粤港澳大湾区建设的制度约束与创新路径

张显未

(深圳职业技术学院 经济学院，广东 深圳 518055)

从世界范围看，湾区不仅是地理概念，更是一种经济现象。湾区的形成是工业文明向科技文明、陆地文化向海洋文化演进而产生的一种特殊经济形态，它对环湾城市群的产业升级和经济发展具有强大的推动作用，从而成为全球经济的重要增长极核。

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着粤港澳大湾区建设的国家战略正式启动。粤港澳大湾区是在“一国两制”框架下粤港澳联动融合发展的国家战略性顶层设计，“9+2”城市发展的差异性意味着粤港澳大湾区面临着不同于世界成熟湾区发展的现实壁垒。粤港澳大湾区是促进珠三角城市群深度融合的新型联盟发展模式，通过对传统产业的升级改造，将珠三角城市群发展成为高端制造业和现代服务业为驱动的世界级大湾区。与世界级大湾区相比，粤港澳大湾区建设面临着“一国两制”、三个关税区和三种法律体系的特殊制度环境[1]，这意味着生产要素流动、基础设施规划、区域合作机制等诸多因素将成为粤港澳大湾区建设中无法回避的问题。从制度层面对这些现实壁垒进行考察，有利于推动湾区内部要素资源的无缝衔接和湾区经济的开放度，充分发挥粤港澳大湾区在国家发展战略中的独特优势和作用。

1 粤港澳大湾区的发展基础

粤港澳大湾区指的是临近珠江口的11个行政管辖区范围总和，目前已经发展成为国内各湾区(如北部湾、渤海湾等)中发育程度最为成熟的区域，具备了显著的区域发展基础和湾区领先优势，初步奠定了世界一流湾区的基础与条件。

1.1 具备国际一流湾区所需的超级体量

粤港澳大湾区是目前世界上面积最大、人口最多的湾区，也是与海上丝绸之路沿线国家经济关联度最高的城市群。2019年，粤港澳大湾区的国内生产总值(GDP)达到1.67万亿美元，占全国比重为11.59%(包含香港和澳门)。若以单一经济体计算，粤港澳大湾区的经济规模在亚洲排在日本、印度和韩国之后，位列第四。就世界大都市圈而言，仅排在东京大都市圈之后，位列第二。如表1所示，粤港澳大湾区已经具备了世界级大湾区的基本体量。

表1 粤港澳大湾区与世界三大湾区的体量对比Tab.1 Comparison of the volumes of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and three bay areas in the world

粤港澳大湾区拥有香港和澳门2个自由港，深圳、珠海2个经济特区，南沙、横琴和前海蛇口3个自贸片区，形成了自由港、自贸区、经济特区等多重经济态势的叠加优势，成为中国外向型程度最高的经济区域，是“一带一路”国家倡议的主力引擎。随着全球化进程的不断推进，粤港澳地区所具备的独特区位优势和体量优势将成为湾区经济发展的坚实基础。

1.2 形成超级影响力和超级集中度的产业发展优势

随着粤港澳三地多年持续性的融合发展，香港、澳门的优势产业尤其是服务业大量进入环湾城市，一方面深化了港澳地区向高端服务业转型，另一方面也带动了环湾城市制造业转型和产业结构升级。目前，粤港澳大湾区内香港、澳门的第三产业占比均超过93%，广东9个城市第三产业综合占比也达到56.1%，粤港澳大湾区已经成功实现了早期工贸互补模式的转型升级，形成了先进制造业和现代服务业双轮驱动的产业体系，具备了成熟湾区所需的超级影响力和超级集中度的产业集群。

表2 粤港澳大湾区第三产业占比统计Tab.2 Statistics of tertiary industry ratio in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

湾区经济所具备的独特社会、文化环境也迅速推动形成了鼓励创新的浓厚氛围，成为粤港澳大湾区现代产业发展的有力支撑。粤港澳大湾区拥有1个国家级自主创新示范区、3个国家级创新型城市和12个国家级重点实验室。湾区内分布着200多所高等院校以及200多万在校大学生。湾区自主培育出一批世界级高科技创新企业，如腾讯、华为、大疆等公司，它们成为高科技创新和高端产业升级的领头羊。良好的人才培育氛围和创新环境为湾区发展提供了丰富的科研资源和完善的产业链优势，促进粤港澳大湾区从港口经济、工业经济向更高阶段的服务经济、创新经济加速演化。

