营商环境的法治意涵与优化路径——以《黑龙江省优化营商环境条例》为参照

公丕潜

(哈尔滨市南岗区人民法院 行政庭，哈尔滨150001)

引 言

在经济形势普遍低迷的当今世界，不同国家、地区及经济体纷纷穷尽内部挖潜与外部求援的各种形式激活经济发展的各项因素，进一步提振本地区经济，以期使本地区经济保持稳定增长，实现经济社会的良性运转与有序发展。在此时代背景下，“营商环境”这一概念被频繁提及，屡见媒体，短时间内就成为流行词汇。然而，“营商环境”一词的广泛流行并未平息对其内涵与外延的理解与论争，人们对营商环境的言说莫衷一是，不同论者基于言说立场、价值观念与思维方式的差异，往往会形成迥然相异的理解方式与言说形式，但是人们对营商环境关注度的急剧飙升，强烈地表达了人们对当前经济形势及发展环境企稳向好的美好期待与理性预期。我国改革开放已40多年，社会发生巨变，经济体量已经跃居世界第二位。然而，在经济总量迅速增长的经济发展态势下，一个无法忽视的问题是我国不同地区之间的发展差距日渐扩大。东北地区在全国经济版图中的地位日渐下降，同时东北地区经济发展吸引力日渐式微。“投资不过山海关”[1]的说法时时刺痛着关注东北地区经济发展的有识之士。优化营商环境是当前我国经济发展的新的战略抉择，也是党的十九大以来实行“放管服”改革的全新目标设定。因此，如何选择缩小甚至赶超经济发达地区的经济发展模式或路径成为摆在东北人面前的重要议题。在此情况下，作为东北地区重要经济区和发展实体的黑龙江省率先适时制定出台了《黑龙江省优化营商环境条例》，实现了从“意见”到“铁律”、从“理念”到“制度”的实质性跨越，彰显了优化营商环境的决心，为经济低迷的东北地区注入了强劲的发展动力[2]。以法治龙江时代底色为论述背景，以《黑龙江省优化营商环境条例》为言说参照，揭示当前我国尤其是东北地区优化营商环境所面临的现实困境，梳理出优化营商环境新发展理念的制度表达，探讨优化营商环境法治保障的路径选择，以期深化对优化营商环境的认识深度与理解高度，促进营商环境的进一步优化。

一、营商环境的法治意涵

(一)营商环境的理论限定

在改革开放以来的一段较长时期内，“市场经济就是法治经济”[3]已成为经济学界与法学界的理论共识，同时该理念也得到了实务界的普遍认同与积极践履。我国实行改革开放40年来，虽然社会主义市场经济制度已经在制度层面得到全面确定，但是市场经济观念与制度并未彻底落地生根、发展壮大。人们的市场经济意识与经济理性思维仍有待提高，“营商环境”这一概念或理念的提出就反映出市场经济理念对国人的理性启蒙之路并非一帆风顺。有学者认为，“营商环境”是与企业营利活动有关的一切要素综合而成的动态体系，涵盖了影响企业活动的经济、政治、文化、社会乃至环境质量等各方面要素[4]。另有学者主张，营商环境涉及政治、经济、法治、社会、生态等一般环境与政企关系、劳动力市场、金融机构等具体环境[5]。而新近实施的《黑龙江省优化营商环境条例》则将“营商环境”界定为“市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的有关外部因素和条件，主要包括政务环境、市场环境和法治环境”[6]。该条例将涉及市场主体准入、存续与退出的一系列外部条件集中归结于政务环境、市场环境与法治环境等三大类型环境，开创了将营商环境这一相对抽象概念具体化的实践先河。在这三大类型环境体系中，政务环境是市场主体进行营商活动的制度环境，市场环境是市场主体进行营商活动的经营环境，而法治环境则是市场主体进行营商活动的保障环境。三大环境类型相互作用、相互配合，共同为市场主体进行营商活动提供活动空间与环境滋养。该条例将市场主体进行营利活动的外部环境与条件提炼为三大环境类型的做法值得提倡，不仅澄清了人们对“营商环境”内涵的争论，也架构了“营商环境”的三大环境类型体系，增强了优化营商环境的具体操作性。在某种程度上，我们可以说该条例的适时出台与对“营商环境”类型化的界定开创了优化营商环境的“黑龙江模式”。《黑龙江省优化营商环境条例》助力优化营商环境跑出“加速度”[7]，为我国其他省市地区优化营商环境提供了可资借鉴、可以复制的鲜活样本或实践模式。因此，在法治龙江视域下审视营商环境面临的现实困境具备了时代紧迫性与现实可行性。

