甘肃省农村饮水安全运行管护机制探讨

张重花

甘肃省农村饮水安全管理办公室，甘肃 兰州 730000

一、基本情况

（一）农村饮水问题解决历程

甘肃省自然条件严酷，干旱少雨，水资源短缺，区域分布不均，多年平均降水量277mm，平均蒸发量2 000mm以上，是全国最干旱的省份之一，80%以上的地区属半干旱、干旱和严重干旱地区。国土面积占全国的4.7%，自产水资源量占全国的1%，人均水资源量是全国的1/2，亩均水资源量是全国的1/5。“水资源总量少，时空分布不均”是甘肃的基本水情。“降雨稀少，十年九旱”是甘肃的基本省情。受地理位置、环境气象、地形地貌、水资源禀赋及经济社会发展水平制约，工程型、资源型、水质型缺水并存，城市、农村群众饮水难、灌溉难。新中国成立以来，党中央、国务院和省委、省政府高度重视农村饮水安全，不断加大投入解决群众饮水问题，大致可分为4个阶段。

1.自力更生找水吃。新中国成立以后，党和政府团结带领全省各族人民兴水利、除水害。河西地区合渠并坝、建水库、修涝池、凿水井，黄河流域改土治水、筑塘坝、挖水窖、发展电力提灌，长江流域掘泉眼、引溪流、发展小高抽，集蓄天上水，调控地表水，利用地下水。累计兴建蓄水工程20余万处（主要为水窖）、引水工程492处、提水工程995处，缓解了185.31万人、156.74万头牲畜的饮水难题，间接改善了约700万农村人口的饮水条件。

2.解决重点地区吃水难。1979年以来，利用相关建设资金、扶贫专项资金、世界银行贷款、财政专项资金、以工代赈资金、小型农田水利补助费、抗旱补助费及各类援助资金28.85亿元，实施了病区改水项目、世界银行贷款农村供水与环境卫生项目、国家以工代赈农村人畜饮水项目、联合国儿童基金会WES项目、南京爱德基金会援助项目、“大地之爱·母亲水窖”项目、“慈善雨水集蓄”工程、“万眼爱心水窖”工程、氟砷改水项目、“121”雨水集流工程和人饮解困等农村饮水解困项目。累计建成各类饮水工程95.09万处，缓解了约900万人的饮水困难。

3.农村饮水安全工程建设。经2004年、2009年水利部、原卫生部两次评估，甘肃省2 112万农村居民中，有1 526万人饮水不安全，并全部纳入了国家规划。甘肃省委、省政府高度重视，连续9年将解决农村饮水安全问题作为“民生一号工程”。投入资金113.2亿元（中央投资74.9亿元，省级财政11.3亿元，省扶贫资金2亿元，省水利资金2亿元，省直部门0.6亿元，贷款9.6亿元，地方投资12.8亿元）建成集中供水工程6 069处，水窖、小电井等分散供水工程8万多处；解决了1 633万农村人口（规划内1 526万人，规划外107万人）和215万学校师生的饮水问题。农村自来水普及率从2004年底的25.8%提高到2015年的80%，历史性地解决了农村群众“吃上水”的问题。

4.农村饮水巩固提升。2019年至今，由于大部分农村饮水安全工程规模小且分散，水质达标率、供水保证率低，农村饮水安全成果不牢固。为此，国家启动了农村饮水安全巩固提升工程。2016-2019年，按照党中央、国务院和甘肃省委、省政府精准扶贫、精准脱贫工作部署，甘肃省累计投入资金82.83亿元，其中中央补助资金8.57亿元，省级财政资金1.6亿元，省级扶贫资金2亿元，省级水利资金2亿元，银行贷款5.44亿元，整合各类涉农资金63.22亿元。配套改造集中供水工程2 690处、分散供水工程4.53万处（眼），提升了14个市（州）、83个县区、1 160万人饮水保障水平，其中贫困户37万户、154万人。

（二）农村饮水建设成效

截至2019年底，甘肃省共建成并运行集中供水工程9 440处，覆盖470万户、1 929万人；建成引泉、小电井、大口井及水窖等分散供水工程66.67万处，覆盖24万户、99万人，农村集中供水率达到91%，自来水普及率达到88%。全省以集中供水工程为主、水窖等分散供水工程为辅的农村人饮供水体系基本建成。经水利部考核评估，甘肃、山东、福建、安徽、湖北、黑龙江6个省份于2018年底同步解决了贫困人口的饮水问题，贫困人口全部达到了《农村饮水安全评价标准》的水量、水质、用水方便程度和供水保证率等指标。

