能力视角下农村脱贫攻坚政策的创新路径研究

徐琪新

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237)

目前我国脱贫攻坚已到冲刺阶段，在扶贫项目和政策带动下，贫困群体短期经济收入得到一定程度提高，农村绝对贫困问题得到有效解决。但是，贫困是一个相对的概念，随着社会不断发展，贫困的定义和标准也处在不断变化之中。长期来看，贫困群体由于自身健康状况、受教育程度、劳动技能等能力因素的限制，抵抗外界风险能力较差，返贫和新的贫困问题难以得到彻底有效解决。同时，市场机制的建立使得每个社会成员都有可能因遭受各种社会风险而返贫或出现新的贫困状况。因此如何从能力的视角针对不同致贫原因对症下药、精准施策，为农村贫困人口提供一条可持续脱贫之路，确保易返贫群体长期稳定脱贫，是当前脱贫攻坚实践面临的最突出、最亟待解决的课题。

一、能力贫困理论视域中的贫困问题审视

(一)由收入贫困到能力贫困

在过去相当长的一段时期，对贫困的定义多是集中在经济收入上，即物质匮乏。英国经济学家亚当·斯密在《国富论》中引用坎蒂隆的观点认为 ：“一个人是富裕还是贫穷，是根据他所能享受的生活必需品、便利品和娱乐品的数量和品质决定的。”(1)[英]亚当·斯密 ：《国富论》(上)，中国人民大学出版社2016年版，第108页。1901年英国学者朗特里(Rowntree)根据英国家庭每周平均所需衣、食、住房和其他必要支出，将一周26先令作为当时约克市六口之家的贫困线，这也是最早根据食物和非食物支出对贫困进行货币化定义的做法(2)转引自王小林 ：《贫困测量理论与方法》，社会科学文献出版社2012年版，第23页。。世界银行1天1美元的贫困线在很长一段时期内作为各发展中国家判断贫困的标准。1978年以来，我国曾采用过三条贫困线，分别是1984年标准、2008年标准和2010年标准，其中1984年标准可以称为绝对贫困标准，2008年标准为低收入标准。在2007年以前，我国一直采用绝对贫困标准，用于确定扶贫对象和脱贫依据。低收入标准在部分发达省份作为扶贫工作的参考。2011年，国家提高扶贫标准，按照农村居民人均年纯收入2300元(2010年不变价格)作为新的国家贫困线。

随着经济社会发展水平和扶贫标准的提高，目前我国已基本消除了难以维持最低生活需求的绝对贫困。不可否认，收入低下是造成福祉被剥夺的重要原因，增加收入可以更好地满足人们基本生活需要以改善贫困状况。但事实上，收入只不过是改善福祉的一种工具，贫困不仅仅是一种收入标准或者主观感受，贫困者自身的能力和能够到达的状态才是理解和解决贫困的最终要义。长期以收入为中心的贫困观使得在制定反贫困公共政策时更多关注贫困者物质收入水平，而偏离了加强贫困群体自身能力建设这一根本。因此，我们迫切需要从新的视角审视贫困问题。

