关于EPC模式招投标管理之探讨

杨 光 （安徽省招标集团股份有限公司，安徽 合肥 230051）

1 EPC模式的概念

EPC（Engineering Procurement and Construction）即设计采购施工总承包，EPC模式是从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、设备材料采购、施工、试运行(竣工验收）等工程建设各个阶段的全部工作实行承包，最终向业主或建设单位提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目，并承担工程质量、安全、工期和造价方面的全部责任。

根据2019年住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，业主可依据拟建项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。对于工程项目建设内容明确、技术方案成熟的，可选用工程总承包方式。其中企业投资项目的，应当在项目核准或备案后进行发包；政府投资项目的，应当在项目初步设计审批完成后进行发包。采用工程总承包方式发包的，要求工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。作为工程总承包单位同时还具有相应的项目管理能力、财务和风险承担的能力，以及与拟发包工程项目相类似的设计、施工业绩。

采用EPC模式是推进我国建筑业供给侧结构性改革、促进建设事业高质量发展的重要举措，有利于工程设计和施工深度融合；有利于项目建设风险承包和工程造价控制，提高投资效益和建设水平。

2 EPC模式招标投标的特点

2.1 EPC模式招标的特征

①招标人把工程设计、设备材料采购、施工和试运行等全部工作委托给一个工程总承包单位完成。建设单位仅负责整体的、宏观管理和目标控制工作。

②招标人仅与工程项目总承包单位签订总承包合同。总承包单位又可将部分工程设计、施工、采购等工作交给专业工程承包商，与专业工程承包商签订工程分包合同，并对分包商的全部工作向招标人负责。分包是否采用招标，由总承包单位视情况而定，目前尚未统一规定。

③招标人直接参与具体实施的程度较低。EPC模式突出特征就是交钥匙工程，招标人仅有提供资金的主要义务，在项目实施上，赋予总承包单位更多的自主权利和发挥的空间。

2.2 EPC模式招标的应用范围

EPC模式招标适用于较大规模的市政基础设施、城市综合体建设，交通运输、电力、石油化工、制造业等领域的建设项目。这些项目大多为大型复杂的生产成套项目，技术含量较高、建设周期较长等。

而对于项目需要业主严密监督或者控制建设实施的，或投标人无足够时间研究查实招标人的需求以及对自身风险评估的，还有项目建设内容涉及较多地下工程的不宜采用EPC模式招标。

2.3 EPC模式招标的优势

①EPC模式招标是满足社会专业化分工与集约生产相融合的需要。现代建设的发展，项目规模和复杂程度越来越大，其设计、施工技术更加复杂化、系统化，要求工程项目各专业和各机构的人员联合组成项目组开展工作，并实施统筹集约化的管理。

②EPC模式招标能够有效地解决设计与施工之间的矛盾，实现统筹协调。

3 EPC模式招投标的风险

3.1 成本管理风险

成本管理风险主要是针对客观情况，工程项目在实施过程中可能遇到的造价问题，有的直接导致施工成本超过预算，如原材料价格上涨，市场货币汇率的变化，物价政策变化，法律法规政策调整等。

3.2 评标缺乏合理性

项目招标过程必须遵循公平、公正的原则。对于EPC模式招标，由于其包括的内容多，相比于一般项目，从招标准备难度加大，到实际评标办法设定因素增多，同时不确定的因素也增多，给评标工作增加难度，从而影响评标的合理性。

3.3 招投标管理制度不健全

尽管我国招标投标管理制度不断完善，招标投标业务进入新的发展阶段，政府专门建立了招标投标监督机构，以保证工程项目招标投标顺利进行。但对于我国招标投标活动长期存在的问题仍然没有得到根本解决，如投标挂靠、围标串标、评标腐败等问题，影响了工程项目项目招标的质量和成效。特别是EPC模式招标在我国刚刚起步，尚有很多制度未建立，其招标投标活动亟待规范。

3.4 投标合同执行意识差、违约风险高

违约风险是工程招标投标风险管理中最重要的内容，也是最重要的风险。在实行EPC模式招标后，不可避免地出现一些违约现象。一是业主以各种借口拖延支付已完工程款，或扣留工程质量保证金尾款。二是专业工程分包商故意违约。往往在工程项目分包阶段，故意报低价求得签约，一旦分包，就会利用各种手段，要求涨价，甚至拿工程质量或工期作为条件，希望工程总承包单位答应条件，否则，将造成工程质量不合格或工期被拖延，使工程总承包单位招致对业主承担违约责任或支付额外费用。三是总承包单位风险意识差，有些违约已发生还不知是违约。加上总承包单位少数管理人员不诚信、违规或乱作为，造成工程质量、进度、成本控制偏差等，从而承担违约责任或支付额外费用。

4 EPC模式招标实务分析

如何根据EPC模式的特点完成招标工作，是招标代理工作者不容忽视的问题。这里仅以某市污水处理厂工程为例，针对招标的主要环节进行探讨。

4.1 招标前提

本次项目招标已有某市建设主管部门同意采用EPC模式招标的批复文件、项目立项批复文件、报建手续、建设用地规划许可证。

4.2 招标公告

本次招标公告信息在某市指定的招标公告信息平台发布。资质条件是同时具备工程设计与施工2个资质，其中工程设计为设计综合类甲级资质或市政工程行业甲级设计资质，施工资质为市政公用工程施工总承包一级及以上资质。

