“认罪认罚从宽”的检察应对——基于Y市检察系统的实证研究

贺江华

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

2018年11月26日认罪认罚从宽制度正式写入刑事诉讼法，开启刑事司法新时代。在被告人自愿认罪的情况下，刑事诉讼的对抗性降低，协同性加强，控辩审三方形成“合作性司法”模式[1]，这种转变势必对三方职能、定位及工作方式产生影响，在认罪认罚案件中居主导地位的人民检察院[2]，受到的影响是全方位的。入法一年多来，认罪认罚制度在检察实践中运行如何？给检察机关造成何种冲击？检察机关应对挑战成效怎样？落实制度过程中存在哪些困难和障碍？如何解决和化解？带着这些疑惑，笔者在Y市检察系统进行深入调研，在对认罪认罚制度的实践推进情况、运行流程、成效以及存在的问题和困难等情况有一定了解后形成本文。

一、“认罪认罚”在Y市检察系统运行的基本数据及样貌

1.基本数据

截止2019年11月，Y市所有基层检察院均已开展认罪认罚制度适用。但由于案件体量，案件类型、员额编制等方面各不相同，各基层院的适用并不平衡，有的适用率已经达到90%，比如XT区院，有的才刚刚开始适用。

具体数据如下：2018年11月至2019年10月，Y市检察机关共对4540人提起公诉，适用认罪认罚处理的案件共计1127件1440人，适用率为31.72%。其中提起公诉1366人，微罪不起诉64人，微罪不起诉率为4.4%。此外还有法定不起诉2人，证据不足不起诉2人，移送单位撤回案件5人。

案件涉及90个罪名，主要分布在危害公共安全、侵犯公民人身权利、民主权利、侵犯公民财产权利和扰乱公共秩序五类犯罪中，适用排名前三的罪名分别是危险驾驶罪385人，占比26.74%；盗窃罪229人，占比15.9%；开设赌场罪101人，占比7.01%。

侦查机关建议适用认罪认罚355人，检察机关自行适用1085人，不需要签署具结书5人，符合速裁程序的418件。在审查起诉阶段具结1021人，其中值班律师见证744人，占比72.87%；指定辩护71人，委托辩护206人，辩护律师(含指定辩护)辩护率为27.13%，法律援助(帮助)率(值班律师加指定辩护)79.82%，委托辩护率20.18%。

检察机关提出量刑建议共1003人，占提起公诉总人数的73.42%，幅度刑量刑建议380人，占比37.87%，确定刑量刑建议623人，占比62.11%。具结后调整量刑建议36人，其中法院认为明显不当建议调整的7人，占比0.69%；被告人提出异议后法院建议调整3人，检察机关根据事实和情节做出调整11人，其他原因调整14人，重新具结1人。具结的案件没有出现被法院改变罪名的情况。共896人量刑建议被法院采纳，采纳率为89.33%，其中幅度刑量刑建议被采纳339人，占比89.21%，确定刑557人，占比89.4%。

提起公诉共948件，法院适用普通程序224件，占比23.63%；简易程序326件，占比34.39%；速裁程序326件，占比34.39%。截止调研时共计宣判891名被告人，其中免于刑事处罚8人，占比0.9%；单处罚金8人，占比0.9%；三年有期徒刑以下(含三年)824人，占比92.48%；三年有期徒刑以上51人，其中无期徒刑以上3人，十年有期徒刑以上的9人，三年以上五年以下有期徒刑30人。检察院提出抗诉3人，占比0.3%，被告人上诉41人，占比4%。

2.基本样貌

(1)尽管各检察院都在积极推行，但整体适用率不高,仍然依靠上级命令和考核导向推进。截止调研日认罪认罚入法已经一年，在Y市检察系统的适用比例不到三分之一，适用率并不高。2019年8月以前适用率更低，同年9月，Y市检察院在全市就适用认罪认罚进行排名并公布之后，部分基层检察院才开始重视并推进适用。由此可见，当前认罪认罚制度在实践中仍然是一种上级主导型和考核导向型推进方式，一线检察官的积极性不高，主动性没有被激活。

