优化营商环境的自贸区服务型治理创新——基于《南京市优化营商环境100 条》的分析

杨 妍

（中国传媒大学南广学院， 江苏 南京 211172）

习近平总书记在2018年11月召开的首届中国国际进口博览会开幕式上指出：“营商环境只有更好，没有最好”。党的十九届四中全会通过的《决定》 明确提出“改善营商环境”。2018年以来，李克强总理十余次主持国务院常务会议，部署优化营商环境相关工作，强调“营商环境就是生产力”。党中央之所以高度重视优化营商环境，就在于已经将其视为实现制度创新、推进新一轮改革开放的基本抓手，而设立自由贸易试验区则是进行服务型治理创新的重要举措。

一、研究缘起：自由贸易试验区

改革开放四十余年，中国取得巨大成就，从积贫积弱跃升为世界第二大经济体，成功的秘钥恰在于解放思想与不断创新。中国有着灵活坚韧的国家治理体系，不但对全球政治经济发展具有巨大的影响力，而且对国家发展模式的讨论也意义重大[1]。早在改革开放之初，随着经济体制改革的深入，我国很多地方政府为了更好地为外商投资服务、为企业和社会服务，在实践中提出了加强服务的要求，建立了“外商投资服务中心”、“政府办事大厅”等“一站式”服务机构，这是服务型政府的雏形[2]。服务型政府建设回应了公众日益增长的对公共服务的多样化需求，以及地方政府求新求变的强烈愿望。在全面深化改革的新时代，中国政府通过服务价值社会化，将治国理念及政府改革目标具化为“放管服”改革的行动话语。

2013年以来，我国自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）经历了由点到片的创建过程。2013年9月上海自贸区率先挂牌成立，2015年广东、天津、福建自贸区挂牌成立，2017年湖北等七个自贸区挂牌，2018年海南自贸区获批。2019年8月26日，国务院印发《中国（山东） （江苏） （广西） （河北）（云南） （黑龙江） 自由贸易试验区总体方案》 （国发[2019]16 号），六个新自贸区挂牌成立，新一轮自贸区得以扩容。目前我国已经设立18个自贸区，覆盖上海、广东、江苏、山东等18个省市区，全国自贸区整体布局基本形成。

江苏自由贸易试验区涵盖南京、苏州、连云港三个片区。南京自贸片区则全部位于国家级江北新区，主要范围包括江北核心区中央商务区和研创园，总面积40 平方公里，核心目标是建设具有国际影响力的创新发展先导区和产业发展示范区。江苏自贸区的成立意味着江苏省改革开放进入到一个新阶段，从而对政府治理提出新要求。事实上，中国政府治理改革与中国改革开放相伴而行，中国改革开放的每一步发展都要求相应的政府治理创新。如何通过政府治理创新实现自贸区的建设目标，这是南京自贸片区成立之际南京各界必须认真思考的一个重大问题。

二、理论逻辑：自贸区与营商环境

上海自贸区的设立意味着我国改革开放进入一个新阶段，即通过高层次的对外开放倒逼国内改革，实现制度创新。事实上，当我们以宏大的历史视野来看，就会发现进入21 世纪以来，我国改革开放经历了由综合配套改革试验区到国家级新区、再到自由贸易试验区的变迁历程，其基本思路是实现由优惠政策驱动到制度创新驱动转变。换言之，自贸区不再是优惠政策高地，而应该是制度创新高地。

这一要点非常明显地体现在中央对自贸区顶层设计的两个方面的功能定位上：经济层面定位为以更加开放自由的贸易、金融、投资、科技创新等实现新一轮经济增长；政府管理层面则是通过政府管理体制机制创新，实现政府治理体系与能力现代化。就自贸区所肩负的上述两个功能定位而言，经济层面的制度创新是与政府管理层面的制度创新紧密交织在一起的，或者说，经济层面的制度创新本身就是政府经济管理职能的制度创新，是政府管理层面制度创新的重要组成部分。因此，基于上述两个功能定位的分析，自贸区实为“制度高地”，其实质是通过制度创新将我国改革开放不断引向深入。尤其是在当前以自贸区、自贸港为代表的国际最高层次开放水平的形势下，要想真正实现国际投资、国际贸易自由化，政府必须对标国际标准提供制度供给，而这种对标国际标准所提供的制度供给即为营商环境。

