城乡融合背景下粤港澳大湾区都市农业发展研究

周灿芳

（广东省农业科学院农业经济与农村发展研究所/农业农村部华南都市农业重点实验室，广东 广州 510640）

都市农业指地处都市及其延伸地带，紧密依托都市的科技、人才、资金、市场优势，并以优质新鲜农副产品和良好生态环境等服务于都市的农业。都市农业区指由于靠近城市中心而放大了价格波动、传承、农民老龄化和生产力等结构性变化的区域［1-2］。从农村角度来看，它是被侵略的农村［3］，而从城市角度来看，它代表等待满足城市需求的土地和资源的存量［4］，称之为都市农业的双重脆弱性［5］。

城乡关系在一定程度上决定整个社会生活的发展面貌，当经济社会发展到一定阶段，城乡分离和对立会阻碍社会生产力的进一步发展。马克思、恩格斯明确指出，消灭城乡对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求，正如当初生产力和社会分工导致城乡分离与对立一样，城乡分离是生产力发展的必然结果，而城乡对立也将伴随生产力的进一步发展消失，未来的城乡关系一定会在新基础上实现协调和平衡发展，最终走向融合，最先进的国家应该把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭［6］。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，走城乡融合发展之路，是我国现代化建设的应有之义。

粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）作为城市化高度发达的地区，人文、经济要素高度密集，城乡要素流动频繁，城乡转型较为迅速，一直发挥着对周边地区的引领和带动作用。党的十八大以来，广东在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。作为全国战略地位的大湾区，必须率先实现城乡融合发展，为周边地区乃至国家提供融合发展的“湾区样板”，尽早实现《粤港澳大湾区发展规划纲要》中提出的战略目标：实现湾区内各类资源要素高效便捷流动，对周边地区的引领带动能力进一步提升，全面建成宜居宜业宜游的国际一流湾区。

1 都市农业对城乡融合发展的贡献

在绝大多数城市中，都市农业是一种边际经济活动，对当地经济贡献不到1%。然而，都市农业具有多重经济效益和社会效益，为城市提供生态服务和政治服务。经济效益包括农业企业综合能力提升、乘数效应以及在不增加运输成本的情况下鲜活农产品进入各种市场［7］。社会效益涉及人们的生计、文化价值和农村社区的生存能力，包括社会凝聚力、就业、定居模式［8-9］以及文化遗产、生活质量、教育和保健机会、旅游业等［10-12］。生态服务包括提供生物多样性、景观、水管理和农村设施等公共产品，注重保护措施，并寻求减少化学投入［13］，改善空气质量和调节城市水资源［14］。在政治上，都市农业从业者一般较为活跃，更有可能参与社区发展的志愿工作［15-16］。

城乡融合是使城乡之间在社会、经济、生态等各方面都能实现相互融合，最终目的是达到城乡在社会上和谐、经济上协调、生态上共存的城乡社会关系［17］。地处都市及其延伸地带的都市农业区，因其特殊的地理位置和城乡兼具的特性，在城乡融合的许多方面走在了前列；但是，受外延式扩张主导的城市发展模式的影响，这一区域也是城市化推进过程中变化最大、最迅速，敏感性最高的地域实体［18-19］，土地利用密集，经济发展不平衡，人口构成复杂［20］，具有明显的城镇乡村过渡性、界线动态不稳定性。由于城乡群体之间的社会、文化、行为、价值观的强烈反差使得诸多社会矛盾和问题在这一区域产生甚至激化［21-22］。因此，这一区域的城乡融合既有明显优势又极具挑战，需要发展更具包容性的产业模式，创新更有智慧的体制机制。

原欧盟委员会委员德罗尔曾说：农业比金钱更重要，因为农业就是“文化”。都市农业是极具包容性的活动，具有一种聚合作用，能够把不同阶层、不同性别、不同年龄的人联系在一起［23］。因其具有多功能性，都市农业已经渗透到社会、经济和生态等各方面，对城乡融合发展做出了显著贡献。

