我国行政学学科体系：核心议题与结构框架

摘要：现代意义上的行政学实属“舶来品”，其学科框架在众学者之中争论不休，这些学科框架要么过于粗略，要么过于深奥，并不适用于初入门学生。为此，从主体、过程、保障、目的四个方面建构学科体系，以期能够做出有益的探索。

关键词：行政学；学科体系

我国自古就不乏行政学的思想，两千多年的封建社会为西方行政学的建立和发展提供了经验。然而，现在意义上的行政学在我国起步较晚，实属“舶来品”。目前，各国政府正面临知识经济和全球化挑战，经济下行萎靡更是让各国政府的治理环境“雪上加霜”。作为一门理论学科，适合本土情境的行政学理论能有效指导和规范政府行为、强化和巩固政府行政能力、预测和引导政府改革方向，在多变、复杂、动态的情境下提升公众的幸福感和获得感。

一、行政学研究的核心议题

行政学是研究行政管理及其活动规律的科学，通过运用人文科学、自然科学以、技术科学的理念和方法，研究行政系统的要素、环节及内在联系，以探索出行政活动的一般规律性。关于行政学研究对象，学术界众说纷纭。主要有以下几种观点：

第一种观点认为：行政组织是行政学的核心。他们认为，行政组织是政府行政的载体，是日常、大量、繁重国务活动和社会活动的直接承担者。行政组织的管理思想、行为及方式，直接关系到国计民生以及社会的稳定与发展。第二种观点认为：行政决策是行政学的核心。持这种观点的学者从西蒙的“管理就是决策”出发，认为决策是贯穿行政活动始终的。没有了行政决策，行政活动将无法开展；没有了过程中的决策，行政活动只能以中途放弃而宣告失败。第三种观点认为：行政学应该以行政领导为核心。他们认为，在行政组织中，行政领导的人数虽少，但作用巨大。无论是行政决策，还是行政组织的构建都离不开行政领导。行政领导素质能力的高低决定了政府行政能力的高低。第四种观点认为：行政学的核心是行政职能。行政职能决定了行政管理的方向。要科学的认识和把握行政管理，首先需要明确政府的行政职能是什么，明确政府该管什么、不该管什么、管到什么程度。只有明确了政府的职能，才能正确地界定政府管理的目标、内容、方式。第五种观点认为：行政学的核心是行政效率。行政效率是国家行政机关和工作人员行政管理活动的重要衡量标准。无论在组织的设计、人员的管理，还是在决策的程序，都是围绕如何提高效率进行的。

作为一门新兴学科，学者们对行政学的核心探讨议题存有争论是在所难免的，对这一议题的争论实则丰富了行政学的研究范畴，这些要素在任何学术专著的体系设计中都缺一不可。随着学者们对这一问题的认识深入，对行政学应以行政职能这一论断基本达成共识。

二、行政学研究的结构体系

纵观我国学者的著述，不难发现，各位学者在阐述其学科体系的过程中，主要采取以下三种方式。

第一种方式：要素排列式。这种方式主要是根据行政活动过程中涉及到的要素而加以阐述。比如孙荣、徐红主编的《行政学原理》一书，在该书中作者分列了行政学研究的18个部分。[1]由沈亚平、吴春华主编的《公共行政学》也是通过要素排列的方式进行表达。[2]一般而言，涉及的主要要素有：行政职能、行政权力、行政领导、行政方法、行政效率、行政改革、人事行政、财政行政等。

第二种方式：纵横交叉式。“横”主要是指具有普遍意义的问题，如行政领导、行政决策、行政效率。“纵”指的是行政管理中的具体领域，如教育行政、卫生行政、城市行政。麻宝斌主编的《公共行政学》便是这种思路，[3]作者不仅阐述了行政管理的一般问题，同时又介绍了西方在该领域的现状，通过中西方制度之间的差异建立了矩阵式的学科体系。

第三种方式：主题研究式。即把学科的主要内容归纳为具有统一主题的系列式结构。由丁煌主编的《行政学原理》以“行政概念论”“行政生态论”“行政功能论”“行政结构论”“行政过程论”“行政资源论”“行政关系论”“行政方法论”“行政规范论”“行政发展论”为脉络构建行政学的体系[4]。

