财政支持脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键环节及其政策建议

王长松，朱述斌，周 波

(1.江西省农业科学院，江西 南昌 330200；2.江西农业大学，江西 南昌 330045)

党的十八大以来，党中央、国务院将脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，举全党全社会之力攻坚作战，出台了一批超常规的政策举措，实施了一系列针对农村贫困地区、贫困人口的倾斜政策、精准扶持措施。这些超常规政策以及高强度投入，对确保如期实现脱贫攻坚目标发挥了重要作用。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，是打赢脱贫攻坚战与实施乡村振兴战略的历史交汇期。为充分发挥财政政策的引导和支撑作用，切实做好脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的财政政策研究，紧紧围绕脱贫攻坚需要长期逐步解决的主要问题和乡村振兴亟需补齐的“三农短板”，有针对性地提出了解决两者衔接的一揽子“财政方案”，这些关系到广大贫困地区脱贫攻坚成果的巩固和乡村振兴战略的高质量实施[1]，是当前及今后一段时期内的重要任务和重点工作，因此，促进两项政策衔接的有效对接、无缝接驳意义重大。

1 推进脱贫攻坚与乡村振兴政策有机衔接的重要意义

1.1 关系到脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴战略高质量实施

当前，我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的历史交汇期，两者协同发展、相互衔接、共同推进，是全面建成小康社会的必然选择。(1)这顺应了脱贫攻坚与乡村振兴战略政策目标的衔接需求。脱贫攻坚是全面建成小康社会实现第一个百年目标的基础，乡村振兴是实现农业强、农村美、农民富第二个百年目标的基础，两者在目标上既是统一的又是层层递进的关系。同时，脱贫攻坚和乡村振兴战略均是以人民为中心的发展思想，坚持农民主体地位，坚持农业农村优先发展为目标的集中体现[2]。(2)顺应了脱贫攻坚与乡村振兴战略政策举措的衔接需求。脱贫攻坚是通过“五个一批”具体方式，采取产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、保障扶贫等十大工程具体举措，实现贫困地区农村贫困人口“两不愁、三保障”。乡村振兴则是从政治、经济、文化、科技、生态等方面入手，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动农业农村整体发展，进而实现农业农村现代化。两者在实现路径上具有高度的关联性[3-4]。

1.2 关系到补齐脱贫攻坚短板与夯实乡村振兴薄弱环节

脱贫攻坚战即将取得全面胜利，为乡村振兴战略实施创造了较好的基础条件，但农村基础设施和公共服务等领域仍然存在许多短板，部分实际困难和突出问题仍需等到乡村振兴阶段解决。一是脱贫攻坚取得全面胜利仍然存在短板。截至2020年3月底全国仍有52个贫困县未摘帽、2707个贫困村未出列、建档立卡未全部脱贫，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险[5]。在深度贫困地区，老弱病残等特殊困难群体比例高、边缘群体户以及贫困群众自身发展能力弱，使得剩余脱贫攻坚任务攻坚难度陡增。二是脱贫地区的长效发展机制存在短板。脱贫的贫困地区面临先天资源约束限制、生产要素匮乏、贫困户内生发展动力不足、产业发展基础薄弱、易地扶贫搬迁户的后续生计和社会融入、基本公共服务的均等化等一系列仍需解决的问题，对如何建立健全稳定长效脱贫和可持续的发展机制提出了巨大的考验和挑战。

1.3 关系到脱贫攻坚与乡村振兴战略能否形成政策合力

脱贫攻坚重点是要解决贫困群体的“两不愁、三保障”问题，但脱贫后的持续发展，需要外部机会和内生动力的双重支撑；乡村振兴通过外部支持和激活内生动力，能够为贫困群体提供更稳定的发展基础和发展机会，能够有效巩固脱贫攻坚的政策成果。要实现脱贫攻坚与乡村振兴战略的有效衔接和无缝对接，财政支持政策亟需解决几个方向性的问题，比如，现有的哪些财政政策需要延续保留，已有财政政策存在哪些不足以及是否需要适当调整，哪些已有财政政策明显脱离实际或已经完成历史使命需要据实取消等。通过重新梳理、整合好2个方面政策的衔接、对接，必将有效聚合“1+1>2”的政策合力，更加充分发挥一体融合、一体推进的强大政策动力。