1.1 缩小城乡差距，实现经济融合

都市农业提供了大量就业岗位以吸纳一定数量的劳动力，避免城市化进程中的农民因为被突然抛入城市缺乏谋生技能而失业；通过对高新科技的广泛运用，使农产品生产率、供给率大幅提高，促进要素流动，带动经济增长；都市农业在发展中致力于追求三产融合，一方面创造了较多的就业机会，另一方面也促进了土地租金增长，使得政府可以摒弃圈占耕地、操纵土地市场价格等手段来实现地方政府财政税收最大化的做法，转而通过支持社会资本发展都市农业，在保护耕地的同时实现当地经济、社会、生态的综合发展。

1.2 降低碳排放，促进生态融合

都市农业不仅面临城市化地区更为严峻和脆弱的农业生态环境，也担负着保育城市生态环境、营造优美人居环境的重任。城市化进程中通过耕地保护而保留下来的都市农业，不仅保障了城市中的土地能发挥社会活化、生态保障等功能，而且避免了工业化农业切断城市与乡村之间的有机循环、依赖线性的食物供给方式，通过闭合的食物系统，降低线性系统中高昂的农产品中间成本和运输所带来的碳排放；同时，通过农业景观化和景观农业化等方式，实现城乡生态的全面融合。

1.3 拉近城乡居民距离，实现社会融合

社会融合是指作为进入者的差异群体以及该群体对地方社会相互使用、相互作用并最终融合的过程［24］。都市农业的三产融合、产销一体化等形式，使作为生产者的农民有许多机会与作为消费者的市民直接接触，促进他们之间更深入地交流与沟通，市民可以有更多机会去感受和了解农业进而理解农民，农民也会对自己生产提供的农产品更有责任心和成就感，从而提高相互之间的认同与接纳。创造更为丰富的互动机会，可使农民很容易地接触到市民的生活方式和行为规则。都市农业的环境友好型特点，培养了农民绿色环保的生产理念，从而更快地接受“低碳”“可持续”等现代生活理念。在都市农业生产经营过程中，女性的作用不输男性，某些方面女性还更具有优势，有利于提高农村女性在家庭和社会生活中的地位。另外，出于对食品安全和田园生活的追求，都市农园尤其是社区农园吸引了越来越多的市民参与，不同阶层和文化特性的人因都市农业而聚合交流，社区农园被称为“基层社会自治的试验田”。被动融入城市的农村人口、外来流动人口与本地城市和乡村人口在这些试验田里发生互动，在意识、理念、生活方式、行为规则等方面逐渐趋同，实现社会的融合。

2 大湾区城乡融合发展对都市农业的需求

城市群的出现不仅使城市地域空间形态与规模发生重组和变化，城市间的竞争也越来越体现为以核心城市为中心的城市群之间的竞争。因此，大湾区城乡融合发展是一种“区域性的战略思考”，发展目的是湾区的综合实力和竞争能力的整体提升，必须有以下四方面的考量：强大的经济、高水准的生活质量、可持续发展的未来和为所有人提供机遇。

城乡融合的过程即是要通过城乡物质空间的建构、主体空间行为的规范、要素系统的优化配置以及地域功能的整合，建构高效的城乡空间关联与相互作用秩序。大湾区融合发展面临许多新的挑战，需要都市农业提供新的解决方案。

2.1 大湾区城市空间扩展和农业生产用地保护利用，需要都市农业提供新方式

城乡物质空间是大湾区融合发展的基础，为城乡社会经济活动提供空间载体与通道。2019年5月23日，自然资源部发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，要坚持一张蓝图干到底，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等。我国实施了全世界最严格的耕地保护政策，耕地保护已与城市扩张一样，成为我国土地利用和管理的一大背景。然而，从当前政府绩效需要和农民增收需要两个方面来看，耕地保护的动力明显不足。尤其是我国通过划定永久基本农田的做法，导致了土地资源的极大浪费。划定基本农田对政府而言最大的好处是成本低、操作简单。但在实践中，规划控制用于保护农地的作用有一定局限性，主要原因是其稳定性一般：一方面政府可能受到政治或经济利益的驱动而合法地改变规划；另一方面是农地所有者保留农地的机会成本没有得到充分补偿情况下，他们有强烈的愿望改变规划，并通过政治程序成为现实。

