构建政府与企业双向数据共享的制度体系

文｜刘云

数字社会治理和数字经济发展都高度依赖数据资源，政府和大型网络运营企业分别控制了当代社会规模最大、价值最高的数据。构建政府与企业双向数据共享的制度体系，让更多的组织和个人能够利用数据效益，成为新一代信息技术革命背景下打破数据孤岛、构建数据融合、实现数字正义的重要问题。习近平总书记在2017年10月举行中央政治局集体学习会上指出，“要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力”。然而，政务数据和企业数据对接机制缺失、对接范围不广、对接数据不足、对接应用不深等问题普遍存在，需要进一步体现数据的公共资源属性，通过相关制度完善实现政企数据的融合利用。

一、数据具有公共资源属性

数据是一种公共资源已经成为国际社会的普遍共识。一方面，数据的产生过程具有公共属性。随着智能设备的普及，越来越多的消费设备、公共设施和生产设施都成为数据记录和上传者，这些设备背后的数据控制者充分利用了用户或其它人的参与获取了数据，由此产生的数据天然具有公共属性。另一方面，数据的社会效益具有公共属性。数据对于改善社会管理水平、丰富公共服务能力、发展大数据技术、提供商业创新机会、增加个人信息的可获得性均具有重要价值，数据的这些广泛作用使得其成为一种国家新型基础设施建设的一部分。此外，数据的使用方法具有公共属性。少量、片面的数据只有较低的价值而难以使用，大量数据的共享、融合才可以产生更加广泛的网络外部效益，即数据的公共属性越强则其利用价值越高。

提高数据的可获得性是已经成为国际社会和主要国家改善公共资源环境的重要举措。联合国“全球脉动”倡议项目在2011年就提出了“数据慈善”的概念，旨在倡导私营部门以使公众受益的目标积极共享其匿名化处理后的数据（不包括个人信息），通过联合国等中介渠道向非营利机构捐赠其掌握的大量数据，在公共健康、人道主义援助、扶贫、学术研究等领域利用大数据帮助发展中国家发挥了积极作用。印度财政部首席经济顾问克里希纳姆特西甚至提出，数据民有、民治、民享必须成为政府的一项核心理念。2018年7月，英国国家基础设施委员会在其《为公共利益提供数据》报告中明确指出“数据是基础设施的一部分，应当以物理基础设施相同的方式予以发展”。美国的政府、行业组织和大型互联网平台企业都在一些领域建立了数据共享利用机制，在公共卫生、打击犯罪等领域发挥了重要作用；政府向企业开放的可用数据API 接口就超过700 多种，同时构建了data.gov 网站负责汇聚政府的公开数据资源。我国国家发改委在2020年4月有关新型基础设施建设的发布会中也指出，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施是新基建的重要组成部分。

数据的公共资源属性认识在我国政府部门和企业中有待加强，同时需要建立安全、有序的数据共享配套支撑制度。国务院办公厅在2015年发布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》就提出：“引导各类社会机构整合和开放数据，构建政府和社会互动的信息采集、共享和应用机制，形成政府信息与社会信息交互融合的大数据资源”，全面提出了政府与企业双向数据共享融合的发展方向。但是，由于缺乏具有可操作性的制度依据和实践指南，政府往往采取保守主义的方式拒绝提供便利的共享机制，企业则按照私人财产的理念拒绝对外共享数据。此外，一批致力于提升数据公共资源属性的机制受到各种障碍的限制：全国各地省市成立了大数据管理局，还有一大批公私合营的大数据交易所挂牌成立，这些大数据职能部门和交易所存在部门职能定位不清、缺乏有效数据共享或交易模式等问题，许多都处于大幅低于预期的水平运行。随着数字工具和技术的不断发展，构建政府和企业所期待的数据共享落地方案需要权责明晰、程序正当、利益协调的配套制度作保障。

二、恰当的产权配置是数据共享的基础制度

经济学界和大数据主管部门普遍认为赋予数据财产权是构建数据要素市场，实现数据安全、有序开放的前提条件，然而法学界对于是否有必要赋予数据财产权一直存在质疑。在2020年发布的《欧洲大数据战略》和《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，都没有明确承认数据财产权。反对数据财产权的主要理由是认为数据具有公共资源属性，赋予数据财产权所取得的排他性效力会阻碍数据的自由获取，容易形成数据垄断而不利于数字经济的发展。然而，从数据市场的实践来看，对数据财产权视而不见反而极大的阻碍了数据的开放流动，没有法律规则予以调整的数据市场实际是有利于取得数据支配性地位的各类数据实际控制者。