2 脱贫攻坚面临的困难和问题

打赢脱贫攻坚战，是党对人民和历史做出的庄严承诺，是全面建成小康社会的底线任务。调研发现，各地区围绕“两不愁、三保障”目标，在精准识别、产业扶贫、扶贫扶智、安居扶贫、健康扶贫、财政保障、可持续发展等方面做了大量工作，经过多年攻坚，多年集中、倾斜投入，贫困县的农村生产和基础设施条件有了较大改善，脱贫攻坚工作取得了明显成效。但在肯定成绩的同时，也要清醒认识到全面打赢脱贫攻坚战面临的困难和问题，尤其是亟需在巩固脱贫成效阶段和实施乡村振兴战略过程中解决的困难和问题。

2.1 巩固脱贫成效存在的不利因素

2.1.1 前期拔高标准“吊高胃口”，导致“福利陷阱”“悬崖效应”的发生 在全面实施脱贫攻坚过程中，部分贫困县在解决“两不愁、三保障”问题上做了不少探索，但是部分地区有意或无意地拔高了标准、吊高了胃口，进而产生了众多问题。例如，部分地区出现的贫困户医疗费用报销比例层层加码；部分地区对特困农户核定不精准，超量实施住房兜底“交钥匙工程”，添置家电、家具、造成部分群众“等、靠、要”思想问题；部分地区低保按户保障比例标准过高，甚至出现将不符合条件的对象纳入低保范围等。如果继续执行人为拔高、“吊高胃口”的脱贫标准将会挤压有效的扶贫资源，影响全省整体脱贫攻坚进程和成色。同时，过高的标准容易把贫困户的“胃口”吊高，贫困群众陷入“福利陷阱”，导致出现“悬崖效应”，造成争当贫困户的现象，进而导致社会规则失序，引发新的不公。此外，若长期执行拔高标准、“吊高胃口”的脱贫标准，必然加大脱贫攻坚的难度，加大财政负担，是不可持续的，后期政府承诺无法兑现，必将损害党和政府的公信力，导致群众不满。

2.1.2 贫困地区本身是困中之困、坚中之坚，巩固脱贫成效难度较大 由于部分贫困地区整体贫困较为突出，巩固提升脱贫攻坚成果任务繁重。主要表现为：一是深度贫困地区资源禀赋差。深度贫困地区往往生产要素缺乏、产业发展不足，生态环境脆弱、抗风险能力不足，社会经济发展滞后、公共保障不足，思想观念落后、素质能力不高[6]。二是易返贫群体比例高。由于贫困地区整体经济发展水平不高，脱贫基础非常脆弱，还存在比较大的易返贫群体。三是贫困地区历史欠账太多。资源有限、政策时滞或偏差等因素影响，部分贫困地区基础设施薄弱、自我发展能力不足、民生领域欠账过多的问题仍然比较突出，巩固脱贫成效难度较大。四是政策实施“边际递减效应”显现，持续巩固脱贫成效难度加大。脱贫攻坚成效的获得很大程度上来自于政策的倾斜和支持。当前，随着多数贫困地区陆续脱贫摘帽，但政策实施的“边际效应”逐渐显现，主要表现为每单位扶贫资金的投入所带来的贫困人口的减少、贫困发生率的下降呈现减缓趋势，持续巩固脱贫成效难度加大。

2.2 提升脱贫攻坚成效亟需解决的困难和问题

2.2.1 贫困村与部分边缘村基础设施建设出现“倒挂”现象 在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国上下众志成城、勠力同心，坚决打好脱贫攻坚这场硬仗，贫困村和贫困群众状况得到了有力改善，展现出了新面貌、新气象，但是部分边缘村缺乏资金、项目支持，在经济发展、基础设施、住房条件、文化体育等方面还有一定的发展差距，成为当前农村地区的发展短板。