大湾区周边农田保而不用或低效利用的现象非常普遍，一是种粮成本高而收益低，农民自动抛荒；二是地方政府以非常低廉的代价大量征地储备，却长年抛荒。实际上，一个地区的城市化水平越高、经济越发展，其对耕地多功能的需求就会越大。随着新一轮国土空间规划的编制实施，有必要从整个社会福利角度来看待城市空间扩展与农地保护问题，通过建立经济激励与约束机制，提高土地利用者和保护者的收益，充分发挥农地的多功能性，实现保护与利用良性互动。农地的多功能性源于农业的多功能性，只有都市农业的多功能性得到发挥，综合收益有保障，农地保护与利用才能得以持续。大湾区都市农业要从湾区空间融合的角度，以“三生”（生产、生活、生态）收益为目标，追求农业的多功能性和可持续发展，为大湾区城乡空间融合构建结构有序、功能互补、共生发展的城乡统一体，实现城乡、城际之间的协同、共生与并存。

2.2 大湾区城乡要素的优化配置，需要都市农业提供新路径

城乡要素的优化配置是大湾区城乡融合发展的动力，必须选择要素流动的最有效路径，以促进城乡人口、资金、技术、信息等要素在土地上的协同。大湾区都市周边地区由于具有“被侵略的农村”和“等待满足城市需求的土地和资源的存量”的双重脆弱性问题，其要素优化配置是湾区城乡要素优化配置的关键点和难点。都市农业促进了郊区城镇化和城镇郊区化的互动发展，这种发展正在改变传统的农村人口向城镇单向流动的格局，促成了城镇人口向郊区和农村流动、农村人口向城镇流动的双向流动格局。这一格局的形成，为缓解工业化和城市化的过度发展带来的问题和弊端创造了条件。

都市农业作为一种资金密集型、技术密集型与劳动密集型相结合的产业，将形成一个完整的产业链结构，不但为当地农民提供就业机会、为外来务农人员提供就业岗位，还可以吸引城市职工参与都市农业；伴随城市化进程而产生的大量失地农民，因其先天弱势、缺乏现代技能等原因，几乎丧失了在城市谋生的条件，从事都市农业是失地农民最接近自身条件的就业。都市农业的发展有助于吸纳城市闲置的资本、技术，吸引工商资本投资农业开发和参与乡村建设，扩张城市的投资领域与渠道。都市农业不但为市民提供优质的农产品，还能提供优美的景观、友好的环境、多元化的服务等，能够改变农村居民和城市居民的生产生活方式，使农事活动成为城市生活的一部分，为城市发展提供新路径。

2.3 大湾区建设成为高质量发展的一流湾区，需要都市农业提供新成效

大湾区要融合发展建设成为宜居宜业宜游的一流湾区，城乡地域功能的整合提升是其内在要求。推进地域单元功能的置换、更新、共享，可促进城乡生活、生产与生态功能的有机融合，满足多样化的城乡生活模式。广东一直注重城乡功能整合打造，在绿道和碧道建设方面已投入了大量的人力、物力和财力，为满足人民美好生活需要做出了重要贡献。然而，对于都市农业，人们往往注重其农产品保障等生产功能，而忽略了其生态保护、生活休闲以及文化传承功能。实际上，都市农业的经济功能可以体现在多个方面。以市民农园或农业公园为例，兼有城市绿地作用的市民农园，其经营方式多为企业或社区内部管理，与一般公园相比，维护保养费用减少，大大降低了市政园林部门的预算和开支，还能提高社会收益。如由美国农业部资助并由大学推广机构负责管理在全国23个城市开展的市民农园项目建设，最后效益评估显示，政府每投入1美元于市民农园建设，市民农园就会产生6美元收益。而在当今城市建设中大面积引用昂贵的观赏型植物进行的城市生态环境建设，忽略了生态经济的作用。现有的绿化方式在土地征收、维护、树种和草皮成本上投入了大量资金，而在城市建设中融入农业将保持大量农田不被破环，农民可以继续耕种，节省了征地、绿地维护等费用，还能够创造一定的经济价值，开创集生态、节地、经济、景观于一体的绿化新概念。