1.3 形成高效快捷的基础配套设施

粤港澳大湾区是世界上沿海港口和机场分布最为密集的区域之一，目前拥有5个国际机场，香港、广州两大国际枢纽机场在湾区机场群中担当领头羊角色。深圳机场正在加快建设国际航空枢纽，澳门和珠海机场为湾区西翼提供重要交通支撑。2019年，湾区五大机场的旅客吞吐量超过21 969万人次，世界级空港群为湾区发展提供了巨大潜力。粤港澳大湾区拥有香港、广州、深圳、珠海、中山、南沙等优良港群，湾区内港口集装箱吞吐总量超过世界三大湾区总量的5倍，其中深圳港、香港港、广州港都已跻身于世界集装箱吞吐量前十名。良好的空港群基础设施已经达到了世界级成熟湾区所需的全方位、高效率海陆空立体交通网络。

表3 粤港澳大湾区主要港口和机场运输流量统计(2019年)Tab.3 Statistics of main ports and airports transportation flow of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area(2019)

粤港澳大湾区已经初步建成高效快捷的基础配套设施。高速公路长度达到4 000 km以上，成为国内高速公路设施密度最高的区域，湾区核心城市间的路网密度超过三大世界级湾区。粤港澳大湾区内河航道通航里程超过6 000 km，位居全国前列，初步实现了以西江干线和珠江口“三纵三横三线”为主干的粤港澳三地水路直达的航线网络。湾区高度重视轨道交通网的规划建设，以香港、深圳、广州三个核心城市为轴线，通过高铁、轻轨和地铁等轨道线的连接，建成了便捷通畅的轨道交通网，实现香港、澳门与湾区其他城市之间跨界无缝衔接，“粤港澳一小时生活圈”已经成型。

2 粤港澳大湾区建设的制度约束

相比世界级成熟湾区，粤港澳大湾区建设起步较晚，粤港澳三地在深度融合与共同发展方面依然面临着现实挑战。从制度层面来看，政治、法律、关税、行政等制度的差异性构成了粤港澳大湾区建设不可回避的约束条件。

2.1 法律和关税制度的协调

粤港澳大湾区是在主权国家内部实行不同政治、经济制度的区域间的融合，粤港澳三地在政治、法律和关税制度等方面都存在较大差异，这是粤港澳大湾区与世界级成熟湾区的显著区别，也是湾区建设的最大特色。

粤港澳分属三个不同的经济体和关税区，广东9个城市的法律属于大陆法系，香港、澳门的法律属于英美法系，湾区内部人员、商品、技术等要素难以达到完全自由流通。不仅如此，三地的关税制度、资金进出管制、外贸政策等方面也存在巨大差异。

从制度协调层面看，粤港澳三地都属于中央政府领导下地位平等的行政区域，凡涉及湾区合作的重大事项都要经过中央部门的许可，原有的区域性合作制度难以有效发挥湾区内部的协调功能，这意味着法律和关税制度差异会导致湾区城市群的融合发展只能在一定范畴内进行整合，广东9个城市的关税制度、经济开放度、要素流通制度等难以达到香港、澳门的发达层次。

2.2 不同行政区域合作制度的突破

区域经济社会融合有助于发挥整体性资源优势，但同时对区域内多元主体会产生不同影响[2]。粤港澳大湾区建设涉及到11个不同的行政区划和地方政府之间的合作共融，在未来的规划和发展进程中，各个地方政府及相应城市之间的利益关系成为湾区建设必须面临的重要因素。目前，粤港澳大湾区内部11个城市之间协调发展引导不足，区域合作保障制度较为薄弱，尤其是香港、广州、深圳等核心城市缺乏明确分工，难以突出各自发展特色，整体性合作制度并不十分紧密，甚至会产生内部恶性竞争的态势。

不同行政区域和地方政府之间合作制度的约束意味着粤港澳大湾区必须在“行政异城”的前提下解决“经济社会同城”问题。湾区内各城市间既存在共同利益，也存在不同诉求，当不同城市间的利益难以平衡时，地方政府间的合作与协调将面临现实障碍。粤港澳大湾区11个城市在发展进程中既需要合作也需要竞争，如何在保持适度竞争的前提下促进各行政区划间的融合发展，将对湾区经济社会的未来态势形成重要影响。

从现有的合作制度来看，粤港澳大湾区内部尚未摆脱各自为政、各谋发展的单打独斗格局[3]，湾区建设亟需在发挥各自优势的前提下突破现行的行政制度约束，寻求合作与共赢。不同行政区域和地方政府如何在跨境融合中发挥适宜的引领角色以及协调不同区域间的合理分工与定位，对湾区经济的平衡发展和社会的稳定和谐起着至关重要的作用。

