论行政区行政向区域合作行政的嬗变

曾鹏

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

经济全球化与区域经济一体化已成为并行不悖的时代主题，各国和地区纷纷利用自身地缘和产业优势开展国际和地区间的经济合作，以增强自身竞争力。区域经济一体化已经深刻影响着经济合作各国和各地区经济社会的发展进程，且由国际之间的合作逐步向一国之内不同地区之间的合作推进。推动区域经济一体化的健康发展已上升到了国家战略的高度。但是必须认识到，区域经济一体化不是经济领域市场的一体化那么简单，没有政府的引导与协调，仅仅靠市场机制的自我调节，一体化只能是空谈。然而在我国，“传统的行政区行政模式因其具有封闭性、内向性和僵化性的特征已越来越多地陷入治理失灵的困境”[1]，传统“碎片化”①的行政管理体制难以促进区域统一大市场的建立，这严重阻碍着区域经济的一体化进程。尽管我国相关政策及法律已经注意到区域环境执法问题②，但在实践中，区域环境执法的综合效果尚不明显。加强区域政府间的合作，充分发挥地域优势，减少恶性竞争带来的利益耗损，实现区域合作利益共享，是推动区域经济一体化向纵深发展的必由之路。

一、区域经济一体化与行政区行政的博弈

区域经济一体化是经济全球化在一国之内的再现。党的十七大报告中早已明确指出，我国未来的经济发展要“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”。早在2011年通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》就已将“推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展”作为重要的经济政策确立下来，并特别强调要充分发挥不同地区的比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作。在“十二五”规划中，我国区域发展的新格局以“十大城市群”为基础和核心，形成“八大经济圈”，跨省、跨市区域经济成效可见一斑。这说明，国家对多年来区域经济一体化的实践给予了充分肯定，同时也进一步明确了区域经济一体化的发展方向。

纵观我国区域经济一体化的实践，虽然取得了一些可喜成就，促进了区域经济社会的健康发展，尤其在竞争与合作相互交织的体制格局中取得了一些可喜的经济增长业绩③，但问题也不容忽视，突出表现在：没有真正形成优势互补、产业结构合理的局面，仍然处于一种“行政区经济”④状态；随之产生的大量具有“外溢性”⑤和“区域性”特征的公共问题考量着区域经济发展的速度与质量。这种“行政区经济”状态就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。

区域经济一体化的实质是从“行政区经济”向“经济区经济”转变，在经济区内形成统一的大市场，确保生产要素自由流通，从而实现资源优化配置，提高区域综合实力。相对于“行政区经济”而言，“区域经济”具有开放性和整体性的特征，它要求突破传统刚性的行政区划束缚，在区域分工和协作的基础上通过生产要素的自由流通，推动经济的协调和可持续发展。从一种理想的角度看，区域经济一体化的实现要以完备的市场经济作为基础，合理配置和利用资源，削弱甚而消除行政壁垒，实现产业结构优化升级，提升区域综合实力。这就亟待一体化区域在公共政策制定、社会管理和公共问题治理等方面实现有效对接，为经济一体化创造良好的发展环境。

尽管区域经济一体化在某些省市主要是沿海城市凸显成效，但依然没有形成良好态势，这主要是因为我国区域经济一体化面临着传统“行政区行政”的阻力。所谓行政区行政，简单地说，就是地方政府基于行政区划的刚性界限，以行政命令的方式，对本地区社会公共事务进行的垄断管理，具有相当程度的封闭性和机械性[2]。“行政区行政”是与“行政区经济”对应的一种政府管理模式，是我国沿用几千年来的地方政府治理模式，是现行政府管理模式的主导形态，是封闭社会和自发秩序的产物，契合了金字塔式的国家权力结构。“自有国家以及衍生于国家之上的行政区域划分以来的几千年，政府对社会公共事务的治理，实际上遵循的是行政区划的刚性切割模式，由此衍生出一种闭合式的行政区行政的政府治理形态。”[3]它主要是政府通过自上而下的刚性手段来对其辖区内的公共事务进行管理，是“以属地管辖为原则、以特定地域为载体、以行政层级为特点”的科层制行政管理模式，其组织和运行模式体现为垂直关系高强度化、横向联系十分微弱的特征，是一种“内向型行政”或“闭合式行政”模式。在传统的农业社会和工业社会背景下，社会事务相对单一，“行政区行政”尚能够应付。但是随着社会的发展进步，信息化和经济全球化、区域经济一体化时代的到来，人与人之间的交往日趋频繁复杂，这种政府治理模式因具有“画地为牢”和“各自为政”的弊端，无法应对日益复杂的区域公共问题，难以走出“公用地悲剧”⑥。建立在府际合作基础上的区域合作行政契合现代社会信息化、区域经济一体化的需求，符合行政组织扁平化、行政方式协商化的时代精神，为区域经济一体化的发展送来了一剂良方。

