违法推广应审未审定种子的责任认定及程序分析——对平江县农业局两优1129杂交水稻种子案的剖析

(长江大学法学院，湖北 荆州 434023)

1 案情介绍

2014年8月，丰泰农业服务有限公司(以下简称丰泰公司)的理事长黄长发因杂交水稻未达到预期产量，向平江县农业局举报，称湖南科裕隆种业有限公司(以下简称科裕隆公司)向其提供的杂交水稻两优1129种子属于应当审定而未审定的种子，两优1129种子系科裕隆公司培育。2014年2月18日，科裕隆公司与丰泰公司签订合作协议，约定由科裕隆公司向丰泰公司提供两优1129水稻种子，科裕隆公司有偿先行垫资提供两优1129种子，种子款在稻谷收割后所获款项中按每公斤46元支付，丰泰公司成立平江县长强优质稻种植农民专业合作社，合作社与多个乡镇农户签订土地流转承包合同，租赁农田种植两优1129杂交水稻种子。2014年4月14日，科裕隆公司如期发货两优1129水稻种子16 440 kg，并出具了金额为756 240元的科裕隆销售出库单。平江县农业局接到举报后，收集了科裕隆公司的营业执照、农作物种子经营许可证、主要农作物种子生产许可证、科裕隆公司法定代表人孙梅元的身份资料、丰泰公司的营业执照、平江县长强优质稻种植农民专业合作社的工商注册资料、科裕隆公司认可的产品确认通知书、合作协议、合作补充协议、科裕隆销售出库单、货物运输协议书、多份水稻田流转承包合同，调查询问了平江县长强优质稻种植农民专业合作社的黄长发、丰泰公司的李政权、科裕隆公司的副经理蒋南平后，认定科裕隆公司提供的两优1129种子系应审未审定种子，依法送达了行政处罚事先告知书并组织了听证，并于2014年10月15日对科裕隆公司作出平农(种子)罚(2014)3号行政处罚决定书： 1) 没收违法所得756 240元； 2) 罚款40 000元。科裕隆公司不服处罚决定，向岳阳市农业局申请行政复议，岳阳市农业局于2015年2月6日作出[2015]1号复议维持决定。

2015年3月23日，科裕隆公司向平江县人民法院提起诉讼。法院经审理查明，认定科裕隆公司向丰泰公司提供的两优1129种子属于应审未审种子，该行为属于法律禁止的推广、经营行为，平江县农业局适用法律、法规正确，据此于2015年6月1日作出(2015)平行初字第6号行政判决，驳回了科裕隆公司的诉讼请求。科裕隆公司认为其并未获得种子款，不属于推广、经营行为，属于无偿提供种子给他人种植，更不存在违法所得，不应当受到处罚，而且科裕隆公司还认为一审法院遗漏了共同被告岳阳市农业局，据此科裕隆公司提起上诉。二审法院查明事实与一审法院一致，认定一审法院适用法律正确，于2015年9月15日作出(2015)岳中行终字第82号判决，驳回了诉讼请求，其中对于科裕隆公司主张的一审法院遗漏诉讼当事人，二审法院根据法律法规以及相关司法解释的规定，不予认可该上诉意见。科裕隆公司不服二审判决提起再审，再审法院即湖南省高级人民法院经审理认定科裕隆公司申请再审的理由不能成立，于2018年7月30日，作出维持岳阳市中级人民法院(2015)岳中行终字第82号判决的裁判结果。

2 值得思考的问题

1) 司法实践中如何界定“推广、经营”种子的行为，违法所得如何认定。

2) 违法推广品种是否与销售假劣种子的责任形式相同，是否应当被追究刑事责任。

3) 行政复议做出维持决定后，提起行政诉讼的案件如何确定被告和管辖法院。

3 法理分析

3.1 司法实践中如何界定“推广、经营”种子的行为

国家制定《种子法》的立法初衷在于规范品种选育，保护农业生产用种的质量和发展种子的生产、贸易，使育种工作者及种子生产者、经营者和使用者的合法权益在法律上得到保护，可见保证农业生产用种的质量是发展种子和保护生产者、经营者及使用者合法权益的前提条件。旧《种子法》第十五条第一款规定，国家对主要农作物和主要林木实行品种审定制度。主要农作物品种和主要林木品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。第十七条第一款规定，应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得发布广告，不得经营、推广。此两款规定属于对种子质量保护的禁止性规范，非经许可，不得违反。如何界定“经营、推广”行为，推广的词义为扩大应用或作用范围，通过试验、示范、培训、指导及咨询服务的形式扩大种子的应用或作用范围都应当属于推广的范畴。按照《农业技术推广法》第二条第二款的规定，种子示范是种子推广一个环节，以“示范用种”销售种子的，应当认定为经营、推广行为[2]。参照农业部办公厅关于种子法有关条款适用的函，如果育种者提供的试验示范用种是有偿的，存在买卖关系，则属于销售行为，应当遵守旧《种子法》关于种子销售的规定。

