新时代干部容错纠错机制的建构及完善

赵迎辉

(中共山东省委党校 政法部，山东 济南 250103)

党的十八大以来，针对干部队伍中存在的懈怠心理和“为官不为”现象，为激发广大干部干事创业的积极性、主动性、创造性，习近平总书记多次指出改革创新要“允许试错、宽容失败”，并提出了“三个区分开来”。党的十八届六中全会指出 ：“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”党的十九大报告再次重申“建立干部激励机制和容错纠错机制。”2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，要求各地区各部门建立健全容错纠错机制，严肃查处诬告陷害行为，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。进入新时代，在全面深化改革和全面从严治党的背景下，如何构建科学的干部容错纠错机制，最大程度地激发广大干部的改革创新热情,成为全国上下极为紧迫的任务。

一、干部容错纠错机制的建构背景和理论依据

(一)干部容错纠错机制的建构背景

1.建设法治政府的内在要求。法治政府要求政府依法全面履行职责，积极主动对人民负责，接受人民监督，对自身的违法或不当行为应当承担相应的责任，对可以不负责任的情形则应予以免责。容错免责与懒政追责犹如硬币的两面，都是推动权责一致、建设法治政府的必然要求，将其纳入制度化途径，有利于提高权力运行的效能。

2.推动改革创新的客观需要。当前我国正处于全面决战小康的关键时期，改革进入过深水区、啃硬骨头、打攻坚战的阶段，面临的难度和风险不断加大，尤其需要干部积极作为、敢于担当。建立科学合理的容错纠错机制，有利于打破当前深化改革过程中的政府创新僵局，激发广大干部改革创新热情，从而为全面深化改革、决胜小康社会提供重要制度保障。

3.破解“为官不为”“为官不易”的必然选择。面对全面深化改革的重大战略任务和全面从严治党的反腐高压态势，干事创业的风险相应加大，不确定性增强，“为官不为”的策略选择和“为官不易”的消极心态普遍存在。建立干部容错纠错机制，其价值追求就在于最大限度地调动广大干部的积极性、主动性、创造性，营造良好的政治生态。

(二)干部容错纠错机制的理论依据

1.理论认知的价值局限。根据马克思主义认识论，事物本质及其矛盾关系是一个不断暴露的渐进过程，因此对事物的认识也“只能通过一个无限渐进的前进过程而实现”。(1)《马克思恩格斯选集》第9卷，人民出版社2009年版，第499页。恩格斯指出 ：“要明确地懂得理论，最好的道路就是从本身的错误中、从痛苦的经验中学习。”(2)《马克思恩格斯全集》第36 卷，人民出版社1975年版，第575页。尤其对于改革中出现的新矛盾、新问题，公职人员的施政行为即使经过理性分析和判断仍难免存有局限。如何应对这种理性认识局限所导致的实践错误，干部容错纠错机制的生成正是一种可供选择的制度回应。

2.权责一致的法治理念。强化责任意识，提高履职能力，是依法行政建设法治政府的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键节点和必要路径。权责一致要求有权必有责、有责必担当、权责相统一，法律赋予的权力必须与其承担的责任相匹配，避免有权无责、有责无权、权责交叉、权责错位。然而权责一致并不意味着权力所有者在任何情况下都必须对其行为承担责任，高风险、不确定、难预测的改革创新项目应当作为例外情形免除相关责任。建立干部容错纠错机制，其目的并不在于为党员干部脱责，而恰恰在于构建更加科学公正的监督问责体系。

3.允许试错的改革逻辑。改革的过程就是一个不断试错的动态过程，通过试错对各种实验性假说是否成立进行检验。尤其是当前改革已经进入深水区和攻坚区，改革的难度和风险空前加大，既要鼓励试对，更要允许试错。邓小平曾经说过 ：“证券、股市，这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义独有的东西，社会主义能不能用？允许看，但要坚决地试。”(3)《邓小平选集》第3卷，人民出版社1993年版，第121页。只有通过大胆地“试”，才能对改革方向进行调整和矫正，才能推动深化改革取得实质性突破。从某种意义上甚至可以说，没有试错就没有改革。