(2)认罪认罚主要适用在轻罪案件中。两个数据可以反映：一是适用的罪名超过四分之一是危险驾驶罪这类典型轻罪；二是宣告刑，超过三年有期徒刑的仅占5.72%，十年有期徒刑以上重罪案件的适用率更低，只有1%，近94%的被告人宣告刑在三年有期徒刑以下，反映出检察官仍然倾向于在轻罪案件中适用认罪认罚，呈现出一种较为保守的心态。

(3)检察官能够坚守客观公正立场。在Y市提供的数据中，认罪认罚案件有2人被法定不起诉，2人存疑不起诉，5人案件被撤回。这组数据虽然微小，但具有十分重要的价值，反映出检察官并不是仅仅根据犯罪嫌疑人的认罪认罚来定案，而是对事实、情节、证据进行充分审查，秉承客观公正立场，不应当追究刑事责任不追诉，证据不足达不到定罪标准也不起诉。这是符合法律要求的，认罪认罚案件必须坚守以事实为根据以法律为准绳的底线，不能仅依认罪而定罪。

(4)被追诉人的辩护权得到充分保障，但有效辩护不足。Y市检察机关办理的认罪认罚案件，犯罪嫌疑人签署具结书均有律师在场见证，落实了刑事诉讼法规定的律师见证具结制度。但仔细分析可以发现，具结见证是以值班律师为主，辩护律师辩护率不到三分之一，其中还包括一定比例的指定辩护。如果按照辩护效果来排序，一般情况下为“委托辩护>指定辩护>值班律师”。而且大部分值班律师在见证具结之前没有阅卷和会见犯罪嫌疑人，有些甚至是临时通知到场，发挥的作用仅仅是“见证犯罪嫌疑人是自愿签字”。法律规定值班律师的作用是帮助犯罪嫌疑人真正了解案情、理解相关法律规定并明确知晓具结后果，实践中值班律师并没有真正发挥该作用，当前的帮助方式虽然保障了辩方的辩护权，但辩护效果无法评估，有效辩护不足。

(5)量刑建议采纳率较高，且确定刑占比较大，反映出Y市检察官具有较强的量刑能力。检察机关以确定刑量刑建议为主，法院对量刑建议整体采纳率接近90%，量刑建议调整率低，法院认为明显不当的微乎其微，反映出Y市检察官的量刑能力整体较强。当然，这还跟另一个因素有关，即检察官在提出量刑建议前通过各种方式同法院协商。

(6)在一定程度上实现了案件繁简分流，但效果并不明显。接近四分之一的案件审理时仍然采用普通程序，认罪认罚对程序的简化功能并没有实现；另一方面，速裁程序适用比例很低。按照宣告刑统计，95%的案件可以适用速裁程序，但最终适用率只有34.39%，速裁程序适用率低反映出认罪认罚简化诉讼程序、提高诉讼效率的功能并未完全发挥。

(7)检察院和法院之间的张力客观存在，被告人反悔也客观存在。尽管数值很小，但检察机关仍有抗诉，反映出法、检两家之间的张力客观存在。被告人的上诉率达到4%，当然其中一部分被告人是为了“留所上诉”，但这个不低的上诉率也反映出被告人认罪认罚的自愿性保障存在一定程度的不足，这可能与委托辩护率不高、值班律师没有真正发挥作用有关。

二、认罪认罚制度运行的主要成效

多数办案人员认为认罪认罚在提升办案效率、实现案件繁简分流、引导被告人认罪伏法、化解社会矛盾等方面具有制度性优势，这些优势在实践中得以明显体现，取得一定成效，主要包括以下几个方面：

第一，办案效率提高，司法资源配置更加优化。

首先，减轻了检察官对犯罪嫌疑人进行认罪伏法教育的工作量，尤其是在侦查阶段就愿意认罪认罚的犯罪嫌疑人，其态度持续到审查起诉阶段，能够保持口供稳定，积极配合检察官办案，同时退赃退赔、与被害方和解、赔偿损失均较为积极主动，有效提高了审查起诉效率。其次，案件进入审判以后一般都适用简易或者速裁程序，庭审时间大大缩短，庭审效率大幅提高，检察官出庭工作量被大幅减释，尤其是集中审理有效节省了检察官的时间，办案效率明显提高。同时，认罪认罚适用能够让检察官将更多的精力投入到复杂的、控辩双方分歧较大或者有根本分歧的案件中，从而优化司法资源配置，实现刑事案件繁简分流。