2.2.2 产业扶贫带贫减贫能力整体不强 由于2020年是贫困人口脱贫的时间终结点，加之脱贫攻坚时间紧、任务重、追责严，部分地区为了早日完成脱贫摘帽任务，大多倾向于选择“短、平、快”的农业产业扶贫项目，从而导致产业扶贫、带贫、减贫的长效性和稳定性整体不强，主要表现为：一是贫困地区传统农业产业比重大。贫困地区大多是传统国家粮食主产区和生猪重要养殖区，其粮猪型的传统农业结构未得到有效提升和优化，其产业链条短、科技含量低、能源消耗大、竞争力不足、经营风险大。二是政策支持导向不足。用于脱贫攻坚的统筹整合资金主要使用方向是农业发展生产和农村基础设施建设，受限于统筹整合资金的绩效考核要求，资金投向农业生产环节多、投入产品营销、品牌建设资金少，资金投向农业基础设施多、支持促进农业一二三产融合投入少，资金投向农村生活基础设施多、投向农村乡村旅游与休闲农业产业发展少，导致市场、技术信息闭塞，新技术、新品种引进和转化速度慢，农业科技应用程度低，高值农业发展受到严重制约，产业利益联结机制作用有限，二三产业带贫减贫效益差。

3 推进脱贫攻坚与乡村振兴政策有机衔接必须把握的关键环节

要充分发挥财政政策在脱贫攻坚与乡村振兴的引导、保障和催化作用，就必须紧紧围绕脱贫攻坚与乡村振兴两大战略有机衔接的现实需求和关键环节，针对脱贫攻坚和乡村振兴的“三农短板”，抓实抓细两者有机衔接的政策举措关键环节，才能更好地推动两者的有机衔接和协同发展[3-4]。

3.1 做好一项考核制度衔接，科学制定和实施乡村振兴战略实绩考核办法

实施严格的考核评估激励制度是取得脱贫攻坚全面胜利和推进乡村振兴战略的重要保障。脱贫攻坚期内，我国相继实施了党委政府脱贫攻坚工作成效考核、扶贫成效省级交叉检查、脱贫攻坚成效第三方评估、财政专项扶贫资金绩效评价等多项考核评价激励机制。随着脱贫攻坚进入全面胜利阶段，在开展全国脱贫攻坚普查的同时，应当充分考虑脱贫攻坚进展和考核情况，优化调整完善指标，做好脱贫攻坚与乡村振兴战略实施的考核评估激励制度的衔接，力求为脱贫攻坚取得全面胜利和有序推进乡村振兴战略提供重要保障，确保考核评估激励制度经得起实践和历史检验。

3.2 做好两项政策过渡衔接，持续推进脱贫攻坚成效巩固与发展

2020年后随着我国绝对贫困人口的消失，农村减贫对象重点是相对贫困人口，如何做好农村贫困边缘、脆弱返贫重点人员的监测与帮扶，防止新增和返贫现象的发生，探索建立脱贫攻坚成效长效机制与可持续发展，仍将是脱贫攻坚与乡村振兴交汇期的工作重点。

3.2.1 做好体制机制的过渡衔接 借鉴脱贫攻坚积累的成功经验，强化“五级书记”抓乡村振兴的制度保障，尽早研究出台脱贫攻坚衔接乡村振兴的责任落实、组织保障、工作推进、考核评价等方面的实施细则；科学指导贫困地区逐步将重点工作由脱贫攻坚向巩固脱贫攻坚成效与乡村振兴衔接过渡，完善落实项目统筹机制，研判脱贫攻坚项目中需要延续和升级的内容，适时调整并将其纳入乡村振兴的项目规划中。

