新时代脱贫攻坚与乡村振兴协同推进机制研究

张玲　张文朵　师子阔　白兰

摘要 以我国乡村振兴战略背景下贫困新内涵新特征为依据，构建多维贫困标准体系，有效瞄准真正贫困人口。在此基础上，结合乡村振兴战略目标，探索乡村相对贫困人口稳定脱贫的创新思路，建构新的综合贫困治理机制及新的扶贫战略。

关键词 新时代;多維贫困;乡村振兴与贫困治理

中图分类号 S-9文献标识码 A文章编号 0517-6611（2020）22-0242-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.064

New Era Poverty Relief and Rural Revitalization Coordinated Promotion Mechanism

ZHANG Ling， ZHANG Wen-duo， SHI Zi-kuo et al

（Hebei Agricultural University， Baoding， Hebei  071001）

Abstract Based on the new connotation and characteristics of poverty in the context of the strategy of rural revitalization， this paper constructs a multi-dimensional poverty standard system to effectively target the real poor. On this basis， combined with the strategic goal of rural revitalization， the paper explores the innovative ideas of stable poverty alleviation of rural relative poor people， and constructs a new comprehensive poverty governance mechanism and a new poverty alleviation strategy.

Key words New era;Multi-dimensional poverty;Rural revitalization and poverty governance

基金项目 河北省社科基金项目（HB19GL033）。

作者简介 张玲（1971—），女，河北石家庄人，教授，博士，从事反贫困理论研究。

收稿日期 2020-03-05;修回日期 2020-04-20

截至2019年底，我国“两不愁、三保障”突出问题总体解决，贫困地区生产生活条件明显改善，贫困发生率已降到0.6%，区域性整体贫困基本得到解决。但从整体环境来看，仍存在着需要解决的短板和挑战。2020年是脱贫攻坚的收官之年，也是乡村振兴战略实施的关键节点，专家学者研究了这一时期脱贫攻坚的成功经验及存在问题、基于乡村振兴战略的目标要求、脱贫攻坚政策的创新等内容。笔者基于前期专家学者的研究成果，提出脱贫攻坚向乡村振兴战略有效融合的协同推进机制构建思路。

1 新时代脱贫攻坚特点及主要任务

1.1 贫困特征发生变化

“贫困”问题存在于任何时代、任何国家和地区，即使在欧美发达国家，贫困依然存在，但目前基本上是相对贫困的问题。因此，总结前期脱贫攻坚的成果和经验，实施乡村振兴战略，未来中国反贫困的基本定位是在防止返贫的基础上解决相对贫困问题。除此之外，很多发展中国家在制定政策或进行社会研究时，往往没有考虑贫穷的多面性，因此，应关注多维识别方案下多维指标体系，除采取常规的A-F贫困指数外，实施一维方法[1]、联盟办法、交集法和双截止点方法、模糊集方法、信息论方法、有序的概率模型等方法[2]，科学计量测度多维贫困计量方法，要充分考虑贫困维度之间存在着密切关系，其中重点关注能力维度对其他维度影响。

1.2 深度贫困地区资源短缺

目前，中国的剩余贫困人口贫困程度高，扶贫成本高昂，在稳定脱贫方面困难重重。特别是在深度贫困地区，生态环境脆弱，自然灾害严重，导致农业生产条件不足和人力资本短缺，使该地区的人口极易遭受持续贫困的困扰。因此，要打赢脱贫攻坚战，攻克深度贫困地区将是重中之重。对于深度贫困地区的扶贫战略选择，应优先考虑提高劳动力在市场上的参与质量，发挥政府部门主导作用，灵活应用“一揽子”扶贫政策，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方参与，多种扶贫模式有机结合的“大扶贫”新格局[3]。