第二，促进宽严相济刑事司法政策落实和被告人认罪伏法。

认罪认罚制度将宽严相济的司法政策具体到法律制度当中，为被告人提供了通过行为选择获得宽大处理的机会，通过辩护人或值班律师的解释说明，被告人充分认识到自己的行为性质，在“从宽”制度红利鼓励下会更加积极主动认罪伏法，有利于办案机关及时侦破案件、固定证据，也加快了案件办理速度，有利于准确及时惩罚犯罪，修复社会关系，平复民怨，维护社会稳定。

第三，被害人权利得到有效保护，被犯罪破坏的社会关系得到及时修复，促进社会矛盾化解。

被告人通常会积极修复犯罪行为给社会造成的损害。在有被害人的案件中，被告人会积极赔偿被害方损失，真诚赔礼道歉获得被害方谅解，从而化解双方矛盾，尤其是在民间纠纷引发的犯罪，比如交通肇事案、故意伤害案中，化解社会矛盾效果十分显著。在其他案件中，被告人也会通过退赃退赔、积极履行义务、实施修复性行为、消除违法后果或不良影响等方式修复社会关系，平息社会矛盾，“案结事了”的司法目标实现，恢复性司法理念得以彰显。

第四，彰显检察机关推动社会治理现代化的能力。

认罪认罚制度有利于发挥检察官的主观能动性，提升检察官司法能力，充分发挥检察机关在刑事案件中的主导作用，让检察机关更加深入参与国家治理，彰显检察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

三、认罪认罚制度在检察适用中的障碍

认罪认罚毕竟是一种全新的犯罪治理方式，也是一种新的刑事司法模式，全面理解需要一个过程。且该制度不是仅仅依靠检察机关就能够全面落实的，需要公安机关、法院、司法局、看守所等多家机构通力合作，但无论是Y市还是其他地方，各个机构之间，尤其是法院、检察院之间张力是客观存在的，再加上配套制度完善需要一个过程，多重因素叠加之下，认罪认罚在司法适用中还是遭遇诸多障碍。就检察环节而言，主要包括以下方面：

1.一线检察官思想认知存在不足

第一，对认罪认罚制度缺乏全面认知，现代刑事司法理念储备不足。

一线检察官对认罪认罚制度的定位、功能、价值等问题并没有十分清晰的认识，部分检察官将之等同于“坦白从宽、抗拒从严”，认为“就是自首、坦白在刑事诉讼法中做出规定而已”；对于为什么要实行认罪认罚从宽，它对我国当前深入开展的以审判为中心的诉讼制度改革具有什么价值和作用没有很清晰的认识。同时，落实认罪认罚需要的协商性司法、修复性司法、控辩平等、司法谦抑、诉讼经济等理念还没有全面建立。

最重要的一点是检察官严重缺乏协商性司法理念。最高人民检察院已经明确认罪认罚是一种控辩协商(量刑协商)制度，要求人民检察院正式提出量刑建议前应当与犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师进行沟通或协商，达成一致后犯罪嫌疑人签署具结书。这种平等沟通与协商既有利于保障最终结果科学合理，也是检察官的义务，有利于检察权的正确行使，充分体现“合作性司法”精神。但检察官对控辩协商的意义缺乏正确认识，甚至存在抵触心理。办案中表现出的就是在提出量刑建议甚至出具具结书样本之前不同辩方沟通，也不听辩方意见，有的检察官甚至认为“辩方没有权利同检察机关讨价还价”，“讨价还价是不认罪认罚的表现”。大部分案件都是检察官直接作出量刑建议后告知辩方，并不容辩方质疑，这既损害辩方的信赖利益，也销蚀了制度的功能和价值。

第二，对主导地位和责任认识不足。

认罪认罚制度是以检察官履行主导责任为基础的诉讼制度。这一主导责任是对检察机关的更高要求，目的是更好地维护司法公正，优质高效办好案件，化解社会矛盾、促进社会和谐，推动国家治理体系和治理能力现代化。履行主导责任不仅需要检察官有较强庭审指控能力，更需要检察官提升整体司法能力，更好把握法律适用的原则性、掌控自由裁量的灵活性，优质高效地做好刑事案件双方当事人的工作。主导责任是全方位的，包括主动开展认罪认罚教育转化工作、积极开展平等沟通量刑协商、积极做好被害方的工作、视情形对案件进行程序分流等。对于主导地位和职责要求，检察官并没有完全清晰的认识，部分检察官只是将认罪认罚作为一种新的案件办理方式，仅仅被动地根据被追诉人的选择而决定是否适用，没有站至主导地位处理案件，积极推进适用。