莱斯格（Lessig）等法律学者将公共资源定义为任何人都可以不经他人许可而利用的资源，据此推行自由开放的机制获取数据。然而，悲观主义者则普遍认为，如果任何人可以无条件的使用一类资源，那么就没有人有动机去生产和保护此类资源，无产权保护的数据市场最终只可能让那些没有实际价值、或者依法必须公开的数据被自由获取，大量网络运营者投资形成数据或者政府控制的非必需公开数据会被采取更加严格的保密措施而被拒绝访问。事实上，土地、水、渔业都属于公共资源，但是法律并没有允许这些资源成为无主物，反而是通过强有力的产权管理制度来实现资源的优化配置。公共资源的良好管理效果应当避免滥用资源，并确保使用这些资源的人履行公共资源保护义务。

在数据赋权的模式中存在多种控制模式的选择。其一，将数据视为个别人的财产，也即采取单独控制的方法。在此模式下，数据可以被赋予具有实际控制力或者最佳使用能力的网络运营者，其中的个人数据也可以被视为自然人不可剥夺的财产。其二，将数据视为公共属性的财产，也即采取国家或者多主体共同控制的方法。在此模式下，数据的使用绝对控制权属于国家法律，相关组织和个人根据法律授权的方式取得一定限定的数据财产权。在立法选择中，应当按照数据原发者具有数据所有权、数据生产者具有数据用益权的体系进行设计，承认个人对其个人数据具有所有权、数据控制者对其掌握的非个人、非其他组织数据具有所有权，在所有权之外创建用益权取得和交易制度，分别实现数据安全可控和有序流动的价值平衡需求，并针对企业获取政府数据、政府获得企业数据等具体化场景构建符合公共利益价值和市场化规律的数据共享制度。

三、政府从企业获取数据的制度构建

大型互联网企业在数字经济时代掌握了大量与个体、社会整体运行有关的数据，政府在履行行政职责、提供公共服务的过程中存在从企业获取相关的数据的实际需求。许多国家和地区都在致力于探索企业控制的数据为公共利益赋能。例如，欧盟在2018年11月成立了企业对政府数据共享高级别专家组，在2020年发布了《面向公众利益的企业对政府数据共享欧洲战略》，致力于从企业获取征求的数据来改善公共服务能力和公众福利水平。然而，政府从企业获取数据不可避免的面临商业秘密保护和个人信息安全等冲突义务。为了协调数据共享过程中的公共利益和私人权益保护，需要明确政府可以获取企业的哪些数据，如何保障数据共享的安全，私人权益在数据共享过程中如何保护。

从政府对数据的运用实践来看，可以划分为执法数据调取和社会管理、公共服务所需数据的共享。其中，执法类数据调取在《刑事诉讼法》《电子商务法》等相关法律法规中有较为明确的权限和程序规定，按照执法协助函等法定方式即可实现。然而，越来越多的中央国家机关在履行社会管理和公共服务职能过程中，需要企业提供公共健康、生态环境、社会安全、民生保障、安全生产、道路交通、信用管理、网络安全等涉及重大公共利益的相关数据，此时应当通过法律授权的统一国家数据基础设施建设予以获取。此外，一些地方政府在进行智慧城市建设和优化公共服务能力的过程中也需要共享各类企业的数据，此时应当通过市场化、个性化的数据共享协议予以实现。

政府可以从企业获取原始数据、衍生数据、数据验证结论等不同形式的数据和数据服务，应当优先考虑数据验证结论或者衍生数据，一般不得直接调取包含个人信息的数据。在数据共享过程中，应当优先选择去标识化、匿名化后的数据，并与企业共同提高数据处理质量，对企业提供的数据处理服务提供必要的经济补偿。由于数据的利用能力在不同级别和不同地区存在差异，应当实现分别管理、相互融通的国家数据集成平台：大型互联网企业数据由国务院有关行政主管部门通过国家统一的数据服务平台实现数据融通，并通过数据接口的方式向地方各级机关提供安全、可控的使用权限；各地方中小型企业控制的数据，可以由相应地方政府按照法律法规和技术标准的要求构建数据共享机制。