1.3 城乡二元结构催生新的贫困

在城乡二元结构限制下，走向城镇的农村人口在收入和社会公共服务获得上的不平等，城乡融合发展是乡村振兴战略的重要路径[4]，而农民工等脆弱群体返乡养老、就医、贫困等问题被农村化，出现新的社会分化与分层，这个群体中的一部分人会落入贫困陷阱，产生多元维度贫困[5]。由此来看，城乡二元扶贫治理格局已然不能应对新的贫困现状，因此，中国要统筹考虑城乡贫困问题，实行统筹城乡的新战略。在当前城镇化和市场经济背景下，应清除限制农民进城获得就业机会的各种体制机制障碍，为其提供在城镇务工所需要的各种权利保障，同时，农村老年贫困、儿童贫困问题也应得到足够重视[6]。

1.4 脱贫攻坚转型亟需补齐减贫战略短板

①相对贫困和多维度贫困的特征日益明显，主要表现在社会公共服务获取的不平等。②扶贫产业严重同质化，缺乏长期的收入增长机制，使贫困人口难以稳定地增加收入。③有的地方靠简单的入股分红、分钱分物的方式进行帮扶，不注重调动群众积极性、主动性、创造性，助长了贫困人口的等靠要思想。不容忽视的是，非贫困村和非贫困户已成为扶贫攻坚任务的“盲点”，部分没有被纳入建档立卡系统的贫困人口不能参与减贫进程，其医疗、教育等社会保障水平还较低，易引起农村社会新的矛盾。综上所述，这些导致贫困的复杂性在于其成因包含个体与社会、经济与政治、微观与宏观诸要素，单一的贫困治理手段收效有限。

2 界定新时代贫困内涵

经过艰苦卓绝的反贫困实践，截至2020年，我国所有的贫困县都将脱贫退出，所有建档立卡贫困人口都将摆脱贫困，区域总体贫困问题得到解决。但是，这只是绝对贫困的解决，相对贫困的问题会依然存在，也就是说，貧困的历史性和复杂性都将长期存在，只是在贫困性质上会随着时代的发展而发生根本性改变，多维贫困和相对贫困将成为我国新的贫困形态。

2.1 由绝对贫困向相对贫困转变

改革开放以来，社会经济的快速发展使整体性贫困问题得到极大缓解，特别是2014年以来，我国开始实施精准扶贫精准脱贫的方略和政策，对我国实现2020年的脱贫攻坚任务发挥了关键的作用。目前，绝对贫困问题即将解决，正在向相对贫困转变。相对贫困是指可支配收入水平低于社会平均收入一定标准的生活水平，主要表现是一些低收入人群在生产、生活和市场竞争等方面被边缘化和脆弱化。这主要源于我国多年以来城乡二元结构，资源配置倾向于城市导向和效率导向，导致城乡收入差距和农村内部收入差距越来越大，贫富差距也逐渐拉大，因此，产生了一部分相对贫困人口。值得注意的是，相对贫困人口将在未来长期存在，成为今后一个时期农村反贫困实践中的重大挑战和任务。

2.2 由生存性贫困向发展性贫困转变

近几年来，国家政府各部门针对贫困村和贫困人口进行的一系列扶贫开发的重要举措，解决了贫困户的基本生活问题，贫困性质正在由之前的生存性贫困向发展性贫困转变。发展性贫困的特点主要表现在两个方面，主观上来看，大多数贫困家庭由于受教育水平低，金融资本欠缺，人力资本积累不足，应对自然风险和市场风险的能力较弱，致使贫困人口不能抓住一些发展机会，绝大部分相对贫困人口在解决了“两不愁、三保障”的基本生存问题之后，没有更多的机会和能力实现就业创业，不能参与到社会经济发展进程中，分享社会发展的经济成果，更没有能力融入市场，参与市场竞争;客观上看，主要表现在自然条件较差、基础设施建设和公共服务、社会保障制度不完善等外力因素，地方经济发展较弱，无力创造更多的发展机会。地方自身创造的发展机会非常有限[7]。

2.3 由单一收入贫困向多维贫困转变

多年来贫困标准的制定主要以收入为核心，在贫困人口数快速下降、贫困面大幅度减少的同时，致贫原因变得多元化、复杂化，多维贫困已然成为目前农村贫困的主要表现形式。正是基于这一系列的重大变化，帮扶措施要多元化，因人因户施策，确保稳定有效脱贫。如在“两不愁三保障”的实现过程中，还要重视文化传承，公共服务、基础设施建设同步进行。