1979年，在著名的泰纳讲座上，印度诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森作了题为“什么是平等”的演讲，在这次演讲中他阐述了能力贫困理论，这一理论中有两个重要概念 ：功能性活动和可行能力。功能性活动是指一个人实际去做并且有能力达到的事情或状态(3)Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford: Oxford University Press, 1999, p.75.，如能够参与社会生活，保持健康快乐等；而可行能力既包括人们选择某种功能性活动而实际达到的某种状态，又包括人们做另外一种选择时能够预见达到的某种状态(4)Amartya Sen, The Quality of Life, Oxford: Oxford University Press, 1993, p.31.。功能性活动和可行能力的区别在于前者是实际达到的生活状态，后者是能够在功能性活动组合中进行价值选择的自由，二者分别强调了一个人实际做了什么和能够做什么。基于可行能力的视角来判断个体的处境，贫困不再仅以收入作为衡量标准，可行能力被剥夺才是贫困的真正根源(5)[印]阿玛蒂亚·森 ：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年版，第85页。。能力贫困理论延伸扩大了贫困的内涵，即贫困是由于满足人们基本需要的能力不足或者被剥夺而造成的，虽然收入是提高能力和实现某种功能性活动的重要工具和手段，但绝不是唯一途径，例如良好的健康和教育可以帮助人们获得更高的收入，从而过上更为体面的生活。同样，在同等收入条件下，贫困者自身某些重要特性(健康状况、受教育程度等)被剥夺时，可能需要更多的收入才能实现所需要的功能性活动，例如残障人士需要更多的物质资源来获得与正常人相同的功能性活动，这些个体自身的特性与收入水平一样，都会影响个体的可行能力，进而影响其真实的贫困状况(6)Amartya Sen, The Idea of Jastice, London: Allen Lane, 2009, p.256.。森的能力贫困理论使我们对贫困的理解由收入转向了人们追求的目的和能够达到这些目的的自由，加深了人们对造成贫困的根源即可行能力被剥夺的理解(7)[印]阿玛蒂亚·森 ：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年版，第86～87页。。能力贫困理论的贡献在于它提供了更为全面理解贫困的视角，使我们对贫困的关注由收入转向了贫困者的生活和贫困背后的原因。

(二)能力贫困理论在实践中的应用

森的能力贫困理论在实践中也发挥了重要作用。世界银行在《1990年世界发展报告》中将贫困界定为“缺少达到最低生活水平的能力”。1990年联合国开发计划署基于能力理论公布了各国人类发展指数(HDI)。HDI是一个衡量收入、预期寿命和教育的综合指标，虽然只是一个类似于各国GDP的简单指数，所反映的内涵也只是能力理论的一个高度简化形式，但它的贡献在于将人们的注意力从GDP转移到人类发展上来。反映在排名上，根据《人类发展报告2013》，像新西兰、古巴、马达加斯加等国家的HDI排名要远高于他们国民总收入(GNI)的排名。多维贫困指数(MPI)是能力贫困理论的另一个重要应用，同时也是HDI的进一步发展。多维贫困指数综合了货币和非货币维度，正如森所说的那样 ：“对于贫困的分析应该转向贫穷的生活本身而不是穷人的钱包。”(8)Amartya Sen, “Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny”, in Social Development Papers, Vol. 1 (January 2000), p.12.自2005年起，德国政府公布的《国家贫困和财富报告》就以能力理论和MPI为基础，重点关注国民教育、健康、住房、就业、公共政策、社会参与度、国民收入和负债，特别强调对家庭、移民、残疾人和其他弱势群体的关注(9)Arndt Christian and Jurgen Volkert, “The Capability Approach: A Framework for Official German Poverty and Wealth Reports”, in Journal of Human Development and Capabilities, Vol.3 (2011), p.37.。《人类发展报告2010》公布了各国多维贫困指数(MPI)，包括收入、教育、健康三个维度和营养状况、儿童死亡率、儿童入学率、受教育程度、饮用水、电、日常生活用燃料、室内空间面积、环境卫生和耐用消费品十个测量指标。