二、干部容错纠错机制的建构现状及存在问题

(一)干部容错纠错机制的建构现状

我国干部容错纠错机制的建构经历了从地方到中央再到地方、从原则性要求到具体化规定的发展过程。早在2013年，上海市人大就出台决定，对改革未能实现预期目标，但属于依法依规决策且未谋取私利的行为，免除相关责任。2013年12月，泰州市出台《促进改革创新鼓励干事创业的责任豁免办法》，明确了责任豁免的具体情形、认定程序、结果使用等。2014年，江苏省委、省政府出台的《关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》中首次提出容错机制，引发强烈反响。这一时期的容错免责办法主要是些原则性、倡导性的要求，操作性不强，实践中也鲜有容错免责的个案发生。

在全国各地试点的基础上，2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，要求各地建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。此后，更多的省、市、县纷纷颁布相关规定，加入到试点的行列。如长春推出《长春市容错免责机制操作办法(试行)》，佛山出台《关于建立健全容错纠错机制的实施意见(试行)》，广西颁布《容错纠错办法(试行)》。已经建立容错纠错机制的地方，有的出台了专门细化规定，如山东出台《关于激励干部担当作为实施容错纠错的办法(试行)》；有的推出系列配套措施，如泰州市制定了党政干部鼓励激励、进一步健全容错纠错机制、推进党政领导干部能上能下的一揽子《实施办法》。至此，我国干部容错纠错机制的探索已在县(区)、市、省、中央各个层面全面展开，并逐渐向系统化、规范化迈进。检视各级各地关于容错纠错机制的建构，在容错纠错的适用前提、具体情形以及结果运用等方面形成了一系列有效制度规定，在思想认识、具体操作上达成了一些基本共识，初步形成一批可复制、可推广的经验做法。与此同时，由于改革创新的复杂性以及发展重点的差异性，各地在容错纠错的条件设置、容与不容的宽严尺度、容错情形的例外规定等方面尚存分歧，并在具体执行过程中暴露出一些问题，影响了容错纠错机制的运行效果。

(二)干部容错纠错机制存在的主要问题

1.思想认识层面

作为政治领域新生的话语体系，现有的党规和国法都未对容错纠错之“错”的内涵作出明确界定，理论界也缺乏统一认识。实践当中，许多党员干部对容错纠错机制存在某种程度上的认识分歧。一方面，有些干部群众对容错纠错的合法性和正当性怀有疑虑，从一般意义上理解容错纠错之“错”，认为既然是“错”，就不存在“容”的问题，显然是将“错”完全等同于违法违纪行为。另一方面，相当部分的干部群众将容错纠错与从严治党对立起来，认为有“错”就应严格执纪，容错免责是对党规党纪的无视和规避。这些错误认识的存在，影响了各地容错纠错机制的有效运行。

2.政策文本层面

(1)容错纠错条件不尽一致。按照习近平总书记提出的＂三个区分开来＂的要求，各地对容错免责的前提条件作出一些具体规定。比如，陕西、济南等地要求符合法律法规和政策规定，勤勉尽责、经过民主决策、未谋取私利；江苏要求不违反党的纪律和国家法律法规，勤勉尽责、未谋私利；浙江、广西等地除了以上要求之外，还要求符合政策规定、按照相关规定程序进行决策并且主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生等。总之，在各地的容错纠错办法中，无一例外都把符合国家法律法规作为基本前提，这也是建立容错纠错机制的实质性、关键性所在。但对于是否必须符合党规党纪，各地的办法规定不太一致，从而导致各地容错纠错条件存在一些重要分歧，影响了容错纠错规定的统一性。此外，对于容错纠错事项是否必须经过法定决策程序，各地的要求亦有差别。