正因为我国长期处于“行政区行政”的治理模式下，地方政府通过行政手段直接干预经济社会事务，社会产品和生产要素无法自由流通，形成了具有明显地域特征的“行政区经济”(又叫“地缘经济”、“诸侯经济”)。以行政区划为载体的地方政府间的矛盾逐渐成为我国区域经济一体化进程的障碍，传统地方分割化、“碎片化”的行政管理模式是加剧地方分割及恶性竞争的根源所在。单一的行政区行政官僚机制影响了社会多元主体参与社会治理的积极性，浪费了大量的公共资源，阻碍了社会公共问题高效率、高质量的处理，减缓了区域经济一体化的进程。正如有学者所言：“行政区行政强调单一的权威中心，僵化的官僚体制维持简单的命令服从关系，严重窒息了社会生存空间和其他社会主体的积极性。”[4]

如何克服行政区行政之于区域经济一体化的阻力、推动经济区域内经济社会良性互动发展，逐步缩小区域发展差距，实现经济区域内各方利益的最大化，是区域政府必须共同面对的话题。这主要是因为我国长期以来的地方保护主义思维形成了固有的思维定势和体制惯性，使地方政府顽固地守护着自己的边界[5]。近年来，一些经济一体化区域试图通过调整行政区划来扭转区域经济发展的不利局面，但成效并不尽如人意⑦。这主要是因为：“行政区划是历史形成的，经过长时间磨合，各地居民已经形成一定的习惯，认同新区划需要相当长的时间。”[6]而且，行政区划进行调整是一个系统工程，涉及政治、经济、文化等各个方面，调整成本高昂且具有一定的政治风险性。因此，在有其他方法可供选择时，就不要去考虑行政区划的调整。区域经济的发展要在经济区域内形成“你中有我、我中有你”的经济发展格局，是一个动态的过程，行政边界在处理跨界公共事务时，已经没有绝对的意义，只是区分行政范围和公共事务的基础。在推动区域一体化的过程中，既要有市场这只“看不见的手”的自发调节作用，又要重视政府这只“看得见的手”的管理作用。区域政府之间的合作、协助、引导和监管将显得越来越重要。必须寻求一种新的政府行为模式来化解区域经济发展中的难题，区域行政模式应运而生。

与传统行政区行政模式不同，区域行政是建立在行政组织扁平化、协作合作常态化基础上的新型政府治理模式，它是以“区域”范围为整体来考虑区域公共事务，而不是按照法律体系内的“地域单位”来解决公共事务的；区域行政管理的对象范围大大拓宽，突破了行政区划的刚性束缚，打破了长期以来形成的以“地方割据”为特征的“碎片化”治理模式，将经济区域作为一个整体变量予以规制，引导区域内地方政府从竞争走向合作，共同化解区域发展难题。

二、区域合作行政之于区域经济一体化的功能

目前，我国区域经济一体化虽然取得了一些成绩，但仍然面临着一些困境，主要表现在资金、物质和人才尚未实现真正意义上的自由流通，基本停留在事务性、局部性合作的阶段；地方政府依然主要以地区为本位，行政区行政模式仍然占据主导地位。作为应对区域经济一体化的新的行政思维，区域合作行政主要是在一体化区域内地方政府之间加强相互协调与合作，通过政府合作打破行政垄断和市场保护，对社会资源进行优化整合并最大化地进行跨行政区配置，以实现资源优势互补和合理利用；对“外溢性”公共事务进行跨行政区治理，保障一体化区域经济社会的和谐与稳定[1]。在我国市场经济尚不成熟的条件下，区域经济一体化更需要区域政府的合力推进，其具有以下功能：