二、能力视角下我国农村脱贫攻坚实践的反思

能力贫困理论对我国农村脱贫攻坚实践同样具有启发和借鉴价值。由于笔者在乡镇从事扶贫工作多年，对我国的农村脱贫攻坚工作有相当的了解。在我国当前的农村脱贫攻坚实践中，多是依靠基层政府主导的产业项目和政策扶持带来的经济效益使贫困户增收，最终实现贫困户“收入脱贫”，例如通过探索资产收益项目，将财政专项扶贫资金投入养殖、光伏发电、乡村旅游等项目中，由农村合作社、村集体统一经营管理，依靠项目收益分红带动贫困户增收；或者运用货币政策工具，引导金融机构向贫困户提供低息或无息贷款，贫困户以投资入股的方式入股当地企业，企业定期向贫困户发放分红；或者直接动员企业、个人向贫困户进行捐赠。以上由政府主导的脱贫攻坚实践更多的是从资本的视角将贫困群体作为各项扶贫政策实施的客体，但忽略了贫困人口自身的主观能动性和参与社会活动的主体地位，对贫困人口自身能力的提高作用十分有限。一方面，以提高贫困户收入为主要目的的扶贫项目，在项目覆盖贫困群体的选择上，只是简单地以收入作为判断标准，没有仔细分析贫困户致贫原因，这种变相转移支付的手段很难保证贫困户在项目和政策有效期之外的脱贫效果。另一方面，农村合作社和村集体往往缺乏专业技能带头人，使得一些对技术和管理要求较高的项目运营不善收益率低，甚至失败，在损失扶贫资金的同时也导致了单一依靠项目分红的贫困户脱贫效果不稳定，极易返贫。因此，在脱贫攻坚的公共政策制定过程中，不应单纯以减少收入贫困为最终目的，因为这混淆了减贫政策制定的目的和手段。基于能力贫困的视角，我国农村脱贫攻坚实践距离提高贫困群体可行能力，实现可持续脱贫、不返贫的目标还有很大的差距。

(一)贫困户识别与退出标准唯一性与能力贫困标准系统性之间的矛盾

从能力贫困的视角出发，是否具有可以达到某种理想生活状态的自由是判断贫困与否的关键，其关注的指标是造成贫困的原因，例如缺乏发展机会和应对变化的能力，基本能力和权利被剥夺等。因此，除了收入不足外，获取与交流信息、知识的能力欠缺以及健康状况、受教育水平、劳动技能等基本生存与发展能力不足都是导致贫困的重要因素，虽然不易量化，但却实际地影响着贫困的发生(10)左停 ：《贫困的多维性质与社会安全网视角下的反贫困创新》，《社会保障评论》2017年第2期。。对某镇贫困户致贫原因和返贫因素的分析，更加印证了贫困户自身能力特性在贫困识别与退出中的重要性 ：2017年S省L县Y镇共有建档立卡贫困户707户1496人，因病、缺技术、因残和缺劳动力是主要的致贫原因，分别占总贫困户的64.92%、12.45%、9.05%和7.5%，其中因病返贫是贫困户最主要的返贫原因，占总返贫户的77.8%。另外，贫困户自身的受教育程度普遍较低，文盲(半文盲)和小学文化程度的分别占到22.86%和49.22%，高中以上学历仅占比3.25%。但是，在实践中，对贫困户的识别与退出主要以人均年收入是否低于贫困线为主要标准，而疾病、残疾、失业、丧失劳动力、缺乏知识和技能等自身能力因素只是作为参考指标，并非决定因素，这就造成了那些存在能力贫困的群体成为未来返贫或新的贫困问题出现的主要来源。