大湾区要建设成为高质量发展的一流湾区，最大的挑战在于，城市与农村的进一步分离及生态环境的持续恶化。因此，大湾区建设要反思人与城市、乡村、自然3种环境圈的关系。都市农业是一种以自然资源为劳动对象，又以自然资源为产品的生产性自然要素，在许多方面与景观绿地相同，但其具有生产性，能够提供更多劳动机会，在人与自然的连接与人地关系恢复方面的作用无可替代。都市农业最富有成效之处在于把食物的生产地和消费地融为一体，缩短食物里程，减少食物供应环节及资源消耗。可以说，都市农业以低成本甚至无成本的方式为城市提供一系列附带效益，从而导致一系列的根本性变化，这些变化对于建设低碳城市，实现城市经济、社会和环境全面可持续发展，均具有重要价值。

2.4 大湾区建设成为城乡融合发展的典范，需要都市农业提供新平台

大湾区城乡融合发展最终是建立在经济融合的基础上，实现社会与文化的融合。社会融合的根源问题在于文化心理漫长而艰难的融入，心理认同和文化融合是完成城乡社会融合的最后也是最为困难和难以直接推进的一步。城乡之间因内在文化的差异产生了诸多矛盾和不良影响，对城乡融合发展起到了非常负面的作用。都市农业因其高效、包容以及无差别就业、产销一体化等特征，可以在传承农业文化和丰富城市文化特征等方面实现城乡之间的文化认同和融合发展。欧盟提出，社会融合的过程是面临被挤出的群体通过其手中的社会资源重组、再生产后平等参与大众的社会生活并享有平均水平社会福利的过程［25］。大湾区发展过程中，绝大部分农民充当了被挤出群体的角色，他们如何运用手中的土地资源，实现重组、再生产后享有平均水平的社会福利，需要都市农业提供新平台。社会融合过程是一个动态的、包容性强的发展过程，想要实现城乡主体真正融合发展，需要政府主导的相关政策和制度的推动，还需要各方由内而外的适应和转变［26］。

2.4.1 需要都市农业以生态基础设施的形式参与城乡开发建设 利用新的国土空间规划契机，进行城市发展功能区块设计，让城市建立在以都市农业为主体的生物骨架上，提供可供食用且是重要工业原料的农副产品，使城市从单纯的资源消费型向资源生产型转变。都市农业融入城市肌理，作为城市生态基础设施的重要组成部分加速城乡融合，不但可以传承农业文化，也在一定程度上满足了人们对农耕文化回归的渴望。

2.4.2 需要都市农业打造充满活力的城乡公共空间都市农业是一种兼具审美性、再生性以及经济性的农业景观，具有多重社会属性。随着人们的审美理念不断趋向于理智化和多样化，大众会逐渐接受都市农业景观。通过都市农业打造具有一定活力的城乡公共空间，既可以成为青少年体验农耕、老年人开展农业劳动的场所，还可以起到推广先进农业技术、发展有机农业种植模式和可持续耕作方式，以及培训农业从业人员等作用，建设成为具有社会归属感与自然性、原生性的城乡公共景观。

2.4.3 需要都市农业在现代城乡中建立可持续的生态系统 都市农业提供鲜活农产品供给当地居民，将转化为生活垃圾的农业废料进入混合堆肥系统重新为农作物创造肥料，进入都市农业生态系统重新开始整个循环；还可以回收雨水进行农业灌溉，城市日常生活废弃物经净化反应，通过农业活动使其以新的形式重新返回自然界。

由此可见，都市农业发展要规制、协同政府机构、企业、城市居民、乡村居民以及一些非正式组织等城乡主体的行为范式，在持续、有序地互动中逐渐相互理解、包容，达到全面融合发展的目的。

3 城乡融合需求下大湾区都市农业的发展原则与政策建议

3.1 大湾区都市农业发展原则

农业土地利用模式由气候变化、水的可用性、土壤类型和接近市场的程度决定［27］。大湾区都市农业拥有良好的光热条件、肥沃的土壤以及便利的交通区位等优势，同时也面临土地碎片化、土地储备和土地投机等巨大压力。随着城市化进程的加速发展，大湾区都市农业发展需要采取更加灵活、主动、长期的发展策略，以适应快速发展的环境、满足城市多功能发展的需求。