关于违法所得的认定，根据旧《种子法》第六十四条规定，违反本法规定，经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止种子的经营、推广，没收种子和违法所得，并处以一万元以上五万元以下罚款。2017年1月17日，农业部办公厅在《关于认定种子违法案件中违法所得和货值金额的复函》中明确：种子违法案件中的“违法所得”，是指违反《种子法》的规定，从事种子生产、经营活动所取得的销售收入，包括成本和可得利益。

本案中，科裕隆公司作为育种者，明知其所培育的两优1129杂交水稻种子是未经审定的种子，仍将其大面积推广种植。虽然其主张是无偿提供种子给他人进行合作种植，不属于法律上禁止的经营、推广行为，不应处罚，但根据其与丰泰公司签订的合作协议，约定的种子销售价格及种子款须在将来的稻谷收入中收回，可以看出其提供的种子是有偿的，属于企业经营行为。故平江县农业局将科裕隆公司提供种子的行为定性为经营、推广行为准确，即科裕隆公司推广、经营未经审定通过的种子的行为违反了旧《种子法》的禁止性规范。关于本案中违法所得的确定，科裕隆公司与丰泰公司的合作协议中约定了种子款在稻谷收割后所获款项中按每公斤46元支付，科裕隆公司向丰泰公司货运发送种子16 440 kg，销售出库单上载明种子销售金额为756 240元。虽然平江县农业局在作出行政处罚时，科裕隆公司尚未收回该种子款，但根据协议约定，该种子款属于科裕隆公司的可得销售收入，平江县农业局将该款作为违法所得予以没收，符合旧《种子法》第六十四条的规定及农业部上述复函的解释内容。

3.2 违法推广品种与销售假劣种子的责任形式是否相同

违法推广品种与销售假劣种子的责任形式并不相同。根据《种子法》第七十五条、第七十六条以及第九十一条的规定，生产经营假劣种子的，由种子经营者承担没收违法所得和种子、罚款的责任，除民事和行政责任外，构成犯罪的，还将被追究刑事责任。《种子法》第七十八条规定了违法推广应当审定而未审定的农作物的，依法应承担没收违法所得和种子、罚款的民事和行政责任[3]，并未出现对违法推广应当审定而未审定种子的刑事责任追究。违法推广品种体现的是种子的使用价值问题，销售假劣种子则属于种子的产品质量问题，这两者并不等同。即使种子不具备某种农业栽培的使用价值，即未通过国家或省级审定的农作物，也并不表示其就是假劣种子，即种子质量不合格。这也就是说，即使种子质量合格，也有可能因不具备使用价值而不被国家级或者省级农业主管部门予以审定通过。在司法实践中，经常有将违法推广品种与销售假劣种子混为一谈，造成冤假错案。如，在类似两起水稻品种南北引种生育期变异导致减产案件[4]中，就出现了2种不同的结论，一起将其列为销售伪劣产品罪，另一起则将其列为销售伪劣种子罪，无论哪种判决，追究种子经营者的刑事责任都是不正确的。因南北引种生育期变异导致减产，属于品种性状变异，这与种子质量是否合格无关，属于案件定性错误。

本案中，科裕隆公司拥有农作物种子水稻经营许可证和生产许可证，但是，《种子法》取消了部分农作物种子审定制度，代之以农作物种子登记制度，本案中科裕隆公司生产的两优1129杂交水稻种子都属于应当予以审定的种子；合同显示，丰泰公司在科裕隆公司交付种子后，丰泰公司将以其取得的种子款给付给科裕隆公司款项，即已表明科裕隆公司的行为属于以取得利润为目的而实施的经营行为，故而未经审定而加以推广、经营的行为属于违法行为。根据新旧《种子法》的规定，科裕隆公司应当承担民事赔偿责任以及行政罚款和没收违法所得责任。结合相关种子法规规定，科裕隆公司的行为并未触犯刑事法律规定，不需要承担刑事责任。