2.4 由物质性贫困向精神性贫困转变

在日常工作和生活中，由于多数的贫困人口受教育程度低，他们难以掌握知识，提升职业技能，很难依靠自身力量改变命运，因此，很容易滋生安贫认命、不思进取的“等、靠、要”思想，出现物质贫困与精神贫困并存的状况。扶贫初始，过度关注物质扶贫，缺乏精神扶贫，不仅达不到减贫的预期效果，还会产生不良的社会影响。随着反贫困实践的不断推进和深入，贫困人口生活水平逐渐提高，精神方面的需求逐渐增加，贫困性质也由物质贫困向精神贫困转变[7]。要解决好相对贫困人口精神层面的问题，就要真正激发出贫困地区干部群众的积极性、主动性和创造性，激发他们脱贫的内生动力，变被动救济为主动脱贫，提升自主脱贫能力。

2.5 贫困人口的老龄化成为新问题

近些年来，我国无论是城市还是农村，老年人口的数量和比例都在逐渐增加。一方面是老年人口基数大，老龄化速度相对快。另一方面，在农村人口向城市迁移和农民工规模迅速壮大的背景下，农村常住人口只剩下老年人和儿童，青壮年劳动力短缺，农村空心化问题十分严重。不容忽视的是，农村部分年轻人或由于自身家庭困难，或由于没有道德约束、没有法律意识，没有尽到赡养父母的义务，导致农村老年人陷入深度贫困状态。

3 新时代贫困人口的识别

3.1 多维贫困特征

随着贫困性质的转变，绝对贫困帮扶后的易返贫边缘人群、城市中的相对贫困人口以及其他处于收入增长底部的人群，将成为2020年脱贫攻坚结束之后主要的扶贫对象。绝对贫困消除后的相对贫困以及脆弱性脱贫人口的返贫现象并存，导致现有的贫困识别标准和机制失灵[8]。因此，相对贫困线划定方法及其背后减贫机制的问题值得思考。

相对贫困识别标准的确定是目前亟待解决的问题，它的难度在于要基于全国所有省份的城乡人口收入水平数据来划定贫困线，在这个过程中，如何将城镇低保线和农村贫困线整合在一起，形成统一的相对贫困线，有一定难度，这将是未来我国相对贫困识别和帮扶政策制定的首要任务。在实现城乡一体化之前，中国应该采取绝对贫困相对化的标准，给予合理的浮动区间，以消除“贫困陷阱”[8]。

另外，随着收入差距缩小的幅度降低，中国经济发展的减贫效应逐步减弱，此阶段的相对贫困特征具有很强的区域性，并存在较高返贫风险，也就是说，相对贫困具有多维特征。以我国乡村振兴战略背景下贫困新内涵新特征为依据，构建相对贫困标准体系，有效瞄准真正的贫困人口。

3.2 贫困维度的确定和指标的选取

结合调研过程中所了解的具体乡村情况，参考人类发展报告中多维贫困指数的测算，该研究选取了收入、健康、教育、资产和生活标准5个维度[9]，家庭人均纯收入、家庭成员健康、教育水平、医疗保险、住房、生产性资产、饮用水、电、生活能源、卫生设施和交通出行条件等指标进行相关研究（表1）。

3.2.1 收入维度。收入来源以及收入结构是衡量一个家庭是否贫困的基本指标，选取家庭人均年纯收入作为衡量标准，根据国家2019年的贫困线标准进行分析，不高于此标准的则属于贫困家庭。

3.2.2 健康维度。一个家庭中所有家庭成员能够保持身体康健，长期稳定的维持自己的基本生活水平，也是贫困的一个重要维度。衡量的指标包括是否有医疗保险（包括新农合和大病保险）以及家中劳动力健康状况。若存在有患大病家庭，或是有家庭未参加医疗保险则视为贫困。

3.2.3 教育维度。教育是帮助受教育者发展自身能力，培养其行动能力、思维能力和创造能力，提高农户思想境界的有效途径。教育维度选取家中是否有适龄儿童接受九年义务教育为标准，若存在适龄儿童在义务教育阶段辍学的情况将其视为贫困。