第三，对核心概念理解不一致，对适用范围和适用条件把握不准确

对认罪认罚制度的几个核心概念，包括“认罪”“认罚”“认罪认罚”“从宽”等如何认定，检察官们的理解不太一致。比如“认罪”，有的检察官认为“认罪”仅仅只需要自愿如实陈述自己的罪行即可，也就是认事实，有的则认为既要陈述自己的犯罪事实，又对罪名没有异议，即既认事实又认罪名；“认罚”的具体表现形式，是否包括退赃退赔、赔偿损失等，从宽的幅度如何把握，能否突破法定刑的下限；认罪认罚从宽案件的适用范围、阶段，不同阶段认罪认罚如何区别对待等问题，检察官的看法都不一致。这些问题，有一些“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》给出了解答，有些仍很模糊，会带来适用混乱。

2.多重改革叠加引发检察应对困难

第一，审查起诉阶段事务性工作大幅增加，检察官疲于应对。

认罪认罚制度虽然节省了审判阶段检察官的工作量，但大大增加了审查起诉工作量，加之与捕诉一体改革叠加，检察官在有限的审查期限内难以应付。

近年来，刑事司法领域改革几乎每一项都涉及到人民检察院，顶层设计的变化传递到基层是工作理念和方式的颠覆性改变，检察官们在应对改革的过程中应接不暇。捕诉一体将批捕和公诉归属于同一人之后，检察官有计划、相对确定的审查起诉节奏时常被临时的、不确定的、急促的批捕请求打断，导致无论是阅读案卷还是分析案情、证据都无法持续进行，检察官思维时常被中断，很容易陷入混乱，用检察官的原话讲就是“经常起诉案卷看到一半来个批捕案子，只好停下来去办理批捕，等批捕办完回来，之前看的卷宗又忘记了，只好重新开始”。退查案件越来越多也是这种混乱局面的反映。

认罪认罚案件给检察官增加很多事务性工作，主要包括：一是讯问犯罪嫌疑人的次数。普通案件检察官可以一次讯问完成诉讼权利告知、证据核查、犯罪嫌疑人认罪态度核查、意见听取等工作，而认罪认罚案件，检察官最少需要三次讯问：告知权利、听取犯罪嫌疑人意见、签署具结书。二是协调加害方和被害方关系，向被害方释法。三是缓刑案件庭前调查。四是同辩方协商。量刑协商的过程要求检察官听取辩护律师、值班律师、犯罪嫌疑人意见并做出回应，事实上也增加了工作量。五是安排、找寻、联系值班律师。

第二，提高了办案要求，增加办案难度。

认罪认罚制案件大幅提高检察官审查案件的质量要求。普通案件检察官只需审查案件是否达到起诉标准。尽管刑事诉讼法规定起诉标准和裁判标准时都是“事实清楚，证据确实充分”，事实上二者还是有差别的，裁判标准高于起诉标准，毕竟审判是最后一道屏障，起诉如果有问题还有审判最后进行审查。认罪认罚案件，倡导的是案件没有明显不当时按照起诉确定的事实和罪名以及量刑建议宣告判决，这实际上意味着对案件的定罪量刑前置到审查起诉阶段，检察官主导着案件的事实认定、法律适用和宣告刑，检察官在审查起诉时不能仅仅依据起诉标准，而是要以裁判标准来判断案件，办案质效标准显著提升。

量刑亦是如此。普通案件检察官只需提出影响量刑的情节和概括的处罚建议，认罪认罚案件要求至少提出幅度刑量刑建议，一般要提出确定刑量刑建议，对检察官的量刑能力提出十分高的要求，也增加了办案难度。