(2)容错纠错情形有待细化。鉴于容错纠错机制目前仍处于探索阶段，实际效果如何尚未充分显现，中办文件作为较高层级的规范，规定的笼统原则一些能够给地方留下更大的探索空间。但市县一级的文件应当规定的具体明确，以便操作执行。目前来看。全国各地的容错纠错规定内容看似大同小异，但在一些关键问题上，如“可容”与“不可容”的尺度把握等方面存在较大差异。如山东对“可容”事项作了肯定性列举，但对“不可容”事项的规定比较笼统原则，弹性空间较大。江苏列举了可以容错的具体情形，并对不能容错的主要情形作了概括规定。浙江、济南等仅对“不可容”事项作了否定性列举，而未对可容事项予以明确列举，意味着凡是不在负面清单之内的，均可容错免责，赋予了容错纠错机制较为广泛的适用范围。另外，“一票否决”事项能否予以容错免责，各地的容错纠错办法语焉不详。如何结合本地实际，将容错情形具体化、清单化是施行过程中一大难题。

(3)容错纠错主体过于单一。我国容错机制多为同体容错，缺乏公众参与，难以保证容错机制的民主性和公信力。中办出台的意见将各级党委(党组)及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门作为容错主体，各地办法多数规定各级党委(党组)对容错免责工作负主体责任,纪检监察机关或组织部门负责组织实施。也有地方将参与主体扩展到相关职能部门，比如潍坊市高新区由纪检监察、组织人事、政法、市场监管、安监、审计、环保、督查等相关部门(单位)组成容错免责裁定委员会，负责受理容错免责申请、问题核实、免责认定等工作。以上规定虽在参与主体的数量上、范围上有所差别，但都属于系统内部容错。有些地方如莱芜将容错主体拓展到系统以外，明确规定成立容错会审认定小组，并根据工作需要，适时吸收相关职能部门和基层单位领导、专业人员参加，相对能够更好地保障容错免责的客观公正和民主公开。

(4)容错纠错对象不够统一。容错纠错的重点对象显然是各级领导干部，但除领导干部之外还应包括哪些人员，各地规定不太一致。中办出台的文件较为笼统，将所有干部作为容错免责对象。地方出台的文件有的仅将领导班子和领导干部作为容错免责对象，比如长春；有的将党员干部作为容错免责对象，比如济南；有的将容错对象界定为所有机关工作人员，比如德州；还有的将容错对象扩大为所有行使公权力的人员，包括党政机关、企事业单位以及其他行使公权力的人员，比如江苏。容错对象具体范围的不同界定，容易导致人们对于容错纠错机制的认识混乱。

3.机制运行层面

一方面，容错纠错机制启动不畅。容错纠错机制的启动应当简便易行、操作方便，从申请到受理、认定、调查、实施等各个环节应有明确的步骤和时限要求，防止因程序空转、久拖不决影响机制运行。实践当中，许多地方的容错纠错办法只是原则性地规定了容错纠错的申请提出、调查核实以及结果告知等程序，对于履行这些程序应当遵循的方式、时限、顺序、步骤等并未明确予以规定，导致容错纠错机制流于形式难以得到落实。另一方面，容错纠错程序不够透明。全国各地的容错纠错办法普遍缺乏关于程序公开的相关规定。容错纠错机制要想真正发挥作用,必须要有清晰的技术边界，但这些技术性边界有时候并不一定清晰，而且还有相当的争议，甚至根本不存在,这就需要有一个公平、公正和公开的程序。(4)毛寿龙 ：《容错免责需给改革者划定权利边界》，《人民论坛》2016年第12期。程序公开缺失导致容错纠错机制内部运转、自我裁判，缺乏广大干部群众尤其是利益相关方的监督，既影响容错纠错机制的公信力，也不利于营造“允许试错、宽容失败”的良好氛围。

4.系统建构层面

容错纠错不应是一个孤立的运行机制，需要风险评估、错误防范、责任追究、奖惩激励等配套机制的支撑。如果仅仅依靠其中一套制度、一个机制，必将孤木难支，不能真正起到激励干部干事创业的目的。尤其是追责问责和奖励激励，犹如一枚硬币的两面，缺一不可。只有坚持正向激励与惩处问责并举，将治本寓于治标之中，同时构建，双向发力，方能达到制度构建的预期成效。目前有的地方出台了容错纠错配套措施，实现了容错纠错的系统化建构。比如山东提出健全完善“正向激励机制”“考核评价机制”“容错纠错机制”“澄清保护机制”四大机制；济南先后出台关于建立容错免责机制、党员干部纠错机制、党员干部干事创业防错机制和诬告陷害行为核查处理办法等一系列配套制度；陕西、江苏等地纷纷建立鼓励激励、容错纠错、能上能下等机制，为真正想干事创业的干部提供全方位的保障。但多数地方尚未出台容错纠错的相关配套措施，容错纠错机制系统化建设有待加强。