(二)营商环境法治化的精神意蕴

从法治视角审视营商环境问题，我们认为，营商环境法治化的精神意蕴在于实现市场主体经营活动的全面法治化，亦即为市场主体从事经济活动、营利行为提供全方位的行为规制与法治保障。现代西方资本主义的发展历程在某种意义上就是营商环境法治化或系统化的演变进程。正如德国社会学大家马克斯·韦伯在论述资本主义经济起源时，认为法律和行政机关的理性结构具有毋庸置疑的重要性。因为现代理性的资本主义需要的不仅仅是生产的技术手段，同时还需要一个可靠的法律体系和依照规章制度办事的行政机关。倘若没有这些结构部分，冒险和投机的商业资本主义、各种形式的政治资本主义都有可能出现，而由个人创办的拥有固定资产和确切预期的理性企业则不可能兴起[8]。由此可见，资本主义与理性之间存在密不可分的联系。可以说，西方资本主义理性化的发展路径内涵着营商环境理性化、法治化的经济发展密码。西方经济发展过程中的理性化发展模式对非西方国家经济发展极具借鉴意义。西方资本主义兴起、发展、壮大与走向繁荣的过程昭示出理性化或法治化在经济发展过程中所发挥的主导性建构作用。

诚然，西方资本主义经济发展经验值得后发现代化国家借鉴。与西方资本主义市场经济发展模式不同，我国实行中国特色社会主义市场经济发展模式。有学者将法治经济称为习近平社会主义市场经济理论新亮点[9]。我们认为，该观点有效契合了十八届四中全会决定中关于“社会主义市场经济本质上是法治经济”的权威断论，为营商环境的优化或法治化提供了坚实的理论基础与实践根基。然而，亦有学者认为“法治化营商环境”或者“营商环境法治化”的提出，是对既有“营商环境”理论以及评价体系的人为限缩[10]，同时将“营商环境”的核心要义定位于法治化这一做法，最大限度地将法治与营商环境两者相结合，有助于促进营商环境法治化的进程。营商环境作为与市场主体进行营利活动有关的一系列环境体系，虽然其内涵丰富、制度繁芜、体系庞杂，但是营商环境体系中的法治环境无疑是营商环境体系中最为重要、最为根本的部分。从某种意义上我们可以说营商环境“优化”的本质是法治化[11]。营商活动中的法治环境包括但并不限于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等宏观法治运行体系，亦不限于市场主体从事营利活动所依据法律规定、行政许可及发生纠纷所寻求的司法救济等微观法律活动。营商环境法治化并不仅指称涉及市场主体准入、运作及退出等方面静态的法律文本规定，还指称市场主体在从事生产经营过程中，行政机关、司法机关对其生产经营活动进行动态监管的具体实践活动。因此，建设高效透明的政务环境、打造公平正义的法治环境、营造竞争有序的市场环境是优化营商环境的“三位一体”的基本环境架构。而法治环境以其公平正义的价值取向、平等保护的程序正义、司法救济的终局权威等特质，对政务环境与市场环境具有极强的塑造功能。在很大程度上，公平正义的法治环境是对便捷高效的政务环境、充满活力的市场环境的价值导向、有效引领与根本保障。质言之，营商环境法治化的精神要义在于实现市场主体经营活动或营利行为的全面法治化。