国外学术界对于营商环境的研究主要关注于营商环境评价领域。世界银行最早系统研究“营商环境”，并从2001年开始成立营商环境小组，着重构建营商环境指标体系。2003年以来世界银行每年发布全球营商环境年度报告，目前含开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、纳税等10 项一级指标，41 项二级指标，为评价各国和地区营商环境竞争力提供重要参考。

根据世界银行的报告及国内学术界对营商环境的研究，营商环境可以界定为：伴随企业活动的整个过程（包括从开办、营运到结束的各环节） 的各种周围境况和条件的总和。营商环境贯穿于企业整个生命周期，直接影响着企业的经营状态，进而对区域内的经济结构、产业结构、就业结构、社会发展等产生重要影响，最终决定一个国家或地区招商引资的数量和质量。“经济社会发展的动力，源于市场主体的的活力和社会创造力，这在很大程度上取决于营商环境，营商环境是发展的体制性、制度性安排，其优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱”[3]。我国各级政府积极推动营商环境建设，使得我国营商环境总体建设水平不断上升。2019年10月23日世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境在全球的排名比2019年上升15 位，名列第31 名。

尽管国内政界与学术界关于营商环境的研究已逾二十年，但是根据CNKI 数据库显示的文献增长趋势能够明显反映出2017-2019年是学术界研究营商环境最集中的时段。目前国内学者关于营商环境的研究具有明显的国际性、现实性与地域性，但是囿于西方学说或标准，对于营商环境的概念构建及优化路径等多停留于浅层次分析层面，陷入一种广为人知、广为人谈、而又无法深度剖析的局面。这种局面无助于提升对营商环境的认知与建设水平。仅以世界银行《全球营商环境报告》分析框架下的纳税指标体系为例，尽管其已经较为成熟与完善，但依其所得出的评价结论难以全面反映我国区域经济极端复杂且发展不平衡的现实，从而导致对标国际标准与遵循中国实际两者之间形成悖论。

当代中国正在进行着人类未曾有过的伟大实践。如何更好地理解乃至优化营商环境，对于这个问题的思考需要我们遵循西方理论或标准并立足于中国独特的实践经验。“我们要到最基本的事实中去寻找最强有力的分析概念。一个做法是从悖论现象出发，对其中的实践做深入的质性调查（当然不排除量性研究，但是要在掌握质性认识之上来进行量化分析），了解其逻辑，同时通过与现存理论的对话和相互作用，来推进自己的理论概念建构”[4]。基于这一理论和研究路径的指引，本研究跳出一般意义的理论构建与经验事实等研究范式，选取比较有代表性的关于优化营商环境的实践范例《南京市优化营商环境100 条》进行质性研究，从中梳理各政府部门参与优化营商环境的总体情况，以此解析出在我国既定制度环境下优化营商环境的制度逻辑与行动逻辑，深化关于营商环境的整体认识，提出优化自贸区服务型治理之策。

三、文本分析：南京市优化营商环境100 条

江苏自贸区南京片区位于南京市江北新区。2015年6月国务院正式批复设立南京江北新区，国家级江北新区设立以后，积极通过制度创新引领新区建设。尤其是近年来在优化营商环境这一政策目标指引下，南京市委市政府对标世界银行营商环境指标体系，于2018年9月3日发布《南京市优化营商环境100 条》 （宁委发2018 [31]号），这是我国地方政府层面采取的较具系统性的优化营商环境举措。 《南京市优化营商环境100 条》以世界银行关于营商环境的指标体系为基础，在一级指标上增加了“全程兜底服务”这一一级指标，共有一级指标11 项；在二级指标上对41 项二级指标予以细化，并且在“全程兜底服务”这一一级指标下设置了5 项二级指标，使得二级指标总数达到100 条。

研究对《南京市优化营商环境100 条》这一文本进行分析的基本思路是：首先对政府部门或相关单位在优化营商环境100 条中出现的次数予以汇总，并由高到低进行排序，以从总体上反映各政府部门或相关单位在优化营商环境中的参与情况。以此为基础，选取参与数量位于前列的重要政府部门，对其在11个一级指标中的参与情况予以汇总，以反映出这些重要部门在优化营商环境中的参与质量情况。最后，通过上述分析得出关于优化营商环境的相关结论。

