嵌入式整合：推进“基层党建+村民自治”的有效治理

[摘要]乡村治理方面的创新实践不断，其中“党建+”模式为有效乡村治理提供了一个新的视角，各地方政府也根据当地实际进行了探索和实践，但也映射出许多问题值得我们思考。基层党组织和村民自治组织自身发展不完备以及两个不同组织在协作过程中的摩擦甚至冲突，制衡与约束机制不完善等问题，都成为两者联结过程中的薄弱环节。通过以提高双方能力建设为先，把议事协商作为关键联结点，在内部机制和外部要素两个方面做到两者整合。

[关键词]基层党建;村民自治;嵌入;整合

[中图分类号]F320.3

[文献标识码]A

1基层党建与村民自治的困境

1.1基层党建的引领作用发挥不到位

《中国共产党农村基层组织工作条例》中明确指出乡镇党的委员会和村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇。这足以见得发挥好党的基层组织的引导作用多么重要。但实际运作中基层党建自身存在着一定的问题。一是基层党组织自身能力有限，再加之党员人数少，会出现管不了的情况。二是基层党组织按部就班的按上级指示进行工作，资源统筹能力差，无法带动村庄的发展。三是基层党组织党员老龄化现象严重，年轻一些的党员外出打工成为流动党员，新鲜血液少，故而基层党组织无暇去管也无动力去管，更没有足够的创新能力去引领。四是在基层党组织中党员自身素质偏低，难以在村民心中树立威望。

1.2村民自治的自身薄弱点

村民自治自身也存在一些问题。一是村民对于村庄治理的积极性不高，不想管;村民自身能力不足，共同体意识淡薄，管不了;城镇化使得农村大量人员外出打工，精英流失，农村空心化现象严重，无人管。二是村干部只负责上级部署的工作，无创新能力和带动能力。三是《中华人民共和国村民委员会组织法》对于自治制度的四个方面作了详细明确的规定，但落实却不到位。村两委代为决策与管理，缺乏监督机制，贿选情况时有发生。四是村规民约的制定和落实不到位。许多村庄无相关的管理制度，也存在村规民约只是墙上一纸的情况，没有落到实处。

1.3二元权力博弈，衔接与配合制度不规范

村域社会的权力结构也由传统体制下“政社合一”和党的“一元化领导”向村党支部和村委会并存的“二元权力”模式转变。二元权力出现博弈，主要有党组织包揽、村委会独政、两委对抗三种情况。针对两委对抗，村支书和村委会主任一肩挑的做法缓解了这种局势，但也存在一些问题，权力的集中导致基层权力运行结构上的失衡，权力滥用。因此，关键在于两者在链接与配合过程中的制度不规范。虽然相关的规章制度规定了基层党组织的引导作用以及村民自治的相关内容，但对于两者具体的权限划分不清，会出现缺位、错位、越位情况。而且缺乏监督机制。

2地方实践的借鉴思考

本文选取了江西分宜、湖北茗山两个做的比较成功的地方进行借鉴，为了更好的对两个地方进行分析与学习，笔者对两个地方进行了对比（表1）。可以看到两地的“党建+村民自治”模式有许多相同之处：①将自治重心下移，自治单元细分。不论是屯、村，自治重心的下移使得基层党建能够更加深入到一屯一村，与村民距离更近，能够更好的了解和实现村民诉求，这就同时激发了村民自治的积极性。②注重考核和监督。考核内容具体化，监督主体多元化。③提高党员的质量，发挥党员的引领示范作用，推行“党建+服务”。④注重协商民主，群众的事群众议。

3基层党建与村民自治的整合

3.1加强基层党组织的能力

首先应该提高党组织的能力，发挥引领示范作用。需要从以下方面入手：①加强对已有党员的教育培训，提高自身能力与素质，吸纳新生力量，鼓励入党，提高村干部和致富能人中党员的比例，将高素质的党员队伍发展壮大，让党员的力量融入到各个乡村与小组。②以先进或者创新的党组织作为示范点，加强落后党组织的整转。③对党员进行考评，规范党员队伍，发挥党员先锋的模范作用，以身边人影响身边人。④加强党组织的功能转型，突出党组织的政治属性和服务功能。

3.2修正村民自治的薄弱点

为实现村民有效自治，要从以下方面加强：①建立完善的表达和协商机制，村民拥有对村庄治理的话语权，他们才愿意去表达诉求，并积极参与。②加强对村干部的培养，建立村干部考核机制，将考核结果与工资挂钩。③建立村干部工作责任制，规范干部的工作责任，使责任到人，有失必究。④建立监督考评机制，规范自治制度执行。

3.3基层党组织与村民自治组织的制衡、约束与整合

3.3.1关键点：厘清基层党组织和村民自治组织的职责权限。为避免两者在治理过程中的缺位、错位、越位，最关键要各司其职。要厘清基层党组织与村民自治组织、经济组织或者村民理事会、村民小组的权限范围。要明确村级党组织的领导不是对村民自治组织和农村经济合作社工作的微观干预，而是进行宏观上的规范、引导与服务。在立法和制度规范层面上，进一步明确村党支部在村民自治中的领导范畴和分工职责。明确各村民自治组织的职责。

3.3.2基层党组织与村民自治组织内部机制与外部要素整合。

（1）内部机制。首先要在乡村中体现政治整合，对村庄事物进行宏观指导，突出政治属性;其次是资源和利益诉求整合，党和政府与乡村各类自治组织应该建立协同机制，将人力、物力、财力整合起来。如上茗山就能很好地资源整合，乡政府、村两委、理事会三级联动，将村民的诉求和利益整合，同时也使得公共资源与村民的真实意愿整合，并且通过乡政府项目引领，做到了财力的整合，更好地带动村民致富;最后是服务整合，党的服务应该融入到一屯一户、方方面面，深层次、宽范围地融入，实行精细化治理。

（2）外部要素整合。利益是首要条件，文化是思想条件，规模是关键变量。要整合村庄的利益，分为利益趋同的不同小组，以利益单元进行治理，如茗山那樣在利益趋同的村庄设立村民理事会，有效实现与农村村民自治的对接;不同村域有不同的文化、习惯、价值、信仰、民族，尤其少数民族地区，可以通过文化整合的方式，按文化相连度作为自治单元;规模过大，治理不便，规模过小，浪费资源，应根据自身地方实际，设立不同的自治单元，促进有效治理。

3.3.3联结点：基层议事协商制度。中共十八大指出，要健全“基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商。”基层协商制度是打通基层党建和基层治理的关节。加强基层协商制度，需要明确以下五个方面的内容：①明确协商主体，由谁来协商，同时促进协商主体的多元化;②明确协商的内容;③协商的形式要多样化;④制定规范的协商程序;⑤落实协商结果。

我们可以看到，推进有效治理需要基层党组织发挥引导作用、村民自治能力提升、议事协商制度三者的有效结合，同时地方的成功实践也具有重要的借鉴意义。

[参考文献]

[1]中共中央组织部.中国共产党农村基层组织工作条例[Z].2018-12-28.

[2]韦少雄.村域基层党建创新与村民自治有效实现-基于广西河池市“党群共治”模式的分析[J].求实，2016（08）：30-36.

[3]章秀华.农村民主治理的路径研究-以杭州市余杭区为例[J].党史博采（理论），2016（05）：36-39.

[4]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[收稿日期]2020-08-13

[作者简介]郑爽爽（1997-），女，山西临汾人，硕士研究生，研究方向：当代中国政府管理理论与实践。