(二)扶贫手段单一化与解决能力贫困问题多样化需求之间的矛盾

解决能力贫困问题仅靠扶贫开发制度往往难以满足多维需求，需要社保、医疗、教育、就业等多方政策同向发力，但由于各项政策的实施主体和功能定位存在差异，导致实践中各项政策各自为战，没有形成解决贫困问题的合力 ：一是社会保障制度与扶贫开发之间政策衔接不畅。社会保障制度设计的初衷是为社会成员营造一张安全网，在其遇到灾难时可以保证其最基本的生活需要，不至于被社会淘汰。农村社会保障制度，特别是农村社会救助制度在扶贫攻坚中应起到十分重要的兜底作用。扶贫开发旨在“造血”，对象是那些具有劳动能力的贫困对象，通过帮扶调动潜力，实现脱贫。在建档立卡贫困户中，有相当数量的群体是因病或意外事故失去劳动能力，与其依靠项目分红、政策扶持或者个人和企业捐赠，不如依靠低保、五保等社会救助政策实现长期兜底脱贫。但是通过对比乡镇低保、五保和建档立卡贫困户名单，一些因病、因残丧失劳动能力的建档立卡贫困户因为政策和名额的限制，并没有被纳入社会救助范围。二是教育、医疗、信息技术等民生资源特别是优质资源大都集中于城市，而农村拥有的各项资源相对薄弱，这种新型城乡二元结构无疑限制了农村贫困人口改善自身的能力贫困，进一步加深了农村贫困问题。例如我国部分集中连片特困区由于地理位置等因素造成交通不便，教育、信息等资源严重不足，不少年轻人早早辍学外出打工，但由于缺少必要的知识储备和劳动技能，导致就业极不稳定，失业问题严重，造成贫困代际传递。农村缺医少药的现状也直接导致了因病致贫、返贫，成为我国农村贫困问题的重要原因之一。因此，在实践中，应高度重视并着力解决年老、疾病、受教育程度低、缺乏劳动技能等自身能力贫困问题。

(三)脱贫攻坚绩效考核中缺乏科学有效的指标体系和客观独立的评估主体，很难全面系统地反映脱贫攻坚成效

在当前脱贫攻坚绩效考核中，考评指标更多关注短期收入脱贫而忽略长期能力脱贫，由此导致各级扶贫部门工作中功利性较强。基层政府为完成上级制定的脱贫任务，把提高贫困户收入作为完成硬性脱贫任务的主要指标，没有对贫困群体能力贫困给予关注。在核算贫困户年人均收入时甚至东拼西凑，不同程度存在数字脱贫、虚假脱贫问题。同时，随着各级扶贫资金投入的增加，各地在扶贫项目上进行了积极探索，随之而来的是对扶贫项目验收评估的要求越来越高。对于专业技术要求较高的大型复杂扶贫项目，仅依靠政府部门传统考核指标难以实现对项目运营效果的准确评估(11)汪三贵等 ：《中国扶贫开发绩效第三方评估简论——基于中国人民大学反贫困问题研究中心的实践》，《湖南农业大学学报》(社会科学版)2016年第3期。。因此，要做到脱贫成效精准，一方面要丰富绩效评价指标特别是增加能力脱贫的权重，另一方面要实现考核主体多元化。

三、将改善贫困群体的自身能力作为脱贫的重要政策目标

2013年11月3日，习近平首次提出“精准扶贫”思想。精准扶贫是可持续性的，包括扶贫方式与扶贫效果两方面的可持续，这与改善贫困群体能力贫困的目标是一致的。一是可持续性脱贫，包括稳定的收入来源、生活的可持续性改变、稳定的就业岗位、持续的转移支付等，即确保贫困户吃穿不愁；二是可持续性不返贫，建立健全教育、医疗、卫生、保险、救助、防灾等社会保障体系，确保不在义务教育、基本医疗、住房三方面出现返贫问题(12)丁建定 ：《试析习近平新时代中国特色社会保障思想》，《当代世界与社会主义》2018年第2期。。在精准扶贫战略指引下，我国扶贫攻坚实现了由“输血”到“造血”的转变。在精准扶贫战略的大背景下，实现能力脱贫应重点做好以下几个方面 ：

