大庆转型发展全面振兴实践路径及保障机制研究

唐立兵，张平

（1.黑龙江八一农垦大学经济管理学院，大庆 163319；2.大庆师范学院经济管理学院）

大庆作为传统石油资源型城市，面临着传统能源经济结构的束缚，体制性、结构性、资源性矛盾突出，产业结构单一、经济活力不足、经济增长乏力等经济发展不平衡问题，一直亟待解决。近年来，大庆一直致力于城市和经济的转型发展，取得的了一定的成效，产业发展逐步实现从“一油独大”到“多管齐下”，地下经济与地上经济融合发展，社会民生建设显著提速，民众幸福感显著增强，生态环境破坏显著改善[1]。2019年十三届全国人大二次会议政府工作报告中提出，加快补齐边疆地区和贫困地区发展短板，积极支持资源型地区加快转型发展，同时以创新为转型发展引领，发挥人力资源、市场资源的综合优势，积极探索地方转型发展新动能，这无疑又为大庆争当全国资源型城市转型排头兵，提供了全新动能，输送了新鲜养料。习近平总书记指出“大庆就是全国的标杆和旗帜”，黑龙江省委书记张庆伟要求大庆“大力弘扬大庆精神铁人精神，争当全国资源型城市转型发展排头兵”。当好“标杆和旗帜”，争当全国资源型城市转型发展排头兵，是大庆当前和今后一个时期全部工作的总遵循、总任务和总抓手[2]。因此，对于大庆转型发展全面振兴的实践路径和保障机制研究已经成为亟待解决的重要课题。

1 全国资源型城市转型发展典型经验与借鉴

1.1 全国资源型城市转型发展典型经验

1.1.1 江苏徐州资源型城市转型发展的典型经验

江苏徐州作为老工业基地城市，在城市转型发展过程中结合市情市貌，从生态环境重塑、产业结构转型、区域空间整合等方面逐渐探索出了转型发展的新方向与新路径[3]。在生态环境方面，徐州市从松散扩张逐渐向调整用地结构、存量土地挖潜的集约型转变。在政府相关政策文件的支持下，将难以复垦的区域纳入城市绿地系统规划，并通过生态改造，成功创建国家生态园林城市。在产业转型方面，徐州市产业功能与整个煤矿发展的生命周期规划紧密相关，由建国初期的“优先发展重工业”，到改革开放以后的地区性商业服务功能的提升，再到后来的强调城市的历史文化品牌、全国交通枢纽与区域商贸中心以及目前开始迈向服务业的现代产业体系。在空间整合方面，伴随着能源型工业的迅速发展，徐州市资源生产空间与主城区空间相脱离，空间拓展以工业用地为主，紧凑度较低。此后，伴随煤炭资源逐渐枯竭，徐州市经历“退二进三”产业调整期，圈层式山水城区逐步形成。目前城市空间快速扩张，双中心的城市格局逐步形成，城市格局逐步向区域中心城市转变。

1.1.2 鄂尔多斯资源型城市转型发展的典型经验

鄂尔多斯市作为全国著名的煤炭资源型城市，在转型发展过程中以科学发展为统领，因地制宜、实事求是，切实根据区域经济基础优势和发展机遇制定转型战略和政策，现已探索出了以“绿色、宜居、幸福、活力”为主要特色的转型之路[4]。具体而言，第一，鄂尔多斯市积极开发延伸资源型产业下游产业链，重视扶持高新技术企业，鼓励引入多种产业科研院所，以产业技术升级带动产业链开发。第二，推进鄂尔多斯市创新创业平台建设进程，不断完善创新创业扶持政策和激励机制，不断加快政府部门行政管理制度改革。第三，遵循“全域旅游”发展理念，鄂尔多斯市全力推进旅游产业升级，不断打造特色旅游产业区。同时扶持现代会展产业的发展，助推地区社会经济顺利实现转型。第四，鄂尔多斯市政府大力推进外地人口引入政策，通过提供住房租住和安家补贴、购房低息贷款以及免息创业贷款等激励政策，扩大外来人口入驻鄂尔多斯市安居乐业的比例，为城市转型可持续发展提供人力要素支撑。第五，鄂尔多斯市还重视职业教育的培育，通过扩大高职院校的生源数量，开展高职院校与企业的合作办学，培养适合当地城市经济与社会转型发展急需的具备职业技术与实践技能的优秀人才。