二、优化营商环境面临的法治困境

鉴于营商环境法治化的精神意蕴在于实现市场主体在从事经济活动的法律规训与法治引领。因此，以法治视角反思当前营商环境所面临的现实困境，可以发现当前营商环境存在但并不限于以下问题或困境。

(一)立法滞后导致营商环境保护缺位

在现代法治社会中，法律被誉为治国之重器，良法是善治之前提[12]。因此，完备的法律体系是优化营商环境必不可少的前提性制度因素。虽然当前我国已经建立起社会主义市场经济制度，但是现有市场经济法律制度并不十分健全，被称为市场经济宪法的民法典刚刚制定完成。因此，涉及市场经济方面的法律仍有继续细化完善的理性需求与制度空间。当前立法滞后或立法缺失的现象客观存在，已然影响到营商环境的全方位优化与市场经济秩序的全面建立，导致法律制度对市场主体的法律保护缺位与失衡。加之我国奉行“宜粗不宜细”“成熟一个制定一个”的立法政策与策略，涉及市场经济的许多法律虽然初步具备了粗线条的法律规制与秩序保障功能，然而面对具体问题时往往没有明确的法律规定可供遵循，亦缺乏有效的权利救济途径可供选择。市场经济方面的法律文本规定与司法具体实践之间尚存在较大的鸿沟，纸面上的法律与行动中的法律之间的裂缝仍有待弥合。具体而言，一方面调整市场经济领域法律立改废工作仍然迟滞，另一方面市场主体在从事市场经济活动过程中客观需要法律规则来调整交易行为、化解矛盾纠纷、型构市场经济秩序。概而言之，立法滞后导致营商环境保护规范供给缺位。

(二)执法混乱导致营商环境运行失序

完备的法律制定完成之后，法律的实施问题就成为法律运行的重要阶段。行政执法活动作为法律实施活动的重要环节，对市场经济秩序的建构发挥着重要作用。然而，在行政执法活动中，经常出现多头执法、交叉执法与重复执法问题，同时行政机关及其他执法主体亦经常采取的选择性执法、运动式执法的执法策略与执法方式在很大程度上减损着市场主体从事市场经济活动的预期与信心。这种执法混乱局面的长期存在，一方面源于执法权力来源的多样化，另一方面源于执法机关及执法人员在执法过程中过度追求执法经济与执法效果。因此，经常见诸媒体的暴力执法、野蛮执法报道就是行政机关执法混乱与执法无序的集中体现。更有甚者，个别行政机关在履行行政管理职责过程中，滥用手中权力，肆意干预企业经营活动，以权力干预经济纠纷现象时有发生。另外，行政机关在依法进行例行行政检查、行政监管过程中，也存在任意扩大检查范围、肆意延长检查期限、武断对待市场经营主体投诉申诉等问题，如果说立法活动是实现市场经营主体开展经营活动有法可依的话，执法活动则是实现市场经营主体自主经营与行政主管机关有效行政监管的有效互动与有机统一。申言之，行政执法活动中执法混乱局面的存在造成了营商环境运行的严重失序。

(三)司法不公导致营商环境防线失守

现代社会中司法往往被人们誉为保护公民权利、实现公平正义的最后一道防线。因此，在法治已然成为治国理政基本方式的时代，司法机关在解决矛盾、化解纠纷、权利救济与型构秩序方面发挥着重要作用。然而，当前我国司法面临司法解纷能力不强、司法公正不佳、司法公信力不足为主要表现形式的法律信任危机[13]。法律信任危机必将减损民众对法律的信心及对法治的信仰，甚或对遵循法律而难以有序生活的生存性焦虑。亦即司法机关面临着生产公平正义产品能力匮乏的现实困境导致司法对营商环境的保障乏力。这主要表现在个别司法机关在审理涉及企业纠纷时效率低下，采取查封扣押司法措施时没有考虑涉案企业生产经营实际状况，经常造成“查封一个账户拖垮一个企业”的司法尴尬境地。同时，司法机关在办理涉及企业案件时思维僵化、观念陈旧，没有树立起保护企业家干事创业、鼓励企业创新的“公正司法、司法为民”的服务意识，造成涉案企业维权成本增加，影响涉案企业正常生产经营活动，阻碍市场经济的健康发展。简言之，司法不公是造成当前我国营商环境保障不力、防线失守的重要原因。