为了保障数据共享中的程序正当，政府要求企业者提供数据的，应当明确调取范围、使用目的和接收方法。政府对企业提供的数据承担安全保护责任，建立健全数据安全管理制度，明确数据查询权限和程序，提供符合法律、行政法规要求的安全保障水平，防止数据发生泄露、毁损。由于我国政府部门存在下属事业单位与互联网企业存在竞争关系，除法律法规另有规定或者企业同意外，应当要求获取数据的政府部门不得未经法律授权或者原权利人同意的情况下将数据提供给他人。企业认为政府调取数据的行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。有关个人或者组织认为企业对外提供数据缺乏合法依据，或者认为有关部门调取数据缺乏正当理由的，可以申请网络运营者、有关部门做出说明，在合理期限内未收到合理说明或者对其说明不接受的，也应当有权向人民法院起诉。

四、企业从政府获取数据的制度构建

企业从政府获取数据不同于传统的政府信息获取。传统的政府信息公开仅仅满足公民和组织的公共信息知情权，企业从政府获取数据则需要提高政务数据的技术可用性。为了满足科学研究、商业利用等目的，提高数据的可用性一直是政务数据开放的努力方向。2007年，30 位开放数据倡导者在美国加州首次对开放政务数据提出了八项基本原则，数据只有符合这八项要求，才能被认为是“开放的”：完整性、原始性、及时性、可获得、可机读、非歧视性、非专属、免授权。2012年，英国政府发布的《开放数据白皮书——释放数据潜能》中对开放数据提出三项标准：一是可获取，即不超过复制成本，不限制用户身份或意图的获取；二是数字化的、机器可读的，即采用与其他数据可互操作的数字的、机器可读的格式；三是无限制再利用和再分发，即在许可条件下不受限制地使用或重新分发。由此可知，政务数据开放应当尽可能减少利用者加工处理的成本。

2019年4月3日发布的新《政府信息公开条例》仅完善了政府信息公开制度本身，并未涉及政府数据开放制度。2019年8月29日，历经七年努力之后，上海市正式出台我国首部关于政府数据开放的专门立法《上海市公共数据开放暂行办法》，开启了政府数据开放专门立法的地方尝试。2020年发布的《数据安全法（草案）》在国家立法中专章规定了政务数据开放制度，根据其第38 条和第39 条之规定：国家机关应当遵循公正、公平、便民的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据。依法不予公开的除外。国家制定政务数据开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，推动政务数据开放利用。

企业从政府获取数据在实践中依然存在许多问题和障碍。其一，缺乏政务数据收费的统一规范。不少政务数据是由具有独立法人的事业单位或者企业实际控制，这些机构往往主张收取数据获取费用，其中一些费用甚至具有营利性。其二，政务数据公开的范围无法满足科研需要。高校和商业组织在承担国家科研项目中往往需要更多完整的数据，这些数据往往不在普遍对外公开的范围。其三，缺乏政务数据获取的畅通渠道。政务数据往往被个别组织控制，缺乏公开申请的渠道，在合理申请被拒绝时也缺乏救济渠道，这种不透明机制影响了政务数据获取的公平性。此外，国家政府数据统一开放平台、政务数据开放目录迟迟不能出台也降低了我国政务数据的利用水平。

为了提高企业获取政务数据的便利度，应当建立健全政府数据开放的法律法规和技术标准，利用合同和技术手段扩大政务数据共享的范围和方式，构建公平、透明、畅通的政务数据开放利用制度。此外，应当提高隐私计算技术的应用能力，制定敏感政务数据内部利用的示范合同，优化各类政务数据平台的服务功能，积极引入数据处理机构参与高需求、高质量政务数据开发，在重点领域推行政务数据开放利用的专项建设。

五、结语

技术增强了社会的复杂性，具有公共资源属性的数据共享可以促进国家治理能力和治理体系现代化。我国政务数据与企业数据的共享利用尚处于起步阶段，数据融合利用的潜在巨大价值尚未激活，如何实现党中央提出的“统筹规划政务数据资源和社会数据资源”“加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接”，是我国数字治理必须要着力解决的重大问题。面向未来，我们需要进一步完善政府获取企业数据和企业获取政府数据的制度建设，特别是构建符合数据要素市场发展的产权制度，按照程序正义、协商为主的方式构建政府主导的国家统一数据利用平台，以公平透明、服务型的方式提高政务数据向企业开放的水平。