1.建构适合区域经济协调发展的统一规则

区域经济一体化的关键是市场竞争规则的一体化，这就需要合作主体处于同一个平台，适用统一的“游戏规则”，这样才能实现公平交易，让市场主体从一体化的过程中获取更多利益，否则会因其规则的不对等性让市场主体对经济一体化失去信仰。通过区域政府间的合作，可以尽可能地根据区域经济和社会发展的实际情况在经济区域内实现统一管理，创造一体化的市场氛围，促进市场主体的有序合作，从而推动区域经济社会的健康发展。欧共体的创建和欧盟运动的成功表明，要建构起一套完备的区域经济一体化发展机制，必须在一体化区域建立统一协调的市场竞争规则。只有这样，才能在区域大市场范围内实现资源的有效配置，实现政府职能转变和生产要素的自由流通，促进市场的发育和完善。

我国是中央集权型的单一制国家，但为了能够在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，确立了统一而又分层次的立法体制，地方享有一定的立法权。虽然我国已基本形成具有中国特色的社会主义法律体系，但涉及区域经济及社会发展的法律尚不成熟，有关区域发展的地方立法、区域合作执法、司法的统一化及相应的法律监督制度、执法与司法的衔接体制尚不健全、不完善，进一步完善适合区域经济协调发展的法律规则，势在必行。

经济区域合作规则的建构，是以“法治”替代“人治”的思维，是通过立法协作来固化协作规则的过程。一方面，经济区域内有立法权的人大和政府可以直接进行立法磋商，建构起完备的协调体系；另一个方面，双方可以通过上级相关部门的协调促使共同立法目的的实现，尽可能地实现利益均衡。区域合作领域的立法应从宏观和微观两个方面构建起完善的区域法律体系，使法的适用在国内至少在经济区域内标准能够统一，体系更加系统、严密、规范、科学。而立法的过程需要通过周密的调研，对相关立法的必要性和可行性进行充分论证，对区域立法进行梳理，提供适合经济区域协调发展的宝贵素材。

2.促进经济一体化区域法制的有效运行

区域经济一体化的障碍主要不是来自市场本身，恰恰是来自地方政府。一方面，经济一体化区域内政府寄望于通过经济的一体化来共享社会资源；而另一方面，为了实现自身利益最大化，地方政府往往人为设置诸多政策性障碍，甚至通过地方立法的形式致使“市场碎片化”。经济一体化区域之间虽然具有经济环境的相似性，但毕竟有自己的地方利益，所以在执法和司法标准上可能存在一定的差异。要化解这些差异、尽可能实现市场环境的统一性，必须靠区域政府的相互合作和相互督促。区域经济一体化能否顺利推进，不仅取决于市场主体按照市场规则自我实现，还需要各方面的体制和制度保障，其中法律工具因其在社会规则中的特殊作用承担着无可替代的功能。只有严格推行区域政府间建构的法律规则，才能创造良好的法治环境，为一体化区域提供强有力的制度支持。

区域之间的利益分割化不仅影响了正常的区域人、财、物交流，而且也使法律呈现出一种不公平、不公正的外部表征，损害了法律的权威和公平公正价值。推进经济区域内法律规则的良好运行，就是要打破以行政区划为单位、条块分治的法治现状，使整个区域法的运行成为一个和谐统一的整体。然而，良好法治环境的营造不可能一蹴而就，早在两千多年前，亚里士多德就对良法的判断标准做了经典的阐释：“已成立的法律获得普遍的遵从，而大家所服从的法律本身又应该是制定的良好的法律”。法治的实现是一个系统工程，它需要社会各界的共同参与才能达成，需要各级国家机关、各党派和人民团体共同带头创建才能实现。区域经济一体化市场机制的建构，尤其是有关市场环境建构的法律规则，更多的是靠政府机构的实施，区域合作行政就是通过区域政府相互协作互助与支持，将良好的法律规则运用到区域经济一体化过程当中。

