2020年强农惠农政策的认识与启示

王祥峰

（山东省农业可持续发展研究所／农业农村部华东都市农业重点实验室，山东济南 250100）

2020年7 月，农业农村部和财政部联合发布2020年重点强农惠农政策（以下简称2020年新政），聚焦农业农村领域的重点和难点问题，做出系统部署安排［1］。这是经历上半年新冠肺炎疫情带来的严峻考验后，从国家层面对“三农”支持政策的一次系统梳理和细化，含金量高，可操作性强，体现了向基层下沉、让百姓受益。在当前国内外环境复杂多变的新形势下，这36条政策出台为乡村经济全面复苏和振兴发展坚定了信心，也给决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会提供了保障。

1 2020年强农惠农政策出台的重大意义

1.1 有利于稳住农业基本盘

习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示时强调，“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全”［2］。农业作为国民经济的“压舱石”和社会发展的“稳定器”，其重中之重的地位无论面对疫情考验还是国际环境干扰都不能动摇，而且只能加强不能削弱。这在2020年新政中得到了充分体现，再次表明中央对“三农”工作的一贯高度重视，并保持了政策总体构架的稳定性和支持政策的连续性，持续为乡村振兴注入动力与活力，将对引导资源要素向农业农村领域流动产生重要作用。

1.2 巩固了向好的市场预期

从2020年7月16日国家统计局发布的数据来看，上半年我国经济先降后升，二季度经济增长由负转正，主要指标恢复性增长。其中，第一产业增加值26 053亿元，同比增长0.9%［3］。增幅虽然有限，但稳住了经济运行复苏的步伐，也稳住了老百姓的心神。这个节点农业农村部和财政部又发布36条强农惠农政策，进一步巩固和加强了总体向好的市场预期。

1.3 体现了大国责任与担当

中国作为全球第二大经济体，是支撑全球经济增长的重要因素，现已成为全球经济的“定盘星”。新世纪以来，中国连续17年出台聚焦“三农”的“中央一号文件”，持续发布实施重点强农惠农政策，保证了世界第一人口大国、第一贸易大国的和谐稳定发展，这本身也是对全世界的贡献。人类命运共同体视域下，中国的强农惠农政策，特别是有关农业绿色生产与农业资源保护利用政策，如轮作休耕、地膜回收、草原生态保护、渔业生态环境修复、禁捕补偿等措施持续强化，牺牲当前我国的经济产量，换取长远生态效益，体现了对人类生存环境的重视和贡献，也体现了一个大国应有的责任和担当。

2 2020年强农惠农政策的突出特点

2.1 突出量化指标

针对政策落地实施的可操作性，2020年新政多处明确了量化指标。比如，2020年首批启动支持建设50个产业集群，继续创建31个国家现代农业产业园，支持259个镇（乡）开展农业产业强镇建设，确定20个农村人居环境整治激励县（市、区、旗）名单，卫生厕所普及率达到85%左右等。新政策更加注重对量化指标设计，既便于落地执行，又便于考核监督。

2.2 突出政策下沉

针对农业农村生产一线和关键环节，相关支持政策更加聚焦和下沉。比如，农业生产社会化服务方式进一步聚焦农业生产托管，服务对象进一步聚焦小农户，服务环节进一步聚焦农业生产的关键薄弱环节和农民急需的生产环节［4］。聚焦鲜活农产品产地“最先一公里”问题，出台了对新型农业经营主体建设农产品产地仓储保鲜设施的支持政策。

2.3 突出技术落地

针对农业生产急需的重大关键问题，从政策层面对先进适用技术提供落地支持。比如，为促进旱区农业绿色高质量发展，2020年新增加了推广旱作节水农业技术支持政策，示范水肥一体化、集雨补灌、垄作（膜）沟灌、测墒节灌等高效节水技术。另外，还强调集成组装耕种管收全过程绿色高质高效新技术等关键技术问题。

3 2020年强农惠农政策传递出的新信息

3.1 支持重点向优势产区倾斜

政策体现了农业供给侧结构性改革的主线，从种植业到畜牧业的支持重点都在向高品质农产品和优势产区倾斜。在重点作物绿色高质高效行动中，特别强调要示范推广优质高产、多抗耐逆新品种，集中打造优良食味稻米、优质专用小麦、高油高蛋白大豆等一批生产基地。在畜牧业转型升级中明确提出，以北方农牧交错带为重点，通过以养带种的方式加快推动种植结构调整和现代饲草产业发展。支持重点县实施果菜茶有机肥替代化肥，实施区域重点向长江经济带和黄河流域倾斜。

3.2 补贴政策向贫困和疫情防控重点地区倾斜

2020 年新政第29条“新型农业经营主体高质量发展”属新增内容，提出采取“先建后补、以奖代补”的方式，支持新型农业经营主体建设农产品仓储保鲜设施。明确支撑政策向“三区三州”深度贫困地区和未摘帽贫困县、新冠疫情防控重点地区和鲜活农产品主产区、特色农产品优势区倾斜；补贴比例上限不超过仓储保鲜设施造价的30%，但对湖北省和贫困地区放宽至50%。强农惠农政策向贫困地区和新冠疫情防控重点地区倾斜，彰显了中国特色社会主义制度的优越性。

3.3 更加关注农田本身的生态安全问题

农田作为“山水林田湖草”生命共同体的重要组成部分，耕地质量不但影响着农产品质量安全，而且还对产地生态具有重要影响。2020年新政在延续农业绿色生产与农业资源保护利用支持政策的基础上，特别增加了耕地质量保护与提升的支持政策，专门提出要开展化肥减量增效示范，开展化肥包装废弃物回收处理工作试点，开展退化耕地治理，并分类制定了治理模式，体现了对农业生态环境的高度重视。