3.1.1 灵活多样原则 灵活多样原则是指都市农业从业者、政府机构和协会等主体在公平原则的基础上，根据外部影响改变合同义务的能力［28］。都市农业的特点之一是土地利用的内在多样性。因为都市农业用地通常毗邻林地、野生动物栖息地、住宅小区和高速公路，导致形成一个既不是城市也不是乡村的模糊景观［29-31］。可预见和不可预见的变化是创新、知识转移和伙伴关系的驱动力［32］。只有当都市农业不被狭义地定义为商品生产，而是包括社会、环境商品与服务时，这些能力才可能实现。灵活多样原则增加了农业经营战略的复杂性，而都市农业的多功能性促进了农业系统的活力，能够应对新出现的风险［33-34］。农业的双重脆弱性已推动都市农业的多种调整，包括预留土地用于储备、生物多样性、农业就地加工、旅游活动（主要是农业观光采摘）和利基（特指针对性、专业性很强的产品）生产。为了鼓励发展多功能农业，政府机构及相关协会或管理机构必须实施新的程序，并在每年（或特定时期）的基础上重新评估合同。

3.1.2 合作共享原则 合作共享原则强调了都市农业不是在真空中运作的。都市农业的基础是创造对农业生存能力和农村发展有积极作用的商品和非商品以及服务。然而，走出家庭农场是极具挑战性的［32］。因此，多个利益相关者之间的协作有助于建立信任关系、共享知识、解决共同的问题，以及发现新的商业机会和战略。从当前都市农业发展来看，地方政府、协会和农民之间的合作需要改善，其他食品、旅游等相关产业也需要支持。虽然学术界一直致力于将都市农业置于更广泛的背景下，以解决健康、复原力、环境和粮食安全等问题，但在实践层面，存在着某种程度的脱节，表现在学习农业和食品生产等专业知识的青少年越来越少，完全没有意识到都市农业区域许多农民面临的现实问题。理论上，在大湾区更容易创建合适的合作空间，因为这里的商业、法律、科研、政策和各种农业实践等方面的专业知识更为广泛，实践上，政府也加大了支持力度，尤其是对青少年的农业科普日益成为热门领域，可为大湾区都市农业发展奠定良好基础。

3.1.3 适度规模原则 适度规模原则是指将都市农业活动从规模经济转向范围经济和协同经济。很多小规模农户创新性和适应性较强，在“要么做大，要么走出去”定义了农民主要商业战略的市场驱动环境中，替代模式被证明同样适用，包括多功能农业、可持续集约化、再生农业和气候智能型农业［35-37］。调查显示，当前大湾区都市农业项目平均占地面积27 hm2（珠三角九市）。由于靠近城市，都市区的小规模农场有更多的机会关注非商品和服务，如教育、娱乐、生态系统保护和生态旅游，从而创造了一个新身份，更加重视农业在都市区域的多重角色。

3.1.4 长期战略原则 长期战略原则是指与都市农业发展相关的环境约束、气候变化和农村发展等，需要所有利益相关方的远见和承诺。政府的政策指导和支持方向会受政治影响，然而，要实现发展多功能农业，需要强有力的领导和承诺［38］。都市农业发展的理想状态是采用统一的规划策略，而不用考虑大湾区之间的内在差异。然而，由于现实需求的不同，实践中往往会根据具体的目的评估每个区域的价值，从而形成有利于保护某些区域的策略，这些策略给被评估价值较低地区的农民造成不确定性。此外，由于城市压力增长导致边缘地区的不稳定，减少了对可能改变乡村景观的长期项目的投资力度。因此，从本质上讲，农业是一种高风险的商业活动，农民由于无法控制的外部因素，往往是被动的。长期战略可增强农民的应变能力和知识准备，政府必须为都市农业长期发展战略提供必要的指导。

3.1.5 技术利用原则 技术利用原则是指农民有机会利用技术以更有效地应对经济和环境挑战［39］。信息通信技术（ICT）能为重要的商业战略提供信息，通过远程工作安排和高速互联网，非农就业也成为可能，实现不离开农场就获取收入。提供网络覆盖和监测土壤湿度、投入品应用、牲畜健康等的农场物联网技术在部分农场得到应用。与传统农业区域相比，都市农业在吸收ICT方面拥有诸多优势，但由于成本、培训、学习和共享机会以及运营规模等问题，ICT应用于都市农业的比例仍远低于其他产业［40］。