3.有效解决跨界(跨行政区)复杂的公共问题

区域公共问题是在步入后工业化时代和信息化时代后，伴随着区域经济一体化的发展、城市圈的建立日益凸显出来的新的社会问题。在传统的农业化时代和工业化时代不是不存在公共问题，而是相对单一，加之社会信息相对封闭，社会管理机构主要靠自身力量已经基本能够应付相对简单的公共事务，合作思维无法形成。

随着城市的拓展和工业化的推进、区域经济的扩张，公共问题从传统的“属地化”和封闭性逐步向“区域化”、“外部化”和“跨界化”的领域发展，其结果也萌发了更为复杂的区域公共问题，并朝着多样化、复杂化的方向发展，从而使治理成本急剧增长，治理难度日益加大，诸如公共物品供给、公共基础设施建设、公共环境治理、公共资源开发利用、公共危机预防、社会治安治理等问题日益凸显出跨界性、外溢性、流动性和高度渗透性的特点，成为制约区域发展的棘手问题。从根源上考察，跨界公共问题出现的根源在于地方政府滥用行政权力，是地方政府追求地方利益最大化的必然结果。因而，治理跨界公共问题的权力逻辑就是要对地方政府进行“限权”，对区域经济交往和资源配置中的政府权力予以合理规制。

仅仅从政治学的角度来寻求公共问题的治理方法，基于行政上的隶属性，靠自上而下的权力制约，虽然可以获得暂时的效果，但从长远的利益而言，各区域政府会逐渐淡化这种“不是合作的合作”，从而难以走出各自为政的怪圈，呈现出行政权的尴尬和无奈。国外对跨界公共问题主要有三种治理模式：其一，通过政府合并来减少政府数量，壮大政府规模，从而减少政府管辖权之争。但这种改革往往涉及政府体制的深层次变革，成本高昂。其二，通过政府职能转移、签订政府间合作协议、区域联合会等形式来处理区域公共问题。这种合作模式形式简单，对合作方有法律约束力，合作成本相对低廉。其三，在地方政府、社区组织及其他非盈利组织之间建立区域治理的伙伴关系，这种模式的前提必须是政府社会公共服务理念强化的基础上才能有效推进。

区域合作行政的区域化视野及基于平等地位的合作关系，摆脱了传统意义上的行政隶属关系，在一体化区域内形成相互依赖、相互合作、相互融合的政府治理模式，来应对日益复杂的跨界公共问题，将大量“外溢性”公共问题和区域性公共事务纳入统筹规划，以实现公共事务的分层化和精细化治理。例如，对于长期形成的“三不管”地带、对屡打不尽的跨区域违法犯罪等现象，区域内的相关政府可以探索用法治的思维，法治的方式加强合作，从而降低治理成本，改善治理效果。

三、我国区域合作行政法治保障机制的建构

目前我国地方政府不是不存在合作，而是缺少合作的广度、深度及稳定性。我国区域经济一体化的示范区域在探索合作的原则、方式及保障机制等方面为我们提供了诸多有益素材，如泛珠三角区域尝试建立“两大平台”、“四项协调机制”，在数十个领域进行广泛合作，已经取得了一些可喜成就⑧。但美中不足的是，这些成就大多体现为经济指标的提升和区域综合实力的提高，尚未形成完善的机制体系，主要表现在区域内地方政府因缺乏磋商，立法冲突现象严重，执法依据和执法标准不统一，市场要素流通受阻，各种监管措施各行其道，没有形成合力。因此，要使得合作常态化，提高稳定性，亟待转变传统行政区合作行政理念，引导单一经济领域的合作向其他领域的合作渗透，保障区域经济一体化中政府合作的连续性、稳定性，将合作纳入法治的轨道。

区域内政府合作是建立在双方或多方共识的基础之上的，而共识的达成又是建立在自身利益最大化实现的基础之上。然而现实情况是：各地方政府间既存在着共同利益，如基础设施建设、环境保护、区际公共事务治理等，也存在着许多利益冲突，如市场准入、招商引资、税收政策等。要让区域内政府合作达到预期的目的，就必须站在区域整体发展的高度，建构起良好的合作环境、合理的组织安排和完善的合作机制，实现互惠共荣。