(四)守法倦怠导致营商环境生态失衡

鉴于守法是法律实施的重要形式，同时全民守法亦是法治的基础[14]，因此，积极培育全民守法的法治生态环境是法治中国、法治政府、法治社会建设的主体维度、社会心理与生态土壤。日裔美国学者福山认为，社会美德与经济发展之间存在着某种内在的关联性，一个国家或地区的经济繁荣离不开盛行于该国家或地区的人们所秉持的社会美德的滋养与熏陶。而社会信任则是社会美德的重要维度，通过对全球部分国家、地区的实证研究，他发现社会信任程度较高的国家或地区，经济发展的动力与潜力较大，经济繁荣程度较高；而低社会信任的国家或社会则经济大多处于停滞或倒退状态，其进而得出结论，认为普遍的信任是创造经济繁荣的社会文化基础。一个国家的福利以及它参与竞争的能力取决于一个普遍的文化特性，即社会本身的信任程度[15]。然而，当前我国营商环境不佳，部分原因在于市场经营主体法治意识淡漠与守法行为倦怠，从事经营活动时从自身利益最大化出发，没有遵守涉及营利活动方面的法律规范，致使违法活动频频发生，这不仅对健康的营商环境造成巨大冲击，同时不计后果的短视行为可能会断送其商业前程，出现“劣币驱良币”的经济恶果。加之目前我国社会信用体系尚未有效建立，市场经营主体的违法成本较低，面对微不足道的法律制裁，许多市场经营主体秉持“法不责众”的侥幸心态，选择无视法律“铤而走险”，客观上造成了违法行为频发。质言之，全民守法意识的缺失与守法行为倦怠造成建构良好营商环境的基础不牢、根基不稳与生态失衡。

三、实现营商环境法治化的优化路径

鉴于当前我国优化营商环境面临着立法滞后、执法混乱、司法不公、守法倦怠等现实法治困境，纵然优化营商环境有许多路径供我们选择，然而实现营商环境法治化却是克服营商环境所面临困境的治本之策。因此，唯有从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面综合着力、集成优化与一体建构，方能克服上述现实困境，真正实现营商环境的全面法治化，达致营商环境良性优化的理想状态。

(一)科学立法是优化营商环境的根本遵循

春秋时期著名政治家管仲在《管子》中宣称：“法者，天下之程式也，万世之仪表也。”明代宰辅张居正曾言：“天下之事,不难于立法,而难于法之必行,不难于听言。”因此，法律作为一种调节人们行为的规范，同时也是衡量天下万物的一种客观标准。具体到市场经济领域，法律不仅是规制市场经济活动参与者的行为规范，同时也是评判市场经济活动参与者行为合法与否的裁判规范。科学立法是实现营商环境法治化的治本之策。因此，优化营商环境离不开法律的保驾护航，良法善治是优化营商环境的根本前提。当前涉及优化营商环境领域的法律存在立法滞后、层级不高、规范粗疏等问题。另外，现有的涉及营商环境领域的法律、法规及规章较为零散，呈现出碎片化的状态，尚未形成体系化的规制营商环境的法律制度体系。在此种情况下，加强营商环境领域立法的科学统筹、立法调研、公众参与、草案论证等工作就显得尤为重要。我国民法典刚刚成熟落地，《民法典》的适时颁布为优化营商环境创造了新契机，也为优化营商环境提供了根本性的指导原则。同时，要加快制定保障不同市场主体之间平等参与经济活动、公平开展竞争方面的法律法规，激发各类不同市场主体之间的活力，促进各类市场主体之间形成良性竞争的营商环境。另外，我国应当加快社会信用体系建设，加强对各类市场主体进行市场竞争准入门槛的监管，形成市场监管、信用监管及法律监管的合力。《黑龙江省优化营商环境条例》的颁布与实施，就是通过地方性立法的形式旨在有效解决黑龙江省优化营商环境所面临诸多现实问题的有益尝试。这种通过地方性法规形式强调优化营商环境重要性的做法彰显了优化营商环境的勇气与决心。质言之，实现营商环境领域的民主立法与科学立法是优化营商环境的根本遵循。