3.1.6 资源循环利用原则 资源循环利用原则指的是减少浪费和排放，利用技术循环最大限度地利用资源，同时通过生物循环最大限度地减少自然资源的退化和贬值［41］。促进自然营养循环，最大限度地减少对化学产品的依赖。鼓励农场适应环境条件提出解决方案，而不是让环境迎合消费理念。在都市区域，农民采取了许多循环利用方式，如轮作、秸秆留田或还田、堆肥、覆盖物以及家禽粪便、可再生能源的使用等，产生了良好的生态效益和经济效益。最有前景的资源化利用是城市生活污水的再生利用。城市地区拥有巨大的农业潜力，如果城市农业得到支持，它就会成为创新和投资的空间。

3.2 政策建议

3.2.1 转变观念，充分认识都市农业的功能与意义对于都市农业的认识，不能仍然停留在仅提供粮食、蔬菜等农产品的层面，人们尤其是政府职能部门人员应该深入了解都市农业理念，以及都市农业对城市结构、生态系统的影响，要从自然环境、经济发展、社会进步等角度深刻认识到，都市农业是城乡融合发展必不可少的重要因素，在都市农业发展过程中必须注重其多功能开发与发展。未来的城市规划，在保护和节约用地的前提下，应树立全区域规划观念，充分利用都市农业的特点，科学规划城市建设用地和农业用地比例，按照经济、社会、生态、文化等协调发展的要求进行土地及生态资源的综合规划。保留城市四周都市农业用地，完善城市物质循环和生态保护功能，做到经济和生态协调发展，人与环境和谐共生，增强抗经济、社会危机能力和城市的可持续发展能力。

为进一步发挥都市农业的多功能性，从3个维度进行都市农场的扩张：（1）跨越多个现有或新兴市场的维度，可采用的策略包括提供环境服务（例如保育土地、出售能源）、农场康乐活动（如住宿、饮食、狩猎、远足、骑马）、教育活动（例如学生工作坊、手工活动）、护理活动（例如为弱势社群提供农场治疗）；（2）在更广泛的经济框架内整合农场，以提供其他收入安排，包括非农就业和用于农业的能源生产；（3）深化非常规农业活动融入，创新产品和工艺开发，包括开发具有独特属性的产品（如有机产品、小众产品、高质量产品）、农场加工、直销和营销（如本地市场、自选产品、电子商务）。

3.2.2 明确发展方向，因地制宜发展都市农业 农业发展受投入成本增加、农业人口老龄化、难以留住劳动力和市场环境波动等因素影响。在缺乏明确规划政策的情况下，靠近城市发展农业加剧了土地的破碎、侵占和土地价值的增加，从而加大了对都市农业的压力。随着大湾区土地的日益减少，以及对未来农业发展方向尚未明确，限制城市扩张的努力并没有带来对农田的有效保护和利用，因为指定的增长地区使限制城市扩张的承诺变得无关紧要，而乡村振兴建设进一步加剧了城市、商业和工业用途的土地储备。人们对农场生活方式的需求抬高了土地价格，而土地无法细分和退出，也无法吸引大型投资商。

国外通过都市农业驱动城乡融合发展的经验表明，都市农业的发展与政策紧密联系，需要政府的全程参与和支持，包括发展远景目标的制定、规划的配合等。政府必须发挥强有力的规划和引导作用，加强对都市农业的主动参与和支持。同时有必要将都市农业纳入城市发展规划中，合理布局城市中心区、近远郊区都市农业模式。大湾区各城市形成了相对鲜明的都市农业产业结构，但都市农业的发展次序或者主导功能定位必须与当地的城市化水平和资源禀赋相结合，因此，不同城市的都市农业应该有不同的发展目标，采取功能最大化的发展模式。如对于广州、深圳等城市化水平较高且经济发展快速的城市，可以在城市中心区引入观光农业、农业公园等模式加强都市农业的生态、文化传承等功能，在城市近郊区发展体验农业来满足市民生活需求；对城市化水平一般的城市，应合理利用城市远郊区丰富的土地资源和城市科技资源，发展设施农业、高科技农业等，以满足大湾区中高端农产品需求为目标，提高生产和经营效率，更好地发挥都市农业的经济功能。