3.2.4 资产维度。资产是家庭未来发展的基本保证，也是衡量其是否贫困的一个重要指标。根据是否有生产性资产和住房，如果家里没有安全稳固的住房，没有大型交通工具、大型农业机械或家用商业设备，就界定为贫困。

3.2.5 生活标准维度。生活标准是满足农户基本生活的程度水平，主要选取饮用水、电、卫生设施和交通出行条件等作为衡量指标。

通过实地调研可以发现，只有每个维度都不存在贫困，才能达到真正意义上的脱贫。因此，综合实际情况，参考大部分研究精准识别的文献，选择参照上述维度，大大提高了后续分析结果的客观性。

4 脱贫攻坚与乡村振兴有机融合机制的构建

4.1 脱贫攻坚与乡村振兴融合关系分析

未来3年将是我国推动脱贫攻坚与实施乡村振兴战略并存交汇的特殊时期，正确认识和把握两者之间的关系，将是实现社会主义现代化国家的重大战略任务。从两者的关系来看，脱贫攻坚成效将为贫困地区全面振兴奠定基础，而乡村振兴战略的实施，将为贫困人口创造稳定的脱贫致富环境、增强其造血功能。具体来说，脱贫攻坚是乡村振兴的基础，乡村振兴是脱贫攻坚的动力，两者相辅相成，因果相辅，互补互助。党的十九大对扶贫工作作出了新的部署和新的要求，构成了新时期扶贫理论与实践研究的宏观背景。脱贫攻坚是当前我国扶贫的主要任务，它与质量兴农、共同富裕、城乡融合发展、乡村文化繁荣、乡村善治和乡村绿色发展一起，开辟中国特色乡村振兴道路。因此，扶贫与乡村振兴两个系统间存在耦合关系，由于在构成要素、涉及层面和实施领域等方面的极大相近性，二者存在密切的相互影响和相互作用，这一点在政策的顶层设计层面越来越趋于明晰化。

4.2 脱贫攻坚与乡村振兴有机融合系统

在脱贫攻坚与乡村振兴的关键衔接时期，要积极广泛动员社会大众，统筹利用社会资源，集中力量办大事，推动乡村振兴与脱贫攻坚协调融合推进。在这个关键转型时期，两项工作同步谋划、一起推进，集中社会力量广泛参与，注重融合发展，农业农村发展少走弯路，节约资源。因此，我们必须坚持双管齐下，脱贫攻坚和乡村振兴“两手抓”，在推进脱贫攻坚工作中要脚踏实地为乡村振兴多做打基础、利长远的实事。实现脱贫攻坚与乡村振兴的双赢局面。乡村振兴与精准扶贫在许多方面有相似之处，融合模式：①要根据乡村振兴战略的新要求，充实贫困地区脱贫攻坚任务目标。②要在组织保障、体制机制、战略规划、要素保障、项目包装5个方面实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机组合。把乡村振兴的战略思路贯穿于脱贫攻坚战的全过程，新的扶贫模式和战略，需要培育综合的贫困治理机制，需要开展扶贫制度的供给侧改革，2020年后这是解决农村相对贫困问题的重要任务。

4.2.1

脱贫攻坚与产业振兴。在目前的扶贫工作中，扶贫资金大多用于产业扶贫，是扶贫的主要措施之一，扶贫成效显著。因此，产业扶贫借助产业发展带动贫困户增收，成为我国精准扶贫的主要特色[10]。具体是：①因地制宜发展特色产业扶贫。由于各地资源的差异化和不可复制性，特色产业具备较强的市场竞争力。②通过合作社、龙头企业、社会化服务组织等规模化和组织化经营主体开展的产业扶贫，带动贫困人口实现打工就业、入股分红、土地流转等多重收入，实现稳定脱贫。③立足于贫困农户自身生计资源和贫困地区自然和生态资源，发展多样化的小农扶贫，实现小农产品与消费市场的有效对接。为缓解产业扶贫面临的市场风险，政府组织开展向学校、医院、机关食堂进行贫困地区农产品定向直供直销。