1.优化营商环境涉及各政府部门及相关单位众多但出现数量差距较大

表1 《南京市优化营商环境100 条》中各单位出现的次数

基于表1 可以发现，优化营商环境是一项系统工作，涵盖了39个党、政、司法、国有企业及事业单位。其中，政府部门包括国土局、税务局等28个单位，党务部门涉及宣传部，基础性平台等部门及事业单位主要涉及政务办、信息中心、编办等3个部门，涉及司法部门主要有法院、检察院、司法局（本为司法行政机关，文章将其列入司法部门）、仲裁办，涉及企业包括南京港、燃气公司、电力公司等。由此可见，优化营商环境需要政府部门、司法部门、企事业单位共同协作，其中政府部门居于主导地位。尽管如此，通过分析各政府部门在优化营商环境100 条中出现的次数，可以发现各政府部门参与数量不一且差距悬殊。表1 中各单位出现次数最多的是国土局，共24 次；其次是税务局，共15 次；再次是南京中院，共14 次。然而宽泛的税务部门除了税务局以外，还包括海关。税务局与海关出现的次数全部位列前十。而如果把两者出现的次数合并在一起，那么税务部门出现的总数就是24 次，与国土部门并列第一。出现次数直观地反映了各单位在优化营商环境中所起的作用及其所处的地位，可见国土部门、税务部门、法院的份量较重。

2.营商环境由基础性营商环境、经营性营商环境、司法性营商环境构成

尽管优化营商环境需要多部门和单位协作配合，但是以基本职能为导向，仍然可以总体上挖掘出营商环境的基本构成情况：基础性营商环境的主要职能是提供土地、规划、建设、交通、气象、防震、治安、人防、环保、宣传、水电气供给等基础设施或条件；经营性营商环境主要职能是从企业开办开始到经营活动正常开展所涉及的资本流动、人力配置、市场环境、进出口贸易往来、涉税事务等经营性条件；司法性营商环境主要职能是确保司法的公开、公平、公正，以便为商事主体的经营活动提供法治保障。表1 中出现次数位列前三的国土部门、税务部门、法院正好分别是营商环境中基础性营商环境、经营性营商环境、司法性营商环境的牵头部门。

3.各重要政府部门在优化营商环境中的参与程度不一

表2 各重要部门在优化营商环境中的参与度

表2 列举了表1 中位列前十的单位在涉及10个领域的参与度。由于南京中院是司法性营商环境的牵头部门，政务办与信息中心是作为基础性平台而出现的，因此研究在分析参与度时将此三个部门过滤掉，而只分析其他的七个政府部门。其中税务部门包括了税务局与海关。表2 显示：该文件100 条举措所涉及的10个领域中（剔除全程兜底服务这一领域），虽然国土局涉及条数最多，但只是在不动产登记、建设项目审批、企业获得用地等三个领域居于主导地位，而在其他的六个领域没有涉及，涉及面仅为40%；税务部门在跨境贸易与企业纳税及降本两个领域中居于主导地位，而这两个领域正是营商环境中的两个核心和关键领域。不仅如此，税务部门也是开办企业这一领域的重要参与者。此外，税务部门在不动产登记、产权保护、金融服务或全程兜底服务等领域中也是参与者或有限参与者。总体而言，营商环境涉及的10个领域中，税务部门在两个领域居于主导地位，而且参与了6个领域，涉及面高达60%。就营商环境的三个构成领域而言，国土局仅限于基础性营商环境；税务部门不仅是经营性营商环境的主导者，而且在基础性营商环境和司法性营商环境中也是重要的参与者。上述参与程度的分析充分显示税务部门在营商环境中居于极为重要的地位。

4.税收营商环境是营商环境的重要组成部分

综合表1 与表2，税务部门不仅在参与数量上居于重要地位，而且在参与质量上同样居于首屈一指的地位。由此可见，在构成营商环境的诸多要素中，税收营商环境由于其在营商环境中的特殊重要地位，已经成为各界最为关注的热点之一。税收营商环境是影响企业的税收法律、政策、执法、监督、服务等一系列制度安排的综合，是营商环境的重要组成部分。在世界银行《全球营商环境报告》分析框架下，纳税指标包括4 项二级指标，即纳税次数、纳税时间、总税负率和税后实务流程。国内也有学者对中国税收营商环境进行了一定研究。例如，2018年国务院营商环境评价调查的指标体系中也包含了涉税评价指标，共有开办企业、缴纳税费、要素成本、注销企业4个一级指标和若干二级指标。世界银行发布的《2019年营商环境报告：为改革而培训》则显示，中国税收营商环境由2018年的130 名上升至114 名，其中分析4 项税收营商环境指标，2019年我国的数据分别是：申报次数7 次、纳税时间142 小时、总税负率67.7%、税后实务流程50 分。