（三）农村饮水安全运行管理现状

甘肃省农村供水在“十三五”期间，以健全机制、强化管理为前提，综合采取新建、改造、配套、升级、联网等方式，建立了“从源头到龙头”的建设和管护模式，进一步巩固了农村供水保障水平。已初步建成了县级政府主体、水行政主管部门监管、供水单位运行管理“三个责任”，县级运行管理机构、办法、经费“三项制度”，保障水质检测设备、人员、经费“三个到位”和计量收费、投诉处理、应急抢修“三项机制”等全省农村饮水安全管理责任体系。全省86个县区、嘉峪关市及兰州新区均建立了县级农村饮水安全专管机构，制定了运行管理办法和农村供水应急预案，建立了县级维修养护基金。截至2022年3月份，全省农村饮水安全工程各级水管员25 423人，其中：县级水管人员4 591人，乡镇级水管人员2 175人，村级水管员18 657人，农民用水协会管理用水合作组织1 631个，用水合作组织人数4 682人。88个县级水质检测中心正常运行。基本形成了千吨万人以上规模化供水工程，按照所有权和经营权分离的原则，实行专业化管理，企业化运作；单村供水工程通过承包、租赁或者委托管理方式，由乡（镇）水利管理机构、农村合作组织或者个人负责经营管理和维护；分散工程由农户自行管理的三种管理模式。

二、农村饮水安全存在主要困难和问题

农村供水工程经过十几年的努力，特别是在“十三五”期间，通过大力实施脱贫攻坚农村饮水安全巩固提升工程，甘肃省农村饮水安全取得了巨大的成效。农村居民饮水已实现多种工程设施全覆盖，运行保障水平持续提升，但是由于长期以来，重建设、轻管理，重投入、轻管护，农村供水工程运行管护机制弱，无法保证农村供水效益长效发挥。农村供水保障水平与实施乡村振兴战略和农村居民对美好生活的向往还有一定差距。

（一）工程建设不完备

由于农村饮水安全工程建设投资标准低，部分工程配套设施不足；有些水源发生了变化，水源来水量不稳定；部分工程管网埋深不够，出现极端天气容易冻管，导致工程供水不稳定。早期工程建设标准低，农村供水工程规模总体偏小，部分工程供水设施设备老化，供水保证率不高。

（二）管理责任落实不到位

各县虽已出台了管理办法，印发了相关文件，就落实各方责任提出了明确要求，但在落实完善工程运行管理机构、运行管理办法及运行经费方面差距较大。运行管理水平不高，创新运行管理机制不够。管理制度从有“名”到“实”转变还有很大差距，到村、到户管护责任不到位，导致供水不稳定。

（三）维修养护制度不够健全

维修养护机制不健全，经费无保障。各县虽已建立了维修养护基金，但与实际需要差距较大。没有制定和完善供水抢修应急预案，没有合理采购和储备维修配件，没有专业维修队伍，工程出现故障、损毁以及冬季冻管后，不能及时修复，积小成大，影响工程正常运行。常态化、制度化安排农村饮水安全建设管理资金的体制机制有待进一步完善。目前虽然全省集中供水工程水费收缴率达到80%，并呈逐步上升趋势，但是部分地区部分工程尚未安装计量设施，无法实现计量收费，2 656处工程执行水价达不到运行成本，无法提留维修养护经费，影响工程良性运行。

（四）运行管理单位能力不强

农村供水工程“三分建、七分管”。农村饮水安全工程管理力量不足，管理水平不高，创新运行管理机制不够。普遍缺乏用水计划、运行调度方案等制度；工程日常管理粗放，净化、消毒设施使用不规范，相关生产过程日志或记录不完整。

（五）工程村级管理依然薄弱

各地虽然建立了村级管护责任，但是村级管理缺少专业维护管理人才队伍，全省15 956个行政村，每个行政村有1到10个以上自然村，现有的25 423名水管员远远满足不了村级管护需求。不少村镇供水工程只有1～2个人管理，且多为没有经过培训的农民，其技术水平较低、责任性缺乏、管理意识淡薄。加之末级管护人员经费不足，村级管护人员不稳定。部分供水工程末端管护责任不清，村级管道和供水设施出现故障后得不到及时修复，各地对工程的“最后一公里”管理缺乏足够重视，村级管护（最后一公里）责任体系尚不健全。