当然，区域政府推动经济一体化进程的行为，是基于行政公权进行的活动，这种活动也理应遵循“依法行政”这一基本法治原则[7]。要保障区域经济一体化中政府合作的连续性和稳定性，必须将合作纳入法治的轨道，建立、健全区域法制协作机制，从而对区域经济一体化中政府合作行为的实施与规范起到保障作用。一言以蔽之，区域合作行政并不是跳出法治的框架去寻求标新立异，而是为走出传统行政区行政对经济一体化的现实困境所做的一种有益探索。区域政府合作主要从如下三个方面予以考量：其一，加强经济区域内的立法协作，以建构统一的“游戏规则”；通过执法合作将统一的“游戏规则”运用于经济区域内经济社会事务的管理；通过行政和司法协调化解矛盾纠纷，构建健康和谐的经济发展环境。

1.通过区域协作立法为区域合作行政提供统一、稳定的法律规则

区域经济的协调发展不能仅靠地方党委和政府的政治推进，更要有完善的法律制度作保障。我国一元多层级的立法体制给予了地方较大的立法自主权，而且地方立法权有逐步扩大的趋势，但地方立法的自主性往往也为地方保护主义提供了制度便利。正如有些政府行为看似是保护地方弱小企业的发展，而核心问题是关注能否增加地方财政收入。这对区域经济一体化的推进来说是一道屏障，是地方政府合作面临的困难所在。因此，推进区域经济一体化的发展，就需要在涉及区域整体利益的问题上形成统一的法律规范，明确地方政府合作的权责。

区域社会的协调发展、区域经济一体化的有序推进需要稳定的社会制度作为保障，而法是最具稳定性的规则。美国著名法学家庞德曾指出：“在一个发达社会中，法就是社会控制的最终有效工具。”[8]仅仅靠各级领导通过临时磋商产生的合作协议，缺乏合作的稳定性和长期性。正如有学者所言，“区域一体化的引导和规范不应只停留在中央和地方行政长官的意志上，更应深入地贯彻现行宪法与法律的精神，通过相应的立法规范促进区域一体化的健康发展。”[9]

美国在区域立法方面形成了两种比较成熟的模式：一是国会统一立法授权，这是自上而下的授权模式；二是各州之间签订州际契约(又称州际协定，是指两个或两个以上州之间的协议)。美国的“州际协定”模式是一种比较松散的政府间合作模式，兼具合同甚至州法的性质，缔约州不能单方面废止协议，缔约州受协议约束。如格兰德河协定(Rio Grande Compact)规定：“如果一成员州擅自违反协定的规则，对另一成员州造成损害，受害州有权向联邦最高法院提起要求赔偿的诉讼。”[10]当然，美国属于联邦制国家，地方州政府具有较大自主权，我国不能照抄照搬。但美国州际契约的法律约束力对于我国地方政府间的合作具有一定的指引作用。

我国目前地方立法协作还处于起步阶段。有学者认为，我国的立法协作有两种模式：“一是协商互补型，即由协作主体共同协商确定一个示范性条款文本作为协作基础，最终形成若干个不同版本的地方立法文本，由各地分别审议通过；二是松散模式，即各地方共同议定一个立法主题，在确保立法精神一致的前提下，对各地具体的立法选项、调整对象、调整手段均不作统一要求。”⑨相对于美国比较成熟的模式，我国的区域立法协作尚处于起步阶段。

区域协作立法有三个问题需要澄清：首先，作为中央立法权的合理“让渡”，地方立法权的日益扩张也是国家权力的外化，从技术上讲是社会分工的结果，从法治上讲则是法治发达的结果[11]。所以，区域协作立法是地方立法权的协作，但不能偏离宪法和法律的轨道，不得逾越上位法优于下位法的基本准则；其次，行政立法方面的协作占据主导形式。由于社会事务的日趋复杂，单靠立法机关的立法已无法适应社会发展的需要，立法机关将部分限度的“立法权”以委托立法的方式赋予一定级别的行政机关。通过区域政府协作立法可以其行政管理的优势，搭建完善的区域法律体系，促使解决立法中的疑难复杂问题，提升立法质量，发挥行政立法在区域协调发展中的作用。其三，区域协作立法仅仅是对立法思想、立法目的、立法宗旨等方面的一种沟通和协商，其带有解决区域公共事务的功能，但分别在各自的区域产生法律效力。