四、基本结论：基于优化营商环境的自贸区服务型治理创新

目前，我国除了上海与海南自贸区与行政区并行（特别是海南全岛建设自贸区） 以外，其余自贸区均采用政府职能部门协作工作机制。南京市如何以优化营商环境为抓手，在现有基础上进一步实现自贸片区政府服务型治理创新，需要着力把握以下要点：

1.牢固树立现代治理理念

中国共产党第十九届四中全会强调了中国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系[5]。国家治理能力则是指各个治理主体特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量[6]。自由贸易试验区，顾名思义，定位于经济层面的目标是其应有之义，但实际远超经济层面，中国自贸区的诸多改革和制度创新最核心的价值在于政府治理的自我革新、自我优化乃至自我革命[7]。国家治理现代化落实到地方，就是地方治理现代化[8]；落实到自贸区，就是自贸区治理现代化，是国家治理体系与治理能力现代化在自贸区的具体实践。《南京市优化营商环境100 条》开宗明义，明确指出优化营商环境的目的就是要服务于企业的发展。因此，优化营商环境既是建设服务型政府的内在要求，也是通过转变政府职能、提高政务服务效能从而更好地适应后工业化时代、信息化时代企业发展的内在要求。在服务型政府理念下，优化营商环境要求政府为企业提供的“服务”不能流于形式上的为企业办事，而是要更加注重企业作为服务接受者的内心体验感，即以企业的“需要”为转移、以企业的“意志”为转移，使得“为企业服务”在实践中形成一个双向互动过程，从而呈现出一种“服务型治理”局面。南京自贸片区需树立自贸区现代治理理念，以牵引自贸区的制度创新。

2.创新体制以确保合作共治

治理意味着“制定规则、应用规则及执行规则”，思考治理意味着“思考如何管控经济和社会，如何实现共同目标”[9]。因此，治理就是管控与共同目标的统一。治理并非放弃管控，而是相关治理主体如何通过协商共治实现共同目标。就自贸区治理主体而言，包括了相关政府部门、商事主体、社会组织及自然人。在相关政府部门合作共治方面，在上级政府支持和顶层设计基础上，必须破除现行管理体制的束缚，继续深化“放管服”改革，进一步优化政府职能配置和权力运行结构，实现政府部门间的协调联动与协作共治，从而有效提升行政效能。通过对《南京市优化营商环境100 条》的分析，可以发现税务部门在优化营商环境中所具有的极端重要地位，但是就我国现行行政体制而言，税务局和海关都是中央垂直管理部门，地方政府并无权力对其予以节制。因此对于自贸区而言，如何通过管理体制创新将包括税务部门在内的相关政府部门融合成为一个协调联动的治理主体，是完善自贸区服务型治理必须面对的一个重大问题。此外，各商事主体、社会中介组织、以及自然人同样构成治理主体，这就要求政府部门创新对企业、社会组织、自然人的管理，将其由“管理对象”转换为“合作伙伴”，从而构建一种政府主导、政府部门合作、社会协同、法人及自然人广泛参与的自贸区合作治理格局，变政府单边治理为共同治理，促使自贸区整体营商环境得以优化和提升。

3.大力提升主体服务效能

治理强调互动，强调多元治理主体合作共治。通过对《南京市优化营商环境100 条》的分析，可以发现优化营商环境涉及到了39个政府部门、党务部门、企事业单位，形成了一种非常明显的合作共治局面。在100 条举措中，仅有43 条仅仅涉及一个部门，主要是国土局、税务局、海关、法院、人社局等，其余的57 条需要多部门合作完成。通过调研发现，南京已经拥有非常便利的政务环境：在企业开办、项目审批、知识产权等方面，形成了一套减环节、压时限、降成本的机制；“不见面审批”、“模拟审批”、“预审代办制”等在全省全国推广；工程建设项目审批“864”改革实现审批材料减少30%、时效提速50%以上，远远领先于国内其他城市。总体而言，目前南京市无论是在招商引资环节，还是在项目建设落地环节，都能做好项目的要素保障和综合服务，这种多部门合作机制为自贸区治理现代化奠定了良好的基础。对于自贸区治理现代化而言，应该在现有基础上，通过升级《南京市优化营商环境100 条》，进一步优化多元主体合作共治的机制。例如，在企业用工保障环节目前仅涉及人社局，事实上自从2018年个人所得税施行分类与综合相结合的税制改革，自然人必将深度卷入其中。再如，2018年党和国家机构改革，社保改由税务部门征收，这些改革使得税务部门在企业用工方面必然深度参与其中。总之，相关部门之间更加密切的配合对于优化营商环境、提升自贸区治理体系与治理能力现代化至关重要。