三、行政学学科体系再建构

以上结构框架对学科体系做出了有益探索，但某种程度上并不适用于初入门学生。本文尝试以“清晰”与“简捷”为原则，建构一套更为适合本科阶段使用的学科体系，以使初入门的学生建立起系统的学科架构，同时又不迷失于浩如烟海的知识洪流之中。笔者尝试从“主体”“过程”“保障”“目的”四个方面构建行政学学科体系，这可以简单理解为：主体实施一系列的行为，并采取必要保障环节确保目标的实现。

（一）“主体”部分。行政学的“主体”部分应包含：行政组织、行政领导、行政职能、行政权力、人事行政、行政责任。公共行政管理活动的承担者是组织和人，即行政组织和行政人员[5]。而行政组织不过是人的集合体，组织的运转、职能实现、目标达成，归根结底是由行政人员完成的。行政机关及其人员之所以能够权威性地实施管理活动，且社会公众自愿地服从和接受，是因为行政人员拥有合法性权力。当然，按照权责一致的原则，行政人员也有相应的责任去履行。

（二）“过程”部分。行政学的“过程”部分应包含：行政决策、行政方法、行政执行、行政协调、机关行政。行政决策是指行政官员在法定的权力和职能范畴内，按照一定的程序、步骤和方法所作出的规定。行政方法关系到行政效率的高低，在现代行政管理体系中发挥着越来越重要的作用。因此既要对传统的行之有效的方法进行继承，又要研究现代新的行政方法，如系统方法、信息方法、反馈方法。行政执行是对行政官员决策的具体落实，其效果直接关系到行政管理活动的质量与结果。在行政执行过程中，必然会有各个部门的协调工作，这不仅包含系统内部的协调，还应包含系统与外部的协调。而行政机关管理对于提高工作效率，杜绝文牍主义、官僚主义、形式主义具有不可替代的作用。

（三）“保障”部分。行政学的“保障”部分主要包含：行政环境、行政法制、行政伦理、行政监督、公共财政、电子政务。一是环境保障，主要揭示公共行政管理与行政环境是密不可分、辩证统一的关系。二是法制、伦理保障，阐明法制、伦理观念对我国行政管理顺利实施的重大影响。三是监督保障，这是行政学研究的重要方面，是国家机器正常运转的重要保障，它对于防止权力的滥用具有重要价值。四是财政保障，它是各项行政工作开展的物质保障，为政府提供公共产品、公共设施等服务提供财政来源。五是技术保障，这主要是指电子政务的开展。电子政务不仅代表着先进的技术，而且代表着政府办公的新思维、新方式。

（四）“目的”部分。行政学的“目的”部分应包含：行政效率、行政改革、行政发展。行政改革是对公共行政从结构、功能、过程到制度、文化和行为方式诸方面进行改革，最后使公共行政从传统向现代化转变的过程。行政发展则是指各国政府大力推进政府变革，扩大政府行政职能、提高政府办事效率的总称[7]。它本质上指通过变革，促使传统的、落后的公共行政向现代的、先进的公共行政转化。对行政改革、行政發展的研究应该以“本土研究为主、以国外研究为辅”为方针，正如美国公共行政学家法默尔指出，“美国的公共行政学也只是一种‘特殊主义的知识体系”[6]。因此，在合理吸收与借鉴国外改学科经验基础上，植根我国行政环境之下，建立中国特色的行政学学科体系。■

参考文献：

[1]孙荣，徐红.行政学原理[M].上海：复旦大学出版社，2001.

[2]沈亚平，吴春华.公共行政学[M].天津：天津大学出版社，2011.

[3]麻包斌.公共行政学[M].大连：东北财经大学出版社，2006.

[4]丁煌.行政学原理[M].武汉：武汉大学出版社，2010.

[5]金太军.公共行政管理学新编[M].武汉：华东师范大学出版社，2006.

[6]法默尔.公共行政的语言[M].美国：阿拉巴马大学出版社，1995.

[7]张永桃.行政学[M].北京：高等教育出版社，2009.

作者简介：程广鑫，男，山东德州人，中国政法大学政治与公共管理学院博士生，主要从事政府改革理论与实践研究。