(一)引入多维贫困测量方法，精准识别能力贫困

基于森的能力贫困理论，阿尔基尔(Alkire)和福斯特(Foster 2007)提出多维贫困指数(MPI)的计算方法，即AF法。王小林、Alkire(2009)根据AF法，基于“中国健康与营养调查2016”数据，对中国不同地区进行了多维贫困测量，结果表明，中国农村普遍存在收入维度以外的多维贫困问题(13)王小林、Alkire:《中国多维贫困测量 ：估计和政策含义》，《中国农村经济》2009年第12期。。邹薇、方迎风(2011)运用AF法对中国多维贫困进行测量，指出通过提升贫困群体可行能力才是解决多维贫困问题的正确途径(14)邹薇、方迎风 ：《关于中国贫困的动态多维度研究》，《中国人口科学》2011年第6期。。实践证明，多维贫困指数能够较为全面地反映贫困群体的真实贫困状况，AF法是当前应用最为广泛、较为成熟的多维贫困测量方法。联合国开发计划署发布的《人类发展报告2010》中对世界上204个国家MPI的测算就采用了健康、受教育程度和生活水准三个维度共10项指标。王小林(2012)结合我国实际，将上述多维贫困指标进一步完善，增加了资产维度，包括住房和生产性资产两个指标，反映了一个家庭财富状况、所处的社会状态以及摆脱贫困的能力。在具体测算过程中，每个指标又有具体的测量标准。以教育维度为例，受教育年限低于5年或存在7～16岁义务教育阶段辍学问题可以视为贫困发生。当全部10个维度中任意k个维度被剥夺，则认为存在k个维度的贫困问题，k值越大，那么陷入能力贫困的程度越深，一般以全部衡量指标的1/3作为发生多维贫困的依据(15)王小林 ：《贫困测量理论与方法》，社会科学文献出版社2012年版，第88页。。本文综合联合国开发计划署和王小林、邹薇、方迎风等机构和学者的观点，结合农村贫困群体常见致贫原因，列出衡量多维贫困的4个维度和12个贫困指标。其中生活质量维度包括没有冲水设备的厕所，没有通电，没有自来水或大于5米的地下水，无法使用电、液化气、天然气等清洁能源；教育维度包括存在7～16周岁义务教育阶段辍学儿童，受教育年限少于5年，没有任何劳动技能；健康维度包括没有参加新农合医疗保险或任何一种商业医疗保险，因年老、患慢性病或身体、智力残疾而丧失劳动能力；资产维度包括家庭不拥有交通工具和电视、洗衣机、冰箱、电扇、空调、固定电话、手机，没有住房或者居住危房，没有可耕种土地或基本生产工具。

与传统的以收入作为贫困识别标准相比，多维贫困识别指标可以更为全面地反映农村家庭真实贫困状况，特别是对能力贫困等隐性贫困做到较好地识别和追踪，为制定扶贫开发公共政策和因户施策提供了较为可靠的依据。

(二)实现社会救助制度与扶贫开发制度二者有效衔接

通过对贫困户致贫原因分析，有相当数量的因病、因残和丧失劳动能力的贫困户，由于自身能力限制，扶贫开发各项帮扶措施难以发挥预期效果。起着社会稳定器作用的农村社会保障制度，包括社会救助制度、新农合医疗保险、大病保险等在降低因病致贫、返贫风险等方面起着兜底脱贫作用。随着近年来各地不断提高农村低保、五保标准，农村最低生活保障平均水平已由2008年的840元/人年增长到2015年的3177.6元/人年，也首次超过现行贫困标准(2010年不变价格2300元人均纯收入标准)。起着社会最后一道安全网作用的最低生活保障制度，作为扶贫开发的有效补充，完全可以保障公民基本生存权利，缓解贫困问题，实现对丧失劳动能力的贫困群体兜底保障，保证长期的脱贫成效(16)杨穗 ：《农村低保制度与扶贫开发两项制度的有效衔接研究》，载《中国扶贫开发报告(2016)》， 科学文献出版社2016年版，第178-193页。。将两项制度进行有效衔接，可以实现1+1>2的效果。首先，明确各自目标群体和功能定位。使农村低保、五保制度有效覆盖农村丧失劳动能力、不具备扶贫帮扶条件的贫困户，通过直接转移支付的方式实现对这部分贫困群体的长期兜底脱贫。其次，针对两项制度的差异点制定具体衔接机制。一方面，统一两者识别标准，实现数据共享。建立一套统一的低保、五保和精准扶贫对象的识别标准，综合帮扶对象健康状况、年龄结构、劳动技能等能力因素，合理区分覆盖对象。另一方面，建立主管部门间沟通协调、动态调整机制。扶贫部门、民政部门间应加强沟通协作，在低保、五保救助对象自身能力达到扶贫开发帮扶要求后，及时跟上扶贫开发政策帮扶；如果贫困者遭受更加严重风险的打击，现有扶贫开发措施难以发挥作用时，社会救助应实现兜底，二者相互配合，相得益彰。再次，加大财政投入，确保应保尽保。根据物价水平及时调整低保、五保标准，避免出现因资金短缺造成的漏保问题。