第三，量刑经验和能力储备不足，精准量刑存在客观困难。

量刑建议在过去很长时间都不是审查起诉的工作重点，检察官们的量刑经验和能力储备严重不足，短期内要求大幅适用确定刑难免有些“强人所难”。而对“从宽”的标准如何把握，怎么掌握幅度，量刑折扣怎么确定才符合“罪责刑”相适应原则，如何才能确保被采纳，从而不影响“采纳率”，如何才能避免自己陷入廉政质疑，目前都是检察官们的困扰。为了应对检察官量刑能力不足的客观现状，尽可能提高量刑建议采纳率，各检察院都会以各种形式在事先同法院沟通，主要方式有：一是由分管副检察长和法院分管院长沟通；二是由刑事检察部门负责人同刑庭庭长沟通；三是由承办人自行同法官沟通；四是特殊案件(比如涉恶势案件)通过政法委召集协调会的形式讨论确定。无论哪一种方式，一方面增加检察官工作量，另一方面损害程序公正性，破坏审判中立。

3.律师资源无法匹配办案需要

第一，律师人手不足。Y市律师资源分布十分不均，近80%的律师集中在城区，县市区律师事务所较少，律师资源严重不足，个别县总共不到十个律师，资源十分匮乏，甚至出现全县律师人数少于同案犯罪嫌疑人的现象，根本无法满足一人一个见证律师的需要。

第二，值班律师供应不及时。律师人数少，刑事辩护全覆盖改革和认罪认罚叠加后需要值班律师的单位比较多(法院、检察院、看守所均需要)，加之司法局法律援助中心也需要律师，导致能够固定到检察院值班的律师人数十分有限，所以Y市没有一家检察院能够做到每天都有值班律师，各检察院只能根据各自辖区的具体情况探索值班律师的工作方式，大体有三种：一是定期值班。这是较为普遍的做法，一般都是值班律师每周固定半天或者一天在检察院值班，检察官通常会将具结见证安排在这个时间段内进行。这种模式存在的问题是如果当天具结的案件过多或者有需要将值班律师带到看守所见证，值班律师就无法满足所有检察官的办案需要，导致“排队等候”人数过多，案件被拖延。二是预约值班。部分检察院实行预约制，检察官有具结见证需要时提前跟司法局预约值班律师，由司法局转交律师事务所安排。这种模式预约流程繁琐，需要在检察院、司法局、律师事务所三家之间来回流转，导致周期过长，贻误办案期限。三是通知值班。检察院选择两到三家律师事务所作为值班律师的供应所，需要具结时直接跟律师事务所联系，由律师事务所安排律师前往见证。这种模式效率较高，但只能在律师资源丰富的区域内推行，无法推广适用。

第三，经费保障不足。主要涉及值班律师的劳务报酬开支，这部分经费因为没有预算，没有明确的经费来源渠道。目前各检察院的做法有三类：一是从公务经费中开支，但因公务经费十分有限，开支难免吃力。二是将值班律师等同于法律援助律师，由司法局从法律援助经费支付，这只适用于法律援助经费充足的区域。三是由政法委协调当地政府从财政资金解决，这种模式较少。由于经费没有确定保障，值班律师报酬差异较大，有的地方可以达到1000元每件，有些值班半天或一天报酬只有200元，大部分地区值班律师的报酬在200至500元每件之间，相比律师的业务收入，这个报酬较低，无法激励律师尤其是经验丰富的刑辩律师积极参与认罪认罚见证。

第四，值班律师的作用未能充分发挥。在审查起诉阶段认罪认罚的案件，犯罪嫌疑人获得法律帮助的主要形式是值班律师，但值班律师参与并不深入，大部分都仅仅只是在签署具结书时到场见证。值班律师既不会见也不阅卷，也很少在见证之前向犯罪嫌疑人说明案情，解释法律，更谈不上与检察官就案件进行沟通和协商，值班律师的作用仅仅是见证签署具结书时犯罪嫌疑人没有受到“强迫”，值班律师在对犯罪嫌疑人说明事实、解释法律等方面几乎没有发挥作用，立法对值班律师的预设功能没有激活。

4.司法行政机关认识不统一，甚至存在内耗

认罪认罚虽然是以检察机关为主导设计的制度，但并不是检察院一家的事情，协作性司法并不仅仅是控辩审三诉讼主体的协作，首先应当是分担刑事司法权力的国家机关之间协作，公安机关、人民法院、司法机关，甚至律师事务所都应该积极协助和配合。而在认罪认罚落实的过程中，国家机关之间的张力客观存在，法院出于固守裁判权的考虑不愿意采纳量刑建议，公安机关以事不关己的态度在侦查中不履行告知义务、释法义务，对犯罪嫌疑人愿意认罪认罚的案件在移送时不加任何说明，司法行政部门不配合值班律师供应，这些都在司法系统形成内耗，导致认罪认罚制度落实不畅通。