3.2.2 做好涉农资金投入的过渡衔接 根据“农业农村优先发展”的总要求，继续发挥财政与金融投入的主体和主导作用，将支农资金作为财政支出优先保障的重点，确保财政投入稳定增长；强化资金整合，把脱贫攻坚成效可持续与乡村振兴各项投入统筹起来，用好用活财政涉农资金整合政策，充分发挥资金整合规模合力效益；充分发挥财政资金的引导和撬动作用，通过以奖代补、贴息、担保等方式，用好用活“财政专项+基建投资”“中央支持+地方投入”“财政资金+金融资本+社会资本”等各项组合政策，引导金融和社会资本更多地投向扶贫和乡村振兴事业，以满足乡村振兴多样化融资需求。

3.3 做好三项财政支持衔接，明确财政支持重点领域和重点方向

乡村振兴需解决的急迫问题和重要问题是人的问题、钱的问题和改革的问题，因此财政支持应当围绕乡村振兴亟需解决的重要问题实现转变衔接。

3.3.1 财政支持要从“重物”向“重人”实现转变衔接 乡村振兴的关键是“人才振兴”，财政发力要从“重物”转为“重人”。财政支持“人才振兴”，要突出重点领域和关键环节。首先，要培育一批新型职业农民，使新型农民成为巩固脱贫成效和实施乡村振兴战略的主力军，让其成为巩固脱贫攻坚成效和实施乡村振兴战略的参与者、建设者和受益者。其次，加大对乡村“土专家”“田秀才”的扶持力度，大力开展惠农政策、扶贫开发、新农村建设、农村环境整治等方面的知识培训，强化乡村党员和基层干部治理能力提升。此外，要进一步引导和鼓励大学生到乡村工作就业，为在乡村工作的大学生提供创业信贷贴息、科研奖补、职级优先、高定工资档位等多方优惠，激励大学生干事创业活力[7]。

3.3.2 财政支持要从“落实保障”向“主动引导”实现转变衔接 财政要改变“财政就是买单者”的被动思维，积极主动参与扶贫主管部门和乡村振兴主管部门的整体规划，完善部分行业规划，着力解决财政资金碎片化、制度零散化等问题，督促相关部门做好绩效目标实施和资金科学支出[7-8]。同时，财政引导要发挥“四两拨千斤”的作用，充分发挥财政支持的撬动作用和引导作用，坚持“财政引导、市场主导”的原则，引导市场资源优化配置，激活金融资源的内生动力，引导和撬动金融资源与社会资本参与巩固脱贫攻坚成效与实施乡村振兴战略的重大项目建设。

3.3.3 财政支持要从“资金推动”向“要素驱动”实现转变衔接 长期以来，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市、造成农村严重“失血”“贫血”。巩固脱贫攻坚成效和实施乡村振兴战略，财政支持必须重点围绕“钱、地、人”等生产要素在城乡间自由流动、基础设施和公共服务等公共资源在城乡间均衡配置进行转变，以期推动城乡要素自由流动，城乡要素实现平等交换，城乡公共资源实现均衡配置[3-4,8]。

3.4 做好四项举措对接衔接，综合提升脱贫攻坚与乡村振兴成效与质量

脱贫攻坚在产业、生态、组织、文化和人才等方面取得了明显成效，推动要素配置、资金投入、公共服务向农业农村倾斜，为实施乡村振兴奠定坚实基础，加强脱贫攻坚成效与乡村振兴战略无缝对接，显得尤为重要。因此，为提升脱贫攻坚成效、保障乡村振兴质量，需要在两者的有机衔接中做好“四项对接”。

3.4.1 做好产业扶贫与乡村产业兴旺的对接 产业扶贫增强了贫困村和贫困户的可持续脱贫致富能力。产业兴旺可在产业扶贫所形成的产业基础上优化升级，依托“市场+政府”持续推进农业产业化、绿色化、优质化、特色化、品牌化和多元化融合发展，借助和优化产业扶贫形成的利益联结机制，对乡村发展的内源性动力支撑进行强化塑造，大力提升农业综合竞争力。