三、完善干部容错纠错机制的路径选择

(一)澄清思想认识误区

完善干部容错纠错机制，首先需要澄清思想上的模糊认识，厘清以下几个关系 ：一是严格要求和关心关爱的关系。宽容不是纵容，保护不是庇护。既要依法治权、加强监督，把权力关进制度的笼子；又要宽容干部在改革创新中的失误，激励干部积极履责，干事创业。二是执纪追责和容错免责的关系。“无论是问责制度还是容错机制，本质上都是提高权力运行效能的制度措施。问责是从防止权力出错的角度保证权力运行效能，而容错则是从鼓励权力创新的角度提高权力运行效能。二者的制度目标是一致的。”(5)竹立家 ：《问责与容错》，《中国党政干部论坛》2016年第8期。三是允许试错与及时纠错的关系。“容错机制不是简单的宽容错误，它还隐含着少犯错误、纠正错误的功能。”(6)贺海峰 ：《构建容错纠错机制 激励干部干事创业》，《光明日报》2016年11月14日。改革就要允许试错，从某种意义上说，没有试错就没有改革。但允许试错并非鼓励犯错，更不可以一错再错，关键还是要坚持容纠并举，尽量避错、及时纠错。

(二)规范容错纠错条款

目前容错纠错机制探索刚刚起步，尚未取得明显成效，随着各地建章立制中分歧的逐步厘清，共识的不断扩大以及实施效果的随后显现，应从以下几个方面进一步规范容错纠错。

1.明确容错纠错的前提条件。结合政策文本和各地实践，可对容错纠错之“错”作如下界定 ：容错纠错之“错”并非是指行为本身违反法律法规，而是指干部在改革创新、干事创业中由于主观上的过失导致工作不能达到预期甚至造成一定负面影响。这里的“错”更多的是指一种否定性后果。构成容错纠错之“错”应当具备以下条件 ：一是性质方面必须是法律法规没有明令禁止、符合中央决策部署、有利于改革创新和发展大局，而且没有为自己、他人、单位谋取私利。同时还应符合党规党纪的硬性规定或者不与党规党纪的宗旨和原则相违背，对于党规党纪规定较为笼统、具有自由裁量空间的事项，可以从宽进行解释。二是主观方面必须是过失，或者由于不可抗力、难以预见等因素造成失误或错误。三是客观方面一般表现为在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现失误或错误，或者在尚无明确限制的探索性试验中出现失误或错误。四是结果方面表现为工作没有达到预期甚至造成一定负面影响。对于造成负面影响的行为，应当及时采取补救措施防止影响扩大或者挽回损失。

2.确定容错纠错的适用对象。问责追责和容错免责犹如硬币的两面，从逻辑上讲，二者的适用对象应当一致。也就是说，凡是行使公权力的人员均应成为容错纠错机制的适用对象，包括行政机关工作人员、法律法规授权组织的工作人员以及其他行使公权力的人员，而不仅限于行政机关工作人员。但是实践当中，由于领导干部特别是领导班子成员权力较为集中，责任更为重大，尤其是享有重大事项的决策权以及国家政策的执行权和管理权，岗位职责风险更高，因此容错免责的重点对象应是各级党政领导干部。

3.细化容错纠错的具体情形。哪些错可容，哪些错不可容，这是建构容错纠错机制的关键要素,也是实践当中的操作难点。中央出台的意见提出“三个区分开来”的总体要求、四项基本原则、六个影响因素，但没有设定具体的容错情形。这就需要各地根据重点工作和发展目标，应本着宽严相济、粗细适宜的原则，紧盯容易出现失误的关键环节和敏感区域，明确容错纠错的具体情形。鉴于当前党风党纪明显好转但干部干事创业热情较为缺乏的现状，建议采用否定性列举的方式，制定容错纠错负面清单，凡是不在清单之内的事项，只要满足相应条件均可容错免责。这样可以防止对容错纠错事项作限定性解释，避免容错纠错机制沦为一纸空文。同时要对清单实行动态化管理，根据政策导向和形势变化及时更新调整不予容错免责的情形，确保容错纠错机制的针对性和有效性。