四、深入推进认罪认罚制度的检察应对

1.广泛宣传，强化培训，让制度入心、让理念入脑

首先，针对当前检察官对认罪认罚制度认识不够全面，缺乏现代司法理念的情况，人民检察院应当加强宣传，并以各种形式加强对检察官的教育培训，帮助检察官树立现代刑事司法理念，充分认识认罪认罚制度的功能和价值，让检察官愿意适用，主动适用。重点应当对检察官强化三个基本理念：第一，宽严相济刑事司法理念。认罪认罚从宽制度是一项新型的法律制度，它由惩办与宽大相结合以及宽严相济的刑事政策逐步演变而来，是为落实“坦白从宽”政策所作的制度安排[3]。检察官应当深刻认识认罪认罚与宽严相济“一脉相承”的关系，充分践行“当宽则宽，当严则严”，对于自愿认罪认罚的被告人予以必要的宽缓处理。第二，公正与效率相统一的司法理念。刑事司法资源具有有限性，公正是刑事诉讼的首要价值，但也必须兼顾效率，检察官应当树立“节约司法资源”的意识，充分发挥认罪认罚制度在提升司法效率方面的制度优势[4]。第三，繁简分流、区别对待的刑事司法理念。以审判为中心的诉讼制度改革提升了刑事审判的精细化要求，顺应改革需要，必须对刑事案件进行繁简分流，不同的案件、不同的被告区别对待，繁案精办，简案速办，合理分配司法资源，让国家资源都用在“刀刃上”。

其次，应当强化理论研究，厘清认罪认罚制度中的基本理论问题，消除检察官的疑惑，打消其顾虑。采用褒奖激励、课题引导、检校合作等多种形式在检察系统开展关于认罪认罚制度的理论研究，针对检察官在办理案件中的疑难问题寻找解决方案和理论支撑，理论先行，推进认罪认罚更宽更广更准确适用。

2.整合内部资源，优化人员配置，增强刑事检察力量

经过之前的改革和机构调整，检察机关已经形成“四大检察”“十大业务”的工作新格局，“四大检察”固然需要全面协调发展，但作为国家唯一的公诉机关，检察机关仍然应当固守刑事检察本位。张军检察长提出要“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼”[5]，可见四大检察是有层次的，刑事检察仍排在第一位，是检察工作的重心。刑事检察业务部门也应当仍是检察机关内部资源调配的倾斜地，人力物力应当适度“高配”，尤其是人力资源，无论是员额配给还是检察官助理的配备，都应优先满足刑事检察部门，以助力检察官落实认罪认罚制度的需要。同时还要通过各种形式加强对检察官的业务培训，提升检察官办案能力，尤其是量刑能力。

3.协调司法行政机关整体联动，切实为检察官“减负”

(1)将认罪认罚前置至侦查机关，赋予公安机关一定的职责，分担部分工作

尽管刑事诉讼法规定具结是在审查起诉阶段，但认罪认罚实质上从侦查阶段就已经开始，公安机关应当切实履行下列职责：

第一，提前告知和认罪教育。公安机关在侦查过程中，应当告知犯罪嫌疑人认罪认罚的法律规定，并对其开展认罪教育，听取辩方意见，记录在案并随案移送人民检察院。犯罪嫌疑人在拘留期间认罪认罚的，公安机关在移送批准逮捕时应告知人民检察院。

第二，及时保障犯罪嫌疑人获得律师帮助的权利。对符合法律援助条件的，及时通知法律援助机构为犯罪嫌疑人指定辩护律师。

第三，起诉意见载明认罪认罚情况。犯罪嫌疑人在侦查阶段自愿认罪认罚，尤其是有和解、赔偿、主动退赃、履行义务等实际行动的，公安机关应当在起诉意见书中写明，认为案件符合速裁程序适用条件可以在起诉意见书中建议人民检察院适用速裁程序办理，并简要说明理由。