本项目允许联合体投标，招标公告中对独立投标以及联合体投标的描述应清晰明确。要求联合体投标时应出具联合体主办方(设计单位）及联合体协议书。

4.3 招标文件

招标文件除公共部分外，分为设计、采购、施工3个部分，内容包括对投标文件编制要求、投标文件附件表格、评标标准和方法、评标打分等。

4.3.1 招标范围

EPC模式招标的范围应清晰明确。本次招标为某市污水处理厂工程设计、设备材料采购、项目施工、项目培训、验收、试运行等。

对于不在本次招标范围的工作也要明确，如污水处理厂综合楼的精装修、厂区绿化、化验设备等不在招标范围内。

4.3.2 资格审查

本工程项目采用资格后审方式。要求对投标单位进行原件核查的有：法人代表资格证明书、授权委托书、营业执照、资质等级证书、安全生产许可证、联合体协议书、主要管理人员、投标保证金等。在经评标委员会确认其符合招标文件要求后，方可进入下一阶段评审。采用联合体投标的还应核查双方资料。

4.3.3 评标办法

本次招标采用综合评标法，满分为100分，各评标分值权重如下。

①技术标70分：设计方案在EPC模式中影响是根本性的，占主要位置。技术标主要对工艺技术方案的选择、装备水平、建筑方案及施工协调组织等方面的综合评审。其中，a.建筑或工艺设计方案40分：项目组织协调5分，建筑设计方案8分，工艺设计方案22分，运营成本测算5分；b.设备采购18分：采购供货方案8分，产品技术指标6分，设备安装方案2分，备品备件2分；c.施工组织设计12分：施工组织方法、质量保证措施4分，施工安全生产措施2分，施工进度计划和工期保证措施2分，文明、环保措施2分，调试、试运行方案2分。

②商务标30分：投标报价30分，采取满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价。投标报价得分=(评标基准价/投标报价）×30%×100。（注意：投标单位选用的成套设备差异较大，有国产与进口之分，还有质量等级之分，如控制不当，投标报价差别较大，影响商务标的评分效果）。

4.3.4 合同条款

EPC模式招标采用合同文本的选择也很重要。由于国内目前还没有EPC合同文本，所以在明确合同条款时应注意以下几个事项。

①正确理解EPC项目合同形式：由于EPC项目工期较长，受建筑市场价格波动影响较大，增加了工程价款的不确定性。所以不能简单地认为EPC项目合同就是总价合同，还要考虑业主要求的改变、提供基础资料的差异和涨价因素引起工程价款变更，均要通过合同条款明确。

②总承包合同中有关设备及备件的确定：EPC项目在招标时尚未设计，业主给出的仅是项目功能性的内容，对于设备采购的具体范围、规格及设备的有关要求不能准确地表达，这为今后合同执行争议埋下了伏笔。在EPC模式招标时，往往一些业主按照自己想法或参考别人项目提出设备及备件清单，作为供货的范围，而在签订合同后，总承包单位发现与实际需求出入较大，一是备件在实际选用的设备上不能用；二是设备必需的备件却在合同中未列出；三是合同中所列备件数量与实际出入较大。这些问题的出现，应在合同条款中明确解决问题的办法。

除此之外，EPC项目中还有专用工具、易耗品等的范围、数量同样要考虑。在合同条款中业主和总承包单位要正确对待这些问题。

③总承包合同和分包合同价款支付问题：EPC项目总承包合同中工程价款支付较为复杂，价款支付分为预付工程款、中间付款、临时验收款、质保期结束付款等，每个价款支付还要满足一定的付款条件，尤其是中间付款，还关系到土建工程、设备供应、设备安装等工程内容。因不同价款的支付受到不同支付条件的制约。除预付工程款外，其他支付款每次支付还涉及工程量的变更、价格的调整等引起价款的变化。因此，工程总承包单位在签约时要准确理解支付价款条款的涵义，在合同价款数量中充分考虑支付价款的风险和垫付的利息，还要做到能够准确计算每次支付价款、与工程进度同步的支付预算，且能及时提出合同变更的价款。此外，工程总承包单位对专业分包商付款也要仔细研究准备。少数总承包单位认为业主早已付款，不及时给分包商，获利较多，其实不然，分包商可能将利息和提高价格的风险转嫁给了总承包单位。因此总承包单位必须合理编制资金使用计划，将业主工程款支付和专业分包商付款相结合，以确定对自己最有利的支付价款的条款。

④履约保函的有效期及临时验收起点问题：EPC项目总承包合同一般把收到履约保函作为合同生效的必要条件，有的建设单位担心工程总承包单位因合同价低或实际工程成本增大而放弃合同，要求合同以签字为生效条件。履约保函不管是一次提供还是分阶段提供，保函的有效期一般截止到临时验收通过，也有到质保期结束。采用何种方式，保函对业主的保护不存在区别，而履约保函至临时验收，工程总承包单位在质保期开始时再出具质量保证保函替换履约保函对工程总承包单位更为有利。

4.3.5 技术要求

由业主提供工程项目有关的经济、技术指标和使用功能的要求，以及技术标准等。

4.3.6 开标、评标

EPC模式招标的开标、评标程序与一般施工招标相类似。

4.3.7 定标

EPC模式招标，招标人在定标之前应考虑以下因素：

①研究确定投标人的项目管理能力和合同履约能力；

②投标人对项目是否进行了工程设计深化，其深化设计是否符合本次招标的要求；

③投标人的报价是否合理，编制的工程量清单与其深化的设计方案是否相一致，投标单价是否合理。