(二)严格执法是优化营商环境的中坚力量

行政执法作为法律实施的重要途径，是实现法律有效运行的基本保障。行政机关在依法履行社会管理职责过程中所进行的行政行为对行政相对人产生重要影响。因此，行政机关的行政执法活动关涉每个人的日常生活，亦即行政机关的行政执法水平影响着经济活动的成本和市场主体的信心[16]。然而，政府的权力应当是有限的而不是无限的，法治政府必须是有限政府，其核心是限制政府权力[17]。基于此，行政机关在履行法定职责、进行经济活动规制时应遵循“法无授权即禁止”的法律明确授权原则，也应当奉行“有所为有所不为”的有限规制原则。凡是市场经济主体能够通过自由竞争解决的问题，不要人为施加行政干预；凡是能够通过市场经济组织或行业协会自治的领域，均应交由行业性组织自主解决。同时做好“放管服”改革工作，坚持放权与监督相结合的原则，积极建设服务型政府。严格执法不仅是法治的基本要求，更是优化营商环境的重要保障。建设法治政府，不仅是落实法治基本理念的要求，更是践行新发展理念的重要形式。黑龙江省在开展优化营商环境工作过程中，不仅着力于制定营商环境法律法规，同时也注重在行政机构改革过程中整合有限行政资源，建立专门负责优化营商环境工作的行政机构。黑龙江省营商环境建设监督局的成立标志着黑龙江省优化营商环境工作从理念表达向制度建构方面发展到全新阶段。专门性优化营商环境行政机构的适时组建有效提升了行政机关在优化营商环境、促进经济发展、积蓄经济发展动力方面的主导性作用，彰显了法治政府、服务型政府建设的有效成果。因此，行政机关及其他执法主体在执法过程中坚持并做到严格执法是优化营商环境的中坚力量与重要形式。

(三)公正司法是优化营商环境的救济屏障

公正是司法或法治的生命线，亦即公正是司法的生存之道。马克思曾断言市场是天生的平等派。市场经济的发展需要自由、平等、公正的竞争环境。然而，市场经济虽然能自行调节竞争关系，但是自发性的市场竞争不能解决公平问题，此时司法的适时介入就显得尤为必要。司法制度的巨大威力在于，它能使一项请求变成一条受保护的权利，据此，就使得请求变成了人们自觉的意识。营商环境的优化离不开公平正义的法治环境，而公正的司法环境则是法治环境的重要维度。为了实现公正司法有效回应人民群众对司法机关生产公平正义这一公共产品的期待，习近平总书记强调司法机关要“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。而黑龙江省委书记张庆伟在2019年全省两会中强调要努力做到“办事不求人”，着力解决群众服务工作中“最后一公里问题”，让人民群众跑最少的路、办更多的事。可以说，“办事不求人”是营商环境好的重要标志[18]。同时，“办事不求人”也是官民关系理性化与政商关系良性化的重要表现形式。具体到司法领域，省法院院长石时态强调全省法院系统应努力做到“打官司不求人”。“打官司不求人”这一理念的提出为全省法院系统执法办案提供了新的行动指南与行为规范。司法机关在办理涉及企业或企业家的案件时，注重实现执法办案“案结、事了、人和”的政治效果、社会效果与法律效果的有机统一。一方面，坚持严格执法办案，维护社会公平正义；另一方面，想企业之所想，急企业之所急，主动为企业提供法律服务，促进涉案纠纷的实质性化解。公正司法不仅意味着企业遇事找法成为可能，也意味着司法裁判能为企业营利活动提供稳定预期与行为准则。质言之，公正司法是优化营商环境的防护屏障与救济工具。