三、对策和建议

（一）加大工程提质增效

实施“十四五”农村供水提档升级工程。按照乡村振兴梯次推进的总体部署，以问题为导向，统筹规划，进一步优化农村供水格局，采取“抓两头带中间”的方式完善工程体系建设，提高工程建设标准，积极推行城乡供水一体化。“十四五”期间，全省计划按照“三个一批”原则新建和改扩建城乡一体化工程106处，其中新建14处，改扩建92处；新建和改扩建万人工程614处，新建122处，改扩建3 392处，新建和改扩建千人以上和以下工程以及小型供水工程603处，新建30处，改造573处，更新改造老旧供水工程和管网361处，解决关键技术问题，针对不同工程，采用不同的解决办法。同时，通过引大、引洮、沿黄提灌等骨干工程延伸配套建设，扩大农村人饮供水覆盖范围，置换受水区水窖、水井等分散式水源。有条件的地方，积极推进城乡一体化供水或农村规模化供水，确保工程建得成、管得好、长受益。补齐农村饮水工程设施短板，促进工程良性运行。

（二）落实维修养护经费

落实各级政府农村饮水安全主体责任，通过水费提留和财政补贴，健全完善维修养护机制，不断加大公共财政投入，督促市、县将工程维修养护资金纳入同级财政预算。以县为单元，制定维修养护资金安排使用管理制度，发挥中央、省级维修养护资金引导作用，增加专项债券投入，建立补助资金与农村饮水工程水费收取和管护机制创新的挂钩激励机制。充分利用地方专项债券，吸引社会资本参与工程建设和管理。多措并举，确保维修养护资金足额落实，农村供水工程效益充分发挥。

（三）创新运行管理模式

按照乡村振兴战略要求持续不断提升农村饮水安全保障水平。积极推进农村饮水工程规范化管理，研究制定农村小型供水工程运行管理办法，明确各类工程的管理责任人，各负其责。推进农村供水专业化管理、信息化监控，提升运行管理效率，提高管理水平。健全工程管理机构，完善工程良性运行体制机制，探索政府、企业、社会多元化管理运营模式。建立城乡供水产权制度，明确产权归属，确定管护运行模式。积极发动用水户参与管理，充分听取用水户在农村供水工程建设前、建设中和建设后意见，因地制宜选择供水方式和供水技术，在保证工程安全和质量的前提下，力求经济合理，运行管理简便。初步形成城乡互补、全面融合、共同繁荣的的新型城乡供水关系，建立农村供水水价及运行维护良性机制，促进工程长效良性运行，加快推进农村供水现代化。

（四）建立健全机制

以水价水费、产权制度改革和完善服务体系为重点，开展改革试点示范，通过体制机制创新，推动农村供水工程运行管理改革稳步实施，建立健全工程长效运行管护机制。建立覆盖成本的合理水价机制，强化计量收费。创新和完善公共服务供给模式，以政府管理与市场服务相结合，千人以上工程积极推行企业化经营、专业化管理或通过政府采购服务等方式，实行农村供水工程“物业化”管理，积极推进运行管理企业化。千人以下小型供水工程，根据农村供水的阶段性规律，按照中共中央国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和甘肃省委省政府《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策措施的实施意见》，立足实际，从城郊、乡（镇）等乡村起步，探索建立有利于农村供水设施长期发挥效益的城乡基础设施一体化共管共护共享管护机制，加快城镇供水建设管理向农村延伸，促进由产权所有者实行实际管护。逐步建立起符合社会主义市场经济体制和农村经济社会发展需求的农村饮水安全工程建后管理良性循环机制。

（五）强化末级管护

建议政府将乡村两级水管员纳入公益性岗位，使管护人员工作稳得住，收入有保障。配备村级水管员，满足村级管护服务需求，完善农村供水工程运行管理机构，加强村级管护力量建设。按照大村配备2名以上、小村配备1名的标准，在各村选配公益性岗位村级水管员，并对水管员持续开展多层次、多渠道、多形式的技术培训，不断提升专职水管员的业务技能，有效夯实工程管理基础，确保末端出现问题能够及时得到反馈解决，提高群众的满意度，切实解决好农村饮水安全“最后一米”问题。加强“省市县乡村”监督，畅通用水故障投诉、维修渠道。加大政策宣传力度，充分调动群众参与式管理的积极性和主动性，让群众知晓，村级与入户设施的维护维修，受益村和受益户必须履行管理责任。

综上所述，通过加大工程提质增效、落实维修养护经费、创新运行管理模式、建立健全机制和强化末级管护等举措，建立农村供水工程长效运行管护机制，持续提升农村供水保障能力，巩固农村饮水安全脱贫成果，推动农村饮水安全健康长效发展，切实增强广大农村居民的获得感和幸福感。