4.2.2

脱贫攻坚与人才振兴。我国为脱贫攻坚任务提供了大量人才保障，各级管理部门干部，深入一线抓扶贫，企业家带动贫困人口增收，履行社会责任，科研机构专家深入农村研究“三农”问题，为农业产业发展贡献力量。国家始终坚持“扶贫干部培训与人才培养的有机结合”，将脱贫攻坚工作作为培养干部的“炼钢炉”和识别人才的“筛选器”。具体做法是：①在人才培养层面，建立起乡土人才培养和外部人才引进的双重机制。将扶贫绩效优秀的大学生村官、“三支一扶”人员安排到重要工作岗位上。②在锻炼干部层面，扶贫期间保持党政干部没有特殊情况不流动不转岗，将扶贫绩效考核与岗位和待遇挂钩;创新基层干部聘任制度，選拔贫困地区优秀村干部担任乡镇公务员。通过推行“定制村官”试点和新乡贤吸纳实现外部人才的引进，依托新型经营主体培育工程和乡土人才培训进行本地人力资本开发，实现内部人才重塑。

4.2.3

脱贫攻坚与文化振兴。脱贫攻坚坚持农民的主体地位，坚持以人民为中心的发展理念，激发了部分贫困人口的内在动力，让贫困人口产生从“要我脱贫”到“我要脱贫”的思想转变。激发村庄自组织和农民的参与意识和主创精神，实现从“要我振兴”到“我要振兴”的思想转变，提升农民的乡村振兴主体地位和责任意识。具体做法：①通过创办乡村振兴“农民培训学校”，弘扬积极进取的传统优秀文化，提高农民的主体意识。②通过宣传乡村自组织振兴样板，发挥引领示范作用。③创新资源投入机制和农村振兴项目，尝试将乡村振兴项目控制权下放到村级，推动自上而下的项目资源与自下而上的农民的主动性相结合，展示有关自力更生脱贫致富的先进事迹，示范带动贫困群众，通过建立 “农民夜校”来克服贫困，抵制“等靠要”不良风气，从而树立了自尊、自爱和自立精神。

4.2.4

脱贫攻坚与生态振兴。由于连片特困区与生态脆弱区存在地理空间的高度重叠，以实现生态保护与扶贫开发双重目标的生态扶贫便构成了脱贫攻坚的重要内容。根据不同贫困区的资源禀赋和生态差异，可采取差异化的生态扶贫手段。对于资源匮乏的贫困地区，应重点采用政策扶贫措施，如项目扶贫和生态补偿对于资源丰富的贫困地区，要注重资源、资源服务消费等市场化的生态扶贫手段;生态振兴更加需要与产业振兴融合起来，实现双赢，因此，要打破“资源诅咒”，因地制宜采取多样化的生态振兴手段实现脱贫与生态修复的统一，同时也为生态振兴打下坚实基础。对于生态资源富集地区，应采取生态旅游、碳汇交易等市场化的生态振兴手段。而对于农业绿色发展和耕地休耕、轮作，更多采取政策补偿性的生态振兴手段。无论是农村人居环境整治，还是美丽乡村建设，都应创新机制，让农民参与进来，以实现人的能力提升和主体意识的复归为目标。

4.2.5

脱贫攻坚与组织振兴。基层党组织在脱贫攻坚战中发挥了强大的组织动员能力，在扶贫成效考察中发现，党建与扶贫的有效结合是解锁我国扶贫成功经验的一把钥匙。脱贫攻坚战略实施以来，农村基层党组织与脱贫攻坚有机结合成为脱贫攻坚的核心引擎，“以党建促脱贫”凸显了党在反贫困斗争中的政治力量。主要做法是：①强化党建引领，创新落实“五级书记抓振兴”机制，强化组织保障和动员能力。②逐步把扶贫队伍和第一书记转变为乡村振兴队伍和第一书记，创新工作机制和帮扶制度，探索建立政府部门参与的乡村振兴队伍，企事业单位和社会组织，创新合作机制，有效推进乡村振兴战略的实施。③加强县级涉农资金的整合，将项目实施与基层组织建设融合起来，提升村庄治理能力。

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