4.升级技术以提升治理水平

在当前方兴未艾的大数据时代，综观域内外税收营商环境水平高的地区，网络信息技术和大数据技术在治理领域的充分利用是有效提升营商环境的基本路径。例如兴起于浙江的“最多跑一次”，以及随后被广泛推广的“一趟不用跑”，“不见面”审批，“全程网办”服务等，以及得以不断推广应用的电子证照系统、电子发票、手机APP 和微信公众号等政务程序，无不以网络信息技术与大数据技术为支撑。调查显示：目前南京市政府还大力提倡“多跑网路，少跑马路”；而江北新区奉行“全程网上办，最多跑一次”，已实现97%的申报业务在网上办理。由此可见，南京市通过技术创新来提升治理现代化水平已经具有良好的基础。南京市要想提升自贸片区治理能力与水平，应该在现有高新技术广泛利用的基础上，不断升级高新技术利用水平，着力提升高新技术稳定性和使用上的便捷性，使得高新技术成果广泛应用于涉及营商环境各项指标体系之中，从而有效提升营商环境水平，进而实现自贸区治理现代化。

5.着力优化税收营商环境

《南京市优化营商环境100 条》直观体现了税收营商环境在优化营商环境中的重要地位。比较世界银行发布的2018年和2019年税收营商环境指标及排名可以看出，我国税收营商环境的整体表现（见表3）：一是在纳税次数方面已经达到世界先进水平，纳税时间得以极大压缩；二是尽管北京等地采取的降低住房公积金企业缴存比例等举措有效减轻了企业的税收负担，但是我国纳税人实际税负偏高问题依然存在；三是尽管纳税时间实现一定程度缩减，但是依然存在纳税申报耗费时间较长的问题，而且税后实务流程问题比较突出。因此，税收营商环境整体情况仍存在较大的优化和提升空间。

表3 有关国家和地区税收营商环境指标及排名

近年来，南京市江北新区出台系列举措优化税收营商环境，例如，根据涉税业务类型安排不同办理地点，如将企业开办业务设在政务中心，由相关部门联合办理，如此便可以大大提高办事效率，以前三天时间办完的事情现在只需半小时。而且就目前发票线上办理率高达91.22%的状况，仍应继续大力推行线上办理业务；推行电邮合办（电子税务局与邮政局），邮寄费由政府买单；推行涉税事务自助办理，业务范围包括社保、个体工商登记、税务代开发票、邮局、银行服务，实现“非接触服务”；奉行“税收信用、信用税收”，将信用等级管理扩散到税收管理的各个方面等。这些举措显示南京市高度重视税收营商环境的优化，并在现有基础上对标指标体系精准施策，显著改善了自贸片区税收营商环境。

五、结论

改革开放以来尤其是自贸区建设以来，我国政界与学界经历了由“投资环境”到“营商环境”的话语转换。“投资”主要限于企业的经营行为，而“营商”则涵盖了更加宽泛意义的基础建设、企业运营、法治保障等要素。因此，从“投资环境”到“营商环境”的转换体现出政府对其职能更为精准的自我定位。遵循“走向从实践出发的社会科学和理论”[10]这一理论与研究范式，基于典型实践范例提炼出关于中国营商环境及其自贸区治理的制度逻辑、行动逻辑与话语体系，对本研究有重要的启发。作为经济大省，近年来江苏省各级政府高度重视营商环境建设。2019年中国城市营商环境指数评价报告中，南京市位列全国大中城市第五位。江苏自贸区获批建设为进一步优化营商环境提供了良好的契机。南京自贸片区应恪守治理现代化理念，对标营商环境指标体系，在充分利用现代科学技术基础上，实现政府管理体制与运行机制创新，产出更多制度创新成果，为自贸区建设提供制度保障，进而构建关于治理的中国话语体系。展望未来，正如金耀基先生所言：“我相信，再过百年后，回头看二十世纪的中国，将是一个西方制度‘中国化’的世纪，也是中国制度‘现代化’的世纪”[11]。