4.拓展容错纠错的实施主体。全国各地的容错纠错办法普遍把容错纠错的主体设定为纪检部门和组织人事部门，个别地方将其扩展到政府机关以及专业人员。从权力监督的角度看，相对于同体容错纠错，异体容错纠错是一种更符合民主政治要求的容错纠错方式，更能确保容错纠错的客观公正。容错纠错的实施主体不应仅限于纪检监察机关和组织人事部门，也不应仅限于党委政府组成部门，专家学者、民意代表、独立第三方等也应纳入主体范围，做到开门容错、开门纠错，防止容错纠错暗箱操作，化解广大群众对于容错免责成为党员干部“保护伞”的担忧。

(三)优化容错纠错运行机制

一方面，确保运行程序规范化。应尽可能地降低容错纠错的申请门槛，可按事项的复杂程度、风险等级、影响后果等将认定程序分为简易程序和听证程序两种，细化具体操作步骤。一般事件按照简易程序处理，情况比较复杂、存在较大分歧的事件则需当事人提出申请按照听证程序处理，吸收专家学者、民意代表、社会公众等参加，保证容错纠错的公正性和权威性。另一方面，推动容错过程透明化。容错纠错不能关起门来自容自纠，特别是在容错程序启动之后，应当及时公布相关信息，把容错纠错的具体流程、参与主体、对象范围、事件起因、最终结果等在一定范围内予以公开，自觉接受广大干部和社会公众的监督，提高容错纠错的民主性和科学性，让党员干部心服口服。

(四)建立容错纠错配套制度

中办出台的意见提出健全完善“正向激励机制”“考核评价机制”“容错纠错机制”“澄清保护机制”四大机制，构建了较为完备的容错纠错制度体系。除此以外，着眼于容错纠错机制的落地实效，还需健全以下制度机制。

1.建立风险评估机制。改革创新是一项风险极高的工作，对于有较大突破和探索的工作，尤其是重大改革创新项目应当建立风险评估机制，把风险评估作为决策制定和实施的前置程序和必备条件，对可能出现的各种风险先期预测、先期防范、先期化解，并根据风险等级对评估事项予以容错免责或不予容错免责。党的十八届四中全会指出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。2019年5月,国务院出台了《重大行政决策程序暂行条例》，明确将风险评估纳入重大行政决策法定程序，并对需要进行风险评估的重大行政决策决予以明确。条例的颁布实施，必将大大提高行政决策的科学化、民主化、法治化水平，也有助于推动容错纠错机制的健全完善。

2.建立会商联动机制。十八大以来，随着全面从严治党的推进，监督问责日益制度化、规范化、常态化。监督问责要求有责必问、问责必严，容错纠错要求严管和厚爱结合、激励和约束并重。问责和容错看似矛盾，其实本质上都是提高权力运行效能的制度措施，分别从“防止权力懈怠和激励权力活力，规范权力运行和提高权力效能两个方面，保证政府工作的质量。”(7)竹立家 ：《问责与容错》，《中国党政干部论坛》2016年第8期。关键是要实现二者之间的有机衔接。可以考虑建立相关部门会商联动机制，对申请容错免责的事项进行沟通会商，共同确定是否予以容错免责。通过沟通会商，不仅可以实现问责和容错之间的权力制衡，而且可以防止问责和容错脱节导致的制度悖论，从而实现全面从严治党和激励干事创业的协同共赢。

3.健全舆论引导机制。包容性的社会文化氛围是构建容错纠错机制的前提条件，而舆论的教育引导则是培育包容性文化的重要手段。要健全舆论引导机制，确保新闻媒体树立客观公正、审慎专业的报道倾向，通过对容错机制及其配套措施的宣传介绍，教育党员干部正确处理从严治党和容错纠错之间的关系，引导广大群众理性看待改革创新中的试错行为，做到既不放纵错误，又能宽容失败，促使全社会形成开放包容的社会心态和舆论氛围，为容错纠错机制作用发挥营造良好的社会环境。