2.通过区域执法合作将良好的市场规则运用到区域市场

在市场经济、区域经济尚欠成熟的情况下，仅仅靠市场的自发及公民的自觉推动区域合作是不现实的，法治是区域合作的稳定剂。我国有80%的法律、90%的地方性法规和所有的行政法规、规章都是由行政机关来执行的。执法是将法律运用于实践的过程，行政执法是法治系统工程中重要的组成部分。从法律对于区域经济保障的角度来看，“离开政府的控制，自由企业制度的优越性将无从体现”[12]。区域经济一体化要求在区域市场之间塑造良好的社会环境和公平的市场环境，推动生产要素自由流通，实现优势互补、互惠共赢，这在很大程度上需要政府的推进。

区域执法合作是区域经济一体化过程中区域法治建设的重要一环，是促进区域经济协调发展的内在要求，是维护区域执法公正与效率的重要举措。区域各行政主体在行政执法过程中所采取的信息沟通、执法协助、联合执法等活动，就是区域合作中的政府对法律法规的规范适用，是突破传统行政区划的束缚，是合作执法的具体表现形式。有学者指出：区域行政机关之间的执法合作，可以“应对区域一体化带来的挑战，推动体制机制创新，破除地方保护、条块分割、恶性竞争的弊端，协调好各种利益关系，形成统一、高效、规范、有序的次级区域大市场，促进生产要素的合力流动和优化组合，破解发展带来的外来压力，激活发展的内在动力，实现区域经济社会协调发展。”[13]

在执法领域，区域政府机构的合作一般具有两方面的方式，一种是制度化的，一种是非制度化的。其区别在于，其一，从运行方式看来，非制度化的合作主要靠集体协商、政府承诺来推行，缺乏强制力；制度化的合作以共同的制度和法律规范为基础，具有法律强制力。其二，从合作的保障方式来看，非制度化的合作主要采取联席会议⑩等松散的组织形式，而制度化的合作设立中央专门机构等严密组织。

3.通过司法协作为区域经济协调发展创造良好的法治环境

相对于立法权和行政权而言，司法权具有更强的独立性。“司法机关独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人干涉”的特点，使得政府参与司法协调的范围是有限的。不过，范围的有限性却使得协调的内容具体，针对性、现实性强，有利于协调活动的开展。司法机关看似解决的个案，其实对这些个案处理的集合正是对社会整体矛盾的化解，担纲着维护社会稳定、推动社会进步的重要责任。正如有学者所言，“任何国家的司法都必须分担一定的治理国家和社会的政治责任，这是无法逃避和放弃的。”[14]

政府合作背景下的司法协调，应把着眼点更多放在对经济社会发展过程中矛盾和纠纷的司法解决上，其目的在于减少“司法壁垒”，提升司法合力，使司法与行政或司法与政治之间形成和谐的互动关系，充分发挥司法在经济社会发展中的能动作用，提供更加有力的司法保障和司法服务，而不是把着眼点放在具体案件的解决上。可以探索在经济一体化区域建立跨界人民法院司法协作联系会议制度，建立区域联合执法中心和执法司法联动机构，将“法庭之间”的联动升格为“法院之间”的联动，形成强大的区域司法合力。在此基础上，开展定期的司法交流合作和案件的联合评议活动，加强对区域司法人员的定期业务培训、落实任期交流制度的贯彻实施，推进区域司法体制的改革与创新，有效预防、减少和化解边界矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

从微观领域而言，加强区域司法协作，主要考虑统一司法裁判标准，加强协作尤其是司法执行合作，共同为经济一体化区域的和谐稳定和经济社会发展提供优质的法律服务和强有力的司法保障。首先，要统一司法裁判标准。在制定立案标准时，要考虑区域经济的综合发展水平，确立合适的立案标准；加强同一经济区域内法院之间的沟通交流，尤其对于新型案例和复杂疑难案例进行探讨，统一裁判标准，尽量实现“同案同判”。其次，要强化区域执行协作，突破执行难问题。一体化区域法院要强化大局意识，打破“一亩三分地”的惯性思维，推动网络对接和信息共享，构建“统一指挥、统一管理、统一协调”的一体化执行体系。最后，要建立司法协作沟通机制。只有这样，区域内的司法协作才能促进区域司法公正，不断提高司法效率和公信力，更好地服务于区域经济一体化的社会发展。