(三)引入积极的社会保障理念，丰富扶贫措施，促进能力提升

提升贫困者就业技能，培育贫困户长期稳定脱贫的内生动力。我国农村贫困人口由于文化水平、劳动技能等因素的制约，失业问题严重，迫切需要建立一套符合农村实际的再就业培训、帮扶机制。英国在社会救助和反贫困实践方面起步较早，也是世界上较早建成福利国家制度的国家之一。英国工党和保守党政府通过调整社会政策努力改善国内贫困和社会状况，其中一些做法值得借鉴。上世纪90年代，为应对当时英国国内居高不下的失业率带来的财政压力，英国政府将失业救济与收入补贴制度改革为求职者津贴制度，把传统的失业津贴福利变为工作福利，失业者仅可以领取到替代率较低的失业金，在领取求职者津贴之前，还需经过繁琐的程序并签订求职协议，参加就业中心提供的就业培训。这样做的目的就是把积极的就业政策融入到失业救济之中，让失业者尽快回到劳动力市场(17)郑春荣 ：《英国社会保障制度》，上海人民出版社2012年版，第213-221页。。结合我国农村实际，应以改善失业状况为政策调整导向，为处在工作年龄、具有劳动能力的贫困者提供一个接受劳动技能培训、选择就业岗位的平台，使他们重新在劳动力市场体现自身价值，变消极福利为积极福利。首先，通过再就业实现贫困者能力提升。引导适龄劳动者特别是辍学青年参加职业教育或专业技能培训，“以学用结合的思想为引领，建立先进、多元的质量评价体系”(18)魏可媛、赵勇 ：《普通高校教学质量评价体系建设——基于创新人才培养的视角》，江西人民出版社2018年版，第115页。，提高培训质量和水平，使他们掌握适应劳动力市场需求的技能，实现能力提升，降低贫困代际传递可能性。其次，搭建失业贫困人口再就业平台。一方面，通过减税，增加政策扶持等手段，引导当地企业向建档立卡贫困户提供一定比例的再就业岗位，实现失业贫困人口就近转移就业。另一方面，通过搭建地区间转移就业平台，将欠发达地区富余劳动力输送到发达地区，在满足输入地劳动力需求的同时，也让贫困群体享受到更加优越的公共资源和工资等福利待遇(19)汪三贵、殷浩栋、王瑜 ：《中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望》，《华南师范大学学报》(社会科学版)2017年第4期。。再次，提高扶贫帮扶条件，促使失业贫困者尽快回到劳动力市场。对于失业贫困群体，单向救济会使失业者养成福利依赖习惯，应适当添加帮扶条件，例如强制有劳动能力贫困者参加劳动技能培训，接受政府提供的就业岗位等。例如S省L县划拨扶贫专项资金设立扶贫专岗，通过岗前技能培训，使专岗人员掌握基本的家政、看护等技能，让具有劳动能力和劳动意愿的贫困户帮扶本村孤寡老人和留守儿童，从而使贫困者从被帮扶的角色转变为主动参与劳动力市场的就业者。