3.2.3 制定政策法规，确定都市农业的合法地位在土地利用政策方面，应制定相应的都市农业用地政策法规，在严格保护永久性基本农田的同时，政府还应通过法律手段明确耕种土地使用权属问题，并根据国家所有、集体所有、个人所有等不同情况制定相应法规，以保障农业劳动者的合法权益。同时，建立合理可行的都市农业用地流转体系，增强都市农业的活力。在城市中心区，应将都市农业用地归入现有的城市用地分类，开辟专门的都市农业用地，或者考虑将城市绿地的一部分划拨为农业用地，使都市农业活动合法化。对闲置和未利用的土地资源、道路沿线空地、河川空地、家庭花园，都可制定相应的灵活政策来发展都市农业。

建立支持补贴制度。本地生产、本地消费是都市农业的特点，也是降低能耗、缩短食物里程的主要机理所在，但是相比传统农业存在成本较高、配套不完善等问题。因此建立适当的本地化生产激励机制并完善各种配套设施，对都市农业发展显得尤为重要。

在环境卫生政策方面，应该充分考虑都市农业生产带来的卫生和环境问题，鼓励城肥入田、废水浇灌，解决农作物灌溉、施肥、收获等现实问题。创新城市管理及物业管理等方式，使农业进一步摆脱传统观念的束缚，成为城市生活中不可分割的一部分。

3.2.4 加强舆论引导，吸引公众对都市农业的广泛参与和普遍支持 为使公众积极参与到都市农业活动中，除广泛宣传与技术支持外，还必须建立良好的公众参与机制，能够提供一个平台，让参与农业活动的居民与政府、企业、社会组织等主体之间实现平等对话，以互相影响、共同促进。在发展都市农业的问题上，公众参与包括以下两方面含义：一是公众依法通过各种形式、渠道参与到都市农业的政策制定及执行过程，从而提高公众对行政机关的监督与促进，积极主动履行公民职责的意识；二是公众可以深入了解都市农业发展对于低碳城市、可持续社会的重要价值，积极参与并广泛支持开展都市农业活动。通过引导公众积极参与都市农业，发挥农民和市民双向主体的作用，实现城乡交流融合发展。

3.2.5 加强宜机化农田建设，增加都市农业设施装备和经营管理投入 大湾区都市农业要保持强大的竞争力，必须充分依托大都市丰富的资金、技术、人才优势，将投入要素以化肥、农药等为主向运用生物技术、设施技术、信息通信技术为主的模式转变。加大对都市农业基础设施、装备的投入力度，大力建设宜机化农田，围绕设施与农艺、农机融合，提升设施建设规范化，完善农业科技体系、交通运输体系、信息通讯体系，实现农业的机械化、设施化、智能化和产业化。大力培育新型农业经营主体，培养高素质农业经营管理人才，建立都市农业现代企业制度，实现都市农业产业化发展，更好地将都市农业融入到城市发展体系。

3.2.6 加强都市农业理论模式和政策法规的研究都市农业与城市发展息息相关，在农业结构变化的多重驱动因素（技术、消费者需求、政策、国际贸易、环境质量和气候变化等）影响下，有必要建立新的理论模型重新评估农田的未来价值。需要建立都市农业特有的生产体系，明确范围和种类，为不同发展环境提供不同的技术模式。都市农业土地的可获取性也需要加强研究，对于许多想从事都市农业的人来说，更大的限制是使用土地的权限，而不是土地的可利用性，土地使用制度的稳定性比土地所有权更重要。另外，都市农业的发展潜力需要基于多学科开展研究，只有在建筑学家、规划者、农业经济学家和生产者等共同参与下，才能提供一种全面涵盖的观点。城市规划者和行政管理者必须学会“跳出盒子思考”，从更广泛的背景下认识都市农业的作用，建立更有利于都市农业发展的政策体系，识别都市农业发展的共同政策与技术障碍，加强都市农业经验的共享。