注 释：

① 也称“分割化”，原意是指完整的东西破成诸多零块，现用于政治学、经济学、社会学等学科中，主要是指对政治、经济及社会的管理出现专业化、快速化的趋势，整个社会就会出现碎片化的特征。

② 以区域联防联控为例：我国大气污染和水污染防治已对区域联防联控达成共识。我国《大气污染防治法》第92条规定：“国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。”《生态文明体制改革总体方案》第36条规定“建立污染防治区域联动机制……在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。”

③ 我国的区域经济一体化已经具有初步成效，很多的城市圈、都市圈、经济带的合作可见一斑。早在2007年12月，苏浙沪三地工商部门共同发布了“长三角工商一号、二号”文件，率先在工商领域拆除行政区划藩篱。2008年，浙江省湖州市下属的一个县将公交车开到了杭州市的中心城区。这表面上只是开通了一条公交线路，其实不仅涉及路线确定、站点设置、利益分配等众多问题，而且最关键的还是突破了行政区划这道无形的壁垒。

④ 行政区经济是一种计划经济体制下的产物，指在一定的行政区划范围内，主要靠行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种经济现象，它是我国区域经济由纵向向横向运行系统转变过程中出现的一种经济类型，是建构在行政二分结构的基础上的，具有封闭性的特点。参见刘君德：《中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析》，载《理论前沿》2004年第10期。

⑤ 外溢性，又称“相邻效应”，是指一个经济活动的主体对它所处的经济环境的影响。外部性的影响会造成私人成本和社会成本之间，或私人收益和社会收益之间的不一致，这种成本和收益差别虽然会相互影响，却没有得到相应的补偿，因此容易造成市场失灵。

⑥ “公用地悲剧”这一概念(Tragedy of the commons)是生物学家哈丁在1968年《科学》杂志上发表《The tradegy of “the commons”》提出来的，是指一种涉及个人利益与公共利益(Common good)对资源分配有所冲突的社会现象(Social trap)，说明了在资源共有情况下产生的过度利用问题。这种情况之所以会发生，源自于每一个个体都企求扩大自身可使用的资源，然而资源耗损的代价却转嫁到所有可使用资源的人们。

⑦ 如2009年天津市塘沽、汉沽和大港三区合并成为滨海新区，2014年广州市的萝岗区和黄埔区组建成为黄埔区。

⑧ 两大平台即泛珠三角区域合作与发展论坛和泛珠三角区域经贸合作洽谈会。四项协调机制分别为：内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度；港澳相应人员参加的政府秘书长协调制度；日常工作办公室工作制度；部门衔接落实制度。

⑨ 我国的长三角、东三省、珠三角等一体化程度较高区域，较早进行了地方立法协作实践。譬如，2006年1月14日到15日，辽宁、黑龙江、吉林三省召开了东三省政府立法协作座谈会，形成了《东北三省政府立法协作框架协议》，开全国省际立法协作的先河。近年来，很多经济区域进行了区域立法协作的探讨和实践，主要集中在区域水环境保护标准、加强区域联动执法、协调建立跨省市的横向和流域生态补偿机制、协调构建水域流通体系、加强水污染防治科技交流与合作等问题。

⑩ 近年，有诸多地方执法联系会议制度开展的效果非常显著。如，2014年5月21日，广深珠检验检疫区域执法稽查合作联席会议在广州召开。会议以“加强区域协作，提升执法效能”为主题，审议并签署了《广深珠区域检验检疫执法稽查合作备忘录》。备忘录实施方案建立七个制度，包括广深珠三局建立执法稽查合作联席会议制度；执法稽查合作联络员制度；区域内案件协查制度；入境异地转单货物执法协作制度；出口货物产地检验检疫与口岸查验协查制度；违法违规企业“黑名单”信息共享制度；执法办案经验交流制度等。