3.3 行政复议做出维持决定后，提起行政诉讼的案件如何确定被告和管辖法院

行政复议制度与行政诉讼制度一样，都是为了保护公民、法人以及其他社会组织的合法利益不受行政行为的侵害而设立的，它们的立法初衷相同。除省部级行政单位的行为存在二次复议情况外，一般先提起复议的案件，再只能提起行政诉讼。当事人既可以直接提起行政诉讼，也可以直接提起行政复议，具有自由选择的权利。至于什么样的案件适用行政复议，什么样的案件适用行政诉讼，立法规定两者的受案范围一致，具体包括：具体行政行为、行政合同以及部分抽象行政行为可附带性审查。行政复议被申请人的确定与行政诉讼的形式标准不同，通常采用的是实质标准，即行为实质上是作出机关实施的还是其经过上级机关批准实施的，这是为了避免现实中出现的经上级机关授意实施的行为，如若提起复议则复议机关即为上级机关，根本无法实现保护公民、法人和其他社会组织合法利益的立法目的。行政复议的复议机关即为复议被申请人的上级机关，根据复议被申请人的不同类型，复议机关分为4类情形，包括“1个上级机关”、“2个上级机关”、“自己作为复议机关”以及其他特殊情形下的特殊处理。复议机关经过审查，可以依据法律、法规、规章以及红头文件作出复议决定，这比行政诉讼的审判依据更为广泛，因为行政复议案件事实上就是一种行政机关内部的审查和监督程序[5]。

一般情况下，当事人对复议决定不服的，可以提起行政诉讼，除个别复议前置且终局的案件外。对于经过复议后的案件再行起诉的，被告的确定方式分为3类。首先，复议决定改变原行政行为的，被告即是复议机关；其次，复议机关不作为的，当事人可以选择起诉原行政机关，也可以起诉复议机关，但是只能选择其一；最后，复议决定维持原行政行为的，这一类型在2014年第一次修改行政诉讼法中力度最大。根据1989年的《中华人民共和国行政诉讼法》第25条之规定，复议机关决定维持原行政行为的案件起诉后，被告是作出行政行为的原行政机关。这一规定从法律逻辑上来看，复议机关的维持决定只是对原行政机关行政行为的承认，并没有从事实上对复议申请人的合法权利造成损害，因而没必要将复议机关作为被告起诉。但随着社会主义法治观念的增强以及社会主义法治国家建设的开展，这一规定已经不能解决当前的法治困境。复议机关可能会为了推诿责任，而做出复议维持的决定，使得复议的价值不能很好地发挥，不利于解决行政争议。于是在2014年11月1日全国人大常委会发布了二十几年来第一次修订的《中华人民共和国行政诉讼法》，其中就将该规定进行了修改，对于复议维持的案件，诉讼案件的被告不再只是原行政机关，还包括复议机关，即复议机关与原行政机关作为共同被告参加诉讼[6]。这一规定便有效的遏制了此种态势的发展，净化了法治环境。关于管辖法院的确定，首先，级别管辖，对于原行政机关与复议机关做共同被告的，以原行政机关的级别确定管辖法院级别；地域管辖一般采用“原告就被告”的管辖原则，针对复议维持的案件，出于便利公民、法人以及其他组织的目的，规定了复议案件的原告既可以在原行政机关所在地，也可以在复议机关所在地提起诉讼。

本案中，科裕隆公司在二审中诉称，平江县人民法院遗漏了岳阳市农业局作为共同被告，这一意见未被二审法院支持。岳阳市农业局作出[2015]1号复议决定是在2015年2月6日，科裕隆公司提起诉讼是在2015年3月23日，2014年11月1日第一次修改通过的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施日期是2015年5月1日，故岳阳市农业局作出维持复议决定及科裕隆公司提起诉讼的时间均发生在新修订的行政诉讼法实施之前，这正是本案的特殊之处，故本案中岳阳市农业局依法不应当作为共同被告参加诉讼，一审判决并未遗漏当事人。本案中，科裕隆公司既可以选择在平江县农业局所在地法院起诉，也可以选择在岳阳市农业局所在地法院起诉，但是根据原行政行为的作出机关是平江县农业局，应当属于基层人民法院管辖。科裕隆公司选择在平江县人民法院起诉符合法律法规的规定，程序合法。