4 源自2020年强农惠农政策的三点启示

4.1 坚持以强农惠农政策为指引，明确科研主攻方向和科技支撑重点

2020 年出台的36条强农惠农政策中多条政策落地都需要科技提供支撑和驱动力。比如奶业振兴和畜牧业转型升级、重点作物绿色高质高效行动、推广旱作节水农业技术、有机肥替代化肥行动、农作物秸秆综合利用、耕地质量保护与提升、农业生产救灾等。做好这些工作的根本依托在科技创新，从源头上寻求高科技含量的新品种、新技术、新设备、新产品、新工艺、新模式作为支撑。

另外，2020年新政第31条继续强调了基层农技推广体系改革与建设问题，在具体措施上有丰富和发展。比如，建设科技示范基地，培育科技示范主体，推广绿色增产、节本增效的主推技术，打造智慧农场、生态循环农场等科技示范样板，强调“完善公益性和经营性农技服务融合发展机制”。这给农业科研单位示范推广工作提供了发展机会，也赋予了责任使命。

农业科研单位的主责主业是为农业农村经济发展提供更多更优质的科技供给，研究生产急需、农民关切、党和政府关心的科学问题，研发“接地气”的科技成果。从一定角度讲，每年发布的强农惠农政策也是给科研工作划重点。中央财政支持和补贴的重点，是当前我国农业产业面临的重大问题和关键环节，也理所应当成为农业科研的重大课题和主攻方向。“从生产中来，再到生产中去”，应该是农业科技工作者始终坚持的理论与实践逻辑。

4.2 树立全产业链开发、全价值链提升理念，加快发展乡村产业集群

产业集群政策是2020年新政的一大亮点。今年新增加了对优势特色产业集群的具体支持政策，引导区域农业从企业集中向产业集群转变，新业态培育政策更趋成熟。

2019 年强农惠农政策仅在第4条国家现代农业产业园支持政策中提到“现代农业产业集群”的概念，但具体建多少、怎么建并未阐述。2020年新政把优势特色产业集群作为第3条单独提出来，从操作层面作出了具体部署，不但有建设思路、支持重点、支持方式，而且有量化指标，明确提出首批启动支持建设50个产业集群。强调要着力解决好产业发展中的瓶颈制约和关键环节，推动产业形态由“小特产”升级为“大产业”。这遵循了经济社会发展规律，对各地乡村产业振兴指明了一条道路。

强调发展产业集群内因主要是我国农业产业自改革开放以来持续发展，到目前积累的体量比较大，各种规模和层次的农业经营主体比较多。从形式上看区域内聚集的企业数量不少，但专业化分工程度低，同质化严重，关联度不高，不但增加了企业运营成本，而且还易引发恶性竞争。所以，必须要坚持全产业链思维，进行分工协作，通过组建农业产业化联合体来引领打造优势特色产业集群，推动农业产业转型升级。

外因主要是随着经济全球化和世界经济一体化趋势不断增强，我国农业不仅面临着重大发展机遇，同时也面临前所未有的压力和挑战，外部带给我们的不安全因素和风险日益增多。在国际竞争日趋激烈的新形势下，仅仅依靠我国农业企业的单打独斗，或者是一个区域的无序竞争，不可能取得在国际市场的竞争优势。因此，需要加快发展产业集群，空间布局由“平面分布”转型为“集群发展”，主体关系由“同质竞争”转变为“合作共赢”，让农业经营主体“抱团取暖”，以提高我国农产品的国际竞争力。

4.3 注重与山东实际紧密结合，打造乡村振兴齐鲁样板

立足山东省实际，加快强农惠农政策落地实施，着力打造具有地域特色和推广价值的乡村振兴齐鲁样板，重点做好“六个坚持”。

坚持以高质量发展为核心。按照农业供给侧结构性改革要求，加快农业农村发展新旧动能转换，淘汰低产、低效、低端、不安全、供给过剩的农业产业发展模式，走绿色、安全、高质量发展的路子，建设高标准农田，发展高效益农业，供给高品质农产品，创新高位阶的农业产业发展模式。

坚持以三产融合为导向。按照全产业链合理规划布局地方乡村经济发展，通过延链补链，以一个县或一个乡镇为单元构建起比较完整的产业链条。纵向延伸农业产业链条，横向拓展农业功能，打造多业态、多功能的现代农业产业体系，加快实现三产融合化、农文旅一体化发展。

坚持以科技创新为引领。全面深化科技创新体制机制改革，鼓励产学研合作创新，激发企业创新活力，重点强化农业绿色生产、品牌农业、智慧农业等领域的技术研发与应用。通过协同攻关和成果转化带动，提升农业产业的核心竞争力，真正“给农业插上科技的翅膀”。

坚持以齐鲁文化为底蕴。山东不但是孔孟文化的发源地，而且还有农圣贾思勰，有我国现存最早、最完整的农学巨著——《齐民要术》，齐鲁文化与农耕文明源远流长。因此，山东推动乡村振兴有理由也必须强化文化自信，擦亮齐鲁样板的特色文化品牌。

坚持以园区聚集为依托。发挥农业大省科技园、产业园、创业园“三园同建”优势，以园区为平台，深化运营管理机制改革，聚集并激活资金、技术、信息、人才等各类创新创业要素，进而辐射带动乡村全面振兴。

坚持以农民增收为标准。尊重农民意愿，强化利益联结，注重发挥家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体作用，进一步繁荣农村经济，让广大农民群众在乡村振兴伟大历史进程中真正得实惠。