第四，社会调查。犯罪嫌疑人认罪认罚，可能判处管制、宣告缓刑的，公安机关可以直接委托社区矫正机构进行调查评估并将评估报告及时移送检察院。

(2)司法行政部门科学配置辖区内律师资源，保障值班律师供应

首先应当调配辖区内律师资源，合理分配值班律师，可以两种方式解决：第一，在看守所设置对外开放的值班律师工作室，由司法局派驻全天候值班律师，在看守所实现值班律师资源共享，保障被羁押的犯罪嫌疑人能够及时得到法律帮助。第二，调配律师资源，有条件的地区，尽量增加在检察院派驻值班律师的时间段，保障每周能有1～2个工作日在检察院有值班律师；无法在检察院派驻值班律师的地区，司法局协同检察院建立集中具结工作机制，每周固定时间由司法局协调指派律师前往检察院集中见证。其次，安排专人负责同检察院对接，积极响应检察机关的办案需求，协调解决值班律师问题。最后，将值班律师工作经费纳入司法行政机关经费预算，并制定统一标准，保障值班律师报酬相对平衡。

(3)联合法院制定量刑规范意见，充分尊重检察机关的量刑建议

人民法院对量刑建议接受度事关检察官的工作成效，更关系到检察机关的诚信和威严。法院过多否定量刑建议或改动率太高，会在被追诉人当中形成“检察官说话不算话”“检察机关说了不算”的印象，直接影响到被追诉人在审查起诉阶段认罪认罚的积极性。当务之急是法、检两家尽快消除分歧，达成共识，秉承“社会主义法治队伍”一致性目标，根据特定区域社会经济发展情况，在不违反上位法的情况下，联合制定特定区域量刑规范，建立起法、检统一适用的刑罚衡量标准，提升法、检量刑意见一致率。法院也应当消除“检察院量刑建议是在跟法院争夺裁判权”的错误认识，充分认识到认罪认罚是国家对刑事犯罪新的治理方式，法院、检察院分担不同职能，发挥不同作用，终归都是为了提升司法效率，实现刑事案件繁简分流，以保证在复杂案件中更好实现司法公正。

(4)探索更加科学的工作机制，使认罪认罚案件办理更加畅通

公检法三机关应当站在国家治理现代化的高度认识认罪认罚制度，探索更加科学、高效的办案机制：

第一，探索建立刑拘直诉机制[6]。对符合适用速裁程序的案件比如危险驾驶案等，犯罪嫌疑人已被刑事拘留的，公安机关侦查终结后，可以直接移送人民检察院审查起诉。公安机关、人民检察院、人民法院在刑事拘留期限内完成侦查、起诉、审判工作。

第二，探索公安机关执法办案管理中心建设，推广在执法办案管理中心设置速裁法庭。人民检察院、人民法院定点派驻人员，对适用速裁程序的案件进行快速审理，为刑拘直诉、一步到庭机制的开展提供便利。

第三，探索电子卷宗移送制度，实现公检法电子卷宗信息化流转机制。通过证据卷宗扫描录入及公检法网络平台高度融合，实现电子卷宗网上移送，进一步提高案件流转速度和电子卷宗深度应用，实现电子卷宗高度共享。在条件具备的情况下还可以实行辩护律师、值班律师网上阅卷制度，将律师也纳入电子卷宗共享范畴。

第四，探索在人民法院建立专人负责、独立编制的速裁庭。集中处理速裁案件，进一步提升速裁案件的效率。

第五，充分利用科学技术，推进智慧刑事司法网络建设。充分完成侦查、羁押、起诉、审判机构以及律师协会的远程系统对接，为远程刑事审判的普及奠定基础，将视频会见、远程开庭常态化、普及化。

4.联合制定认罪认罚实施细则，规范适用程序，统一适用标准，为办案人员推进制度适用提供范式

刑事诉讼法对认罪认罚制度的规定并不具体，“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》也还是有些粗放，办案人员在适用制度上仍然有些无所适从，当务之急是地方公检法三家应当联合监察委、司法局等制定《关于开展刑事案件适用认罪认罚从宽制度工作实施细则》，体系上可以安排如下内容：总则、认罪认罚从宽的把握、适用范围和程序、当事人权利保障、强制措施、侦查、监察调查、审查起诉、审判、特殊案件的处理、附则，在不违反上位法的情况下制定具有操作性的详细规则，为司法人员提供办案范式，规范认罪认罚适用，同时打消办案人员顾虑，避免不必要的廉政质疑和追责风险，激发办案人员适用认罪认罚的积极性和主动性。