实施健康扶贫，制定更加完善的城乡居民医疗保险、大病保险政策。一是加强县乡村医院标准化建设，改善乡镇卫生院医疗条件。适时实行医护人员轮岗制度，推动医疗资源特别是优秀医护人员下沉到乡镇卫生院，同时依托远程医疗技术让贫困人口可以在家门口看得上病。二是完善居民医保制度，实现城乡居民医疗保险和大病保险对农村贫困人口全覆盖。适当降低住院医疗费用起付线并提高门诊报销比例，控制医疗费用，推动一站式结算方式，简化转诊医疗费用结算程序(20)汪三贵、殷浩栋、王瑜 ：《中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望》，《华南师范大学学报》(社会科学版)2017年第4期。。同时以商业医疗保险为辅助手段，减少贫困人口因病致贫、返贫几率，让贫困人口能够看得起病。三是关注贫困人口特别是青少年营养健康，减少患病几率。作为世界上第一大经济体，美国的食品券与营养福利政策是一个很好的范例，美国食品券计划最早出现于20世纪30年代经济大萧条时期，并逐渐演变成为美国社会福利政策中的重要一环。其初衷是解决美国贫困家庭的食物问题与营养需要。各州根据核实的家庭财产情况和人员构成确定可申领食品券的家庭(21)李超民 ：《美国社会保障制度》，上海人民出版社2009年版，第356-363页。。基层政府可以借鉴这一政策，从源头上改善贫困家庭的营养健康状况。

开展教育扶贫，改善村镇义务教育阶段办学条件，兴办职业教育。一是加大农村教育资源投入。增加对农村贫困地区教育的软硬件投入，完善基础设施，为村镇办学提供强有力的资金、政策和技术支持。二是兴办职业教育。通过开展职业教育，提高贫困人口的文化层次、知识水平和劳动技能，使贫困人口树立劳动脱贫的信心，为地区发展注入新的动力。

(四)完善脱贫攻坚绩效考核机制，引入第三方评估机构，更加注重贫困群体能力脱贫、可持续脱贫效果

第三方评估机构在对脱贫攻坚绩效考核过程中，可以从专业的角度对贫困群体脱贫状况特别是能力贫困改善情况进行客观公正的评估，改变当前脱贫攻坚考核中过多依赖收入指标的问题，同时也使各级扶贫部门可以聚焦主业，更好地制定公共政策，执行监督问责职能。首先，恰当选择专业性强的第三方担任评价机构，在评估执行过程中破除对政府的依赖，保证绩效评价结果的客观公正。在扶贫实践中涉及大量扶贫项目、金融政策、大数据比对等工作，只有基于专业的人才团队和技术支撑，才能够进行全程跟踪监督，得出客观准确的评价结果，并针对存在的问题提出专业的政策改进建议。高校、科研院所、管理咨询公司等是主要的第三方评价机构。其次，建立科学均衡的考核指标体系，利用综合收入、生活质量、教育、健康等多维贫困指标综合评价贫困群体脱贫成效，特别是要注重贫困者能力贫困改善的情况。同时，作为政府扶贫部门服务对象，建档立卡贫困户对政策制定和实施过程的满意度和意见建议也应该作为重要考核内容，为脱贫攻坚政策的进一步调整、完善提供依据。再次，建立有效的评估机制和规范，强化结果运用。在实践中，各项经费往往来自政府财政，同时受制于政府行政权力的压力，造成代理人替委托人护短，第三方的独立性很难得到有效保证。对此，汪三贵等学者(2016)提出引入社会资本建立扶贫开发绩效评价公益基金，避免评价结果受到委托人意志影响(22)汪三贵等 ：《中国扶贫开发绩效第三方评估简论——基于中国人民大学反贫困问题研究中心的践》，《湖南农业大学学报》(社会科学版)2016年第3期。。此外，绩效评价结果不应仅在系统内部作为参考，应将评估过程的数据、结果及时向社会公布，共享评估成果，接受社会监督，为政府调整公共政策提供更加客观有效的依据。