村耕地补偿制度有着不可分割的关系。补偿制度是农民在依法承包土地期限内有序实施土地流转的重要保障。农村土地的长期承包者是土地经营的主体，如果三轮延包中未能完善土地补偿制度，长期承包者将担心无法得到补偿而停止短期的土地流转，造成土地资源严重浪费。

4 我国农村土地延包方案及问题解决策略

4.1 三轮延包方案

2019年11月，党中党、国务院发布了《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）。按照该意见，二轮土地承包期限再延长30年，这说明三轮土地延包的期限不变。在此基础上，适度调整农村土地流转经营管理的相关政策及管理办法。《意见》指出，各地区在开展农村土地延包工作时，要因地制宜地制定政策及管理办法，具体问题具体分析，分类发布治理政策。土地延包依旧要检查农村土地国家所有、村集体使用的基本权利和义务。按照我国农村土地承包经营权流转管理办法，三轮延包方案参考如下：①检查“三权分置”;②完善永佃权相关人的权利与义务规定;③补充特殊情况延长和收回土地使用权的管理制度;④完善农村土地承包的流程及法律规定;⑤在村民自愿的基础上依法重新分配土地。

我国农村土地资源和人口资源差异化较大，农村土地延包需要因地制宜地实施政策。农村土地继续延续“三权分置”，有助于增加土地延包和经营管理的灵活性，避免土地延包一刀切导致的顽固性问题。永佃权能有效保证农村土地国有權，这是农村土地根据社会发展变化实施土地制度改革的前提条件。明确用佃权相关人的权利与义务，为制定地方性土地承包管理办法提供管理依据。过去土地延包的矛盾问题多表现出特殊问题与一般农村土地管理办法之间的矛盾，增加特殊的管理办法同样是为了增加农村土地流转经营管理的灵活性，有效通过仲裁解决农村土地纠纷案件。

4.2 农村土地延包问题的解决策略

一是严格按照规定程序组织土地延包及流转经营，二是鼓励和支持多种方式的土地流转经营，三是规范占地流程和完善补偿制度，四是成立农村土地流转经营指导小组。

过去农村土地承包由于缺乏规范合同、证件办理的法律程序等，导致农村土地承包者、经营者权利及利益不明确，导致农民群众的土地合法权益难以得到保障。三轮土地延包政策实施时将农村土地承包、流转经营、占地补偿等相关的内容法律化、制度化，将为农村土地管理提供法律依据，为解决相关的土地纠纷提供法律依据。这对于更加规范地开展土地延包和保护农民土地意义重大。

5 结语

每一位农民都应享受农村土地延包的利益，这是三轮土地延包中需要重视和解决的根本问题。因此，制定规范的农村土地延包流程，确定土地分配方案，进一步明确和细化土地承包及流转经营的准确期限，从政策和制度上向未享受到土地承包利益的农民倾斜，缩小农村土地延包的土地资产利益差异，才能切实保证每位农民的利益，使三轮土地延包更加公平化和合理化。

参考文献

[1]陈小君，陆剑.论我国农村集体经济有效实现中的法律权利实现[J].中州学刊，2013（2）：52-55.

[2]贺璞.农村土地确权问题研究[D].武汉：华中师范大学，2016.

[3]刘睿.农村土地确权问题研究[D].南昌：南昌大学，2016.