(四)全民守法是优化营商环境的精神滋养

营商环境并非铁板一块的刚性制度体系，而是蕴涵着丰富精神内核的柔性文化体系。从营商环境所内蕴的文化维度而言，营商环境就是一个国家、地区经济发展的“软实力”。一方面这种“软实力”滋养着该国家、地区营商活动与经商环境的持续繁荣，另一方面其也需要一个民族基因所内蕴的文化滋养与传统浸润。从某种意义上说，保有并存续全民守法在内的法治文化精神是优化营商环境的重要精神滋养与法治生态环境。正如马克斯·韦伯在论述资本主义为何率先在西方世界得以诞生时，将新教伦理与资本主义精神两者之间的内在关联性相勾连。一个国家、一个民族甚或一个地区的经济发展离不开内生于该国家、民族或地区的民众对经济活动的理性认知、对营商活动创造财富的致富期待。某种意义上法律并不仅仅是保护利益的工具，它还是表达价值观和身份的工具。2020年5月28日颁布实施的《民法典》开宗明义地将“弘扬社会主义核心价值观”确定为民法典的立法目的与基本原则。由此可见，市场经济主体在从事社会主义市场经济活动过程中，自觉践行社会主义核心价值观不仅是民事基本法律的法定要求，更是市场经济主体在营利活动中追求利益、积累财富时内在要求践履的经济伦理。在这个意义上，可以说社会主义核心价值观是建设法治中国的内在驱动力[19]。然而，当前某些市场经营主体在从事经济活动中存在的诚信缺失、制假售假、店大欺客、偷税漏税等违法违规行为，已然对社会主义市场经济秩序造成巨大冲击，暴露出市场监管机关在市场秩序监管方面存在的监管漏洞，昭示出重塑社会主义市场经济伦理的紧迫性。全民守法并非一句空洞的口号，其对发展市场经济大有裨益。在违法成本低廉的社会，并无期待全民守法的可能性。然而，市场经济也是诚信经济，诚信缺失的社会注定无法实现经济的快速发展。全民守法不仅是形塑法治社会的民众根基，也是打造法治政府的民间动力，更是建设法治中国的内在驱动力。具体到经济发展领域，全民守法是优化营商环境的精神动力与文化滋养。质言之，以法治文化建设助力优化营商环境具备理论上的可期待性与现实可行性[20]。因此，实现全民守法不仅是建设法治社会的重要内涵，更是实现优化营商环境的价值根基与精神滋养。

结 论

问题是时代的声音，问题亦是制度变革的先导。营商环境问题并非我国社会主义市场经济发展过程中所凸显出来的独有的中国问题，而是在全球范围内各个国家及经济体在发展经济过程中普遍存在的世界性客观难题。因此，如何优化营商环境的问题仍然时时困扰着意欲提振经济发展动力、促进经济结构转型升级、保持经济社会持久发展、实现社会繁荣稳定的有识之士的敏感神经。我国作为全球最大的发展中国家，促进经济发展或优化营商环境更是面临着诸多中国式问题与世界性挑战。“法治是最好的营商环境”已然成为当前经济发展过程中形成的理论共识与实践经验。基于此，实现市场经济法治化或营商环境法治化无疑是克服经济社会发展道路上艰难险阻的一剂良药，但并非包治百病的灵丹神药。由此可见，优化营商环境并非是一场可以毕其功于一役的速决战与闪电战，而是一场旷日持久、艰难反复与持续胶着的持久战，亦即优化营商环境只有进行时，没有完成时。营商环境只有更好，没有最好。优化营商环境永远在路上。