3.4.2 做好生态扶贫与乡村生态宜居的衔接 生态宜居可借鉴生态扶贫中扶贫脱贫与生态修复的目标，设立公益性岗位，在解决相对贫困群众就业的同时进行生态修护保护工作。借鉴农村安全饮水工程管护经验，持续改善农村人居环境，深入开展实施“厕所革命”“乡镇生活污水治理”“农村生活垃圾无害化处理”等重大生态工程，以“美丽乡村”建设为重要抓手，推动“千村示范、万村整治”工程，全面推进农村环境综合整治，健全农村人居环境整治长效机制。借助生态扶贫中建立的生态扶贫专业合作组织，调动农户积极性，减少秸秆焚烧、有害化肥、畜禽粪污污染等农村突出环境问题。

3.4.3 做好扶智扶志与乡风文明的对接 乡风文明建设可借鉴教育扶贫的“控辍保学”经验，大力提升农村教育设施建设和农村教育水平，阻断贫困的代际传递，为实现乡风文明提供智力支持。通过借鉴扶贫扶志的经验，大力破除群众“等、靠、要”思想，克服农民攀比心理，为实现乡风文明提供动力支持；通过借鉴扶贫扶志“感恩教育”的经验，开展好扶贫扶志感恩教育行动，进一步增强农民的主体意识、内生动力，为实现乡风文明营造良好氛围。

3.4.4 做好扶贫工作队与乡村人才振兴的衔接 乡村人才振兴可延续驻村帮扶经验，进一步完善驻村帮扶管理办法，采取保障激励与考评并行的管理体制，继续选派“驻村工作队”“优秀干部到村任第一书记”“驻村农技员”帮助推进实施乡村振兴。通过脱贫攻坚各类激励政策，激励各类企业、社会组织、公益人士参与到减贫与乡村振兴事业，充分发挥市场和社会的力量，并与政府形成三方合力，即政府、市场、社会三位一体的有效乡村治理新格局。

4 推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的财政政策建议

2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，脱贫摘帽不是终点，要根据主要矛盾的变化，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制[5,9]。针对脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的现实需要和必须把握的关键环节，做好“一项考核制度衔接”“两项政策过渡衔接”“三项财政转变衔接”“四项举措对接衔接”的重点支持，充分发挥财政政策在脱贫攻坚与乡村振兴的引导、保障和催化作用，实现脱贫攻坚和乡村振兴战略的有机衔接。

4.1 保留财政专项扶贫资金，支持建立长效脱贫和防止返贫机制

在脱贫攻坚与乡村振兴的交汇期，我国集中连片特困地区相对贫困形势仍然严峻、问题依然突出。因此，仍需要保留财政专项扶贫资金给予重点支持，避免出现返贫和“断崖效应”。对于2020年后财政专项扶贫资金支出范围在保持原有支出方向的同时，应当结合乡村振兴地方规划或部门专项规划规定的重点方向进行适当调整。如结合乡村产业发展需求，增加农村致富带头人的科学技术培训和产业融合发展支持等支出内容；结合生态宜居要求，增加农村人居环境整治支出内容；结合乡风文明，增加扶志宣传宣讲、奖励等支出内容。

4.2 探索建立涉农资金统筹整合长效机制，支持精准补齐“三农”领域短板

脱贫攻坚期内，财政部门会同相关部门探索建立了贫困县财政涉农扶贫资金统筹整合试点工作，有效提高了财政资金使用效益，优化完善了脱贫攻坚资金供给制度，为推进实施乡村振兴战略、解决“三农”领域短板提供了重要参考。2017年12月，国务院印发了《关于涉农资金统筹整合长效机制的意见》，建议2020年后将贫困县财政涉农扶贫资金统筹整合试点工作稳步有序地过渡到涉农资金统筹整合长效机制，赋予各地必要的统筹涉农资金的自主权，允许各地实行“大专项+任务清单”管理模式，允许各地在完成约束性任务的前提下，可根据当地产业发展需要，区分轻重缓急，在同一大专项内调剂使用资金，精准补齐“三农”领域短板[10]。