2.3 基础设施建设和资源融通制度的衔接

基础设施的共建共享是粤港澳大湾区建设的重点方向之一，也是粤港澳三地推行区域合作的基础[4]。目前，粤港澳大湾区城市间在交通规划一体化、土地资源集约利用、生态环境共治、公共服务共享等方面依然面临着协调难题，湾区内基础设施整合程度有待深化。湾区内基础设施面临的突出问题是交通枢纽功能不强，珠江东西翼之间的连接仍显薄弱，跨界通关便利化也尚无重大突破等。粤港澳大湾区11个城市间面临着基础设施建设制度的有效衔接问题。

粤港澳大湾区的资源和流量融通存在明显的现实障碍。湾区11个城市之间，尤其是广东9个城市与港澳之间发展差异较大[5]，短期内难以实现完全一体化，人流、物流、资金流和信息流等资源未能实现完全融合共享。例如，港澳居民在内地生活的国民待遇问题，养老和教育方面也很难与内地完全衔接；湾区内跨境人才的流动受到两种体制的限制，职业技术资格不能互认，香港科研创新人才须在内地和香港同时纳税等，这些资源融通制度的障碍严重限制了湾区未来的发展。对比世界级成熟湾区，粤港澳大湾区内要素资源的跨境流动性障碍是打造世界级湾区面临的最为棘手问题。

3 粤港澳大湾区制度创新路径探索

粤港澳大湾区是在一个主权国家内11个城市深化合作的重要尝试，其目标是建成具有独特发展优势与稳定增长模式的世界超级湾区。基于粤港澳大湾区自身的发展基础和独具特色的制度约束，必须积极探索区域合作的制度创新路径，这也是新时代落实“一国两制”和保持粤港澳持续繁荣发展的客观要求。

3.1 基于宏观层面创新湾区协调发展机制

粤港澳大湾区不同城市间客观存在的发展竞争增加了区域协调的难度，基于宏观层面构建统筹发展的协调机制可以为湾区奠定稳固基础。

首先，要强化粤港澳大湾区建设领导小组的职责与权力。在领导小组对湾区重大事项进行研究决策的前提下，政府部门要进一步沟通协商，积极落实各自目标和任务，尤其针对跨境事项要设立专门的协商管治机制，为环湾城市群的协调发展营造顺畅的合作环境。

其次，探索“港澳+自贸试验区”联盟发展机制。以港澳自由贸易港为龙头，以深圳前海蛇口、广州南沙和珠海横琴三个自贸片区为主体，尝试构建“2(港澳)+3(自贸片区)”的新型联盟发展机制，率先探索“一国两制”框架下粤港澳三地在关税、法律等制度层面的沟通衔接，全面提升湾区经济发展的深度和广度。

3.2 基于中观层面创新基础设施共建共享机制

粤港澳大湾区基础设施的互联互通有利于促进核心城市形成功能互补、资源整合的错位发展格局，并充分体现不同区域的优势和特色。

3.2.1 探索构建粤港澳大湾区“综合基础设施网络”

统筹优化湾区的轨道交通，通过高速公路、水运航道等多元化基础设施相互交织，形成湾区综合性交通网络，利用高效便捷的交通网络连接城市群，带动不同城市基础设施的错位发展，实现湾区空间一体化，为企业生产、居民生活、要素流动搭建顺畅的共享平台机制。

3.2.2 建立湾区空港分工协作与错位发展机制

基于粤港澳大湾区的发展方向和空港城市的特色优势，重新规划湾区港口和机场的分工，协调湾区五大机场的人流和物流，争取扩展湾区的空域使用空间，同时对不同港口推行错位发展，避免重复投资过度竞争。共建共享机场、港口间的全方位交通连接和配套设施，实现空港间要素资源的自由流通。

3.3 基于微观层面创新跨境资源融合互通机制

粤港澳大湾区的深度融合必然涉及各类要素的跨境流动，顺畅有序的人流、物流、资金流、信息流是湾区分工协作与协调发展的基础，湾区资源的优化配置要求进一步消除跨境要素流动障碍和壁垒。

3.3.1 探索构建湾区一体化资源互通机制

统筹优化通关便利化的流程设计和相应的设施建设，进一步提升跨境口岸自助通关效率，合理调整现有跨境口岸的功能与职责，避免资源错配。同时推行粤港澳三地“信息互换、监管互认、执法互助”的融合互通模式，促进人员、货物、信息等要素的通关便利化。

3.3.2 完善港澳居民在湾区内的待遇

进一步提升港澳居民在珠三角享有的福利待遇，如医疗服务、社会保障制度的衔接以及购买住房、接受教育的机会等。对长期在珠三角工作和生活的港澳居民，进一步放宽流动限制，制定包括税收政策等方面的衔接机制，使符合条件的港澳居民在湾区内享有同等待遇。