4.3 调整完善乡村产业发展政策，支持乡村产业集群可持续发展

基于市场需求和产业发展规律，发展优势特色产业是帮助贫困地区经济发展和贫困群众脱贫持续增收的重要抓手。因此，适时调整和完善新一轮的产业扶贫提质增效扶持政策，确保产业健康持续发展非常迫切。一是由扶持特定个体向扶持多元化产业主体发展转变。脱贫攻坚期内产业扶贫主要是精准到个人的产业帮扶，随着贫困人口的脱贫，要将重点瞄准区域经济发展，积极推进农业集体产权制度改革，产业扶贫要从直接帮扶向加大村经济集体等产业主体扶持力度转变。二是资金由均衡分配向集中力量支持产业集群转变。在脱贫攻坚阶段，对农业产业扶贫的资金支持主要集中在基础设施领域，而支持特色农业产业资金量小且分散、难以形成规模效应，建议结合各区域产业特点，研究集中资金、分步实施，支持区域优势明显的产业集群建设。三是财政资金由直接扶持向金融协同支持转变。改变财政资金直接补助个人或新型经营主体方式，尽可能通过发展政策性担保、产业基金、农业大灾保险、优势特色农产品价格保险等金融协同创新产品，延续扩大农村金融机构定向费用补贴、创业担保贷款贴息及奖励补助等相关政策，缓解产业发展融资难、融资贵问题，增强新型经营主体和农户抵抗“自然和价格”双重风险的能力。

4.4 保持脱贫攻坚政策稳定，支持拓宽乡村发展资金筹集渠道

2020年后脱贫攻坚阶段性任务完成后，扶贫工作也将进入新的历史阶段，由“扶贫”转向“防贫”、由解决“绝对贫困”转向“相对贫困”，但是继续开展以“缩小收入差距、缓解相对贫困、促进共同富裕”为目的的扶贫开发，仍将是推进基本实现现代化、高水平全面建成小康社会的必然要求和重要任务。一方面，部分贫困地区财力基础依然薄弱、公共服务短板依然明显、基础设施条件依然落后的现实状况并未发生根本性转变。针对这些经济较为落后的地区和贫困人口，继续保持政策的稳定性和延续性，建议2020年后继续对贫困地区低保、五保、就业扶贫、教育扶贫、生态扶贫、资产收益扶贫、扶贫小额信贷等相关政策给予支持，避免贫困地区出现“断崖效应”。另一方面，无论是乡村振兴，还是脱贫攻坚都离不开真金白银的投入，财政支持脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接必须解决钱从哪里来的问题。因此，建议适度拓宽乡村发展资金筹集渠道，多渠道增加乡村发展资金投入。继续实施和扩大国有土地使用出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例，让农村充分分享土地增值成果；建议继续实施和扩大城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂和跨设区市补充耕地省级统筹调剂政策，将所得收益通过预算安排用于支持脱贫攻坚和乡村振兴战略。

4.5 及时补短纠偏，支持构筑建成小康社会的社会保障底线

脱贫攻坚期内，各地在解决“两不愁、三保障”突出问题方面做了不少探索和实践，部分地区有意或者无意拔高了脱贫标准或者降低了脱贫标准，脱离实际，影响脱贫攻坚成效，部分政策缺乏可持续性。根据中央文件规定，各地已经实施的重大疾病医疗补充保险和其他政府兜底性医疗保障政策，在2020年底前过渡到城乡医疗救助制度提供兜底保障。此外，由于原有政策目标任务基本完成，原有的部分阶段性财政支持政策也应当据实取消。例如，农村易地扶贫搬迁政策和光伏建设项目扶贫目标基本实现，应当据实取消或者调整易地扶贫搬迁资金、光伏建设补贴资金等。