1.1.3 攀枝花资源型城市转型发展的典型经验

作为典型的资源型城市，攀枝花市首先形成了工业多点支撑的发展格局，发展科学技术，提升工业产品质量，大力推动产业升级。同时全市积极落实“创新驱动发展”战略，加大企业科学技术研发投入，更新机械设备，发展资源循环再利用等技术，努力实现经济的可持续发展[5]。其次，根据攀枝花市利用独特的气候条件，大力推动康养产业发展，积极推行“康养+”政策，还通过发展攀枝花的特色农业，做好景区打造、旅游和体育产品，提升城市影响力，促进“康养”条件下的农业、旅游业、体育业和房地产业等产业间的协同发展。第三，攀枝花市坚持“以体系为支撑，向特色要效益”政策，探索农业高效发展模式，强调品牌意识，打造优势特色农产品品牌，不断进行产业链延伸，鼓励农业依托电子商务平台和康养产业发展。第四，加快打造区域交通枢纽，强化与邻近市州的区域合作，加快与区域经济产业带相融合，推进物流产业快速发展，建设打造区域物流商贸集聚辐射点，积极构建生态经济，实现城市转型。第五，攀枝花市既加快对传统资源型产业的绿色改造力度，实现资源型产业的绿色发展，同时政府也出台政策支持新能源产业、新材料产业、战略性新兴产业的发展。此外，还通过产业集聚和延伸，建立大型综合性产业平台及产业园区。

1.2 全国资源型城市转型发展经验借鉴

通过对以上国内典型工业城市和资源型城市产业转型升级发展的经验总结，对标大庆市目前经济发展、城市功能、生态环境以及社会治理等方面的发展现状，其对大庆市争当资源型城市转型排头兵，可借鉴的经验主要包括以下方面。

第一，注重传统产业延伸提升，创新探索新兴产业发展方向[6]。大庆市应探索挖掘高新技术产业对于延伸传统石油产业的潜能，作为全市提升产业整体竞争力的重要抓手，加大新工艺、新装备、新技术研发推广力度，深入探索先进信息技术，推动传统产业向高端迈进。同时，统筹推进全市战略性新兴产业发展，着力深化传统产业链后端产品的开发，促进新材料、新能源、阳光康养等新兴产业做大做强。

第二，加强创新型企业培育，实现产业弯道超车。大庆市应加大对创新型企业的扶持激励，有针对性出台相关配套政策，引导支持创新型企业开展产业前沿技术探索，为潜力型企业全方位搭建创新创业平台，鼓励创新创业企业不断推进高新技术成果转化，加大对成果转化的资金扶持力度。

第三，引导促进产业聚集，完善专业产业园区建设。大庆市应重视产业集聚功能，提升园区承载能力，强化产业聚集功能。优化招商引资环境和机制，加快淘汰落后产能，推进落后企业转产或搬迁，争取建设国家级专业产业集聚示范区。与此同时，加强专业产业集聚园区的设施硬环境和政策软环境的完善，发挥产业的匹配和关联优势，差异性科学布局各类园区集聚产业，完善相关配套设施，扶持和打造一批为产业集群服务的公共服务平台，提高综合配套服务能力。

第四，拓宽产业资金募集渠道，盘活产业基金来源[7]。积极探寻全市内外社会资本、金融资本的资金支持，搭建多元化产业融资体系，鼓励多种优质资本助力主导产业发展。以市场机制为前提，探索合理稳定的产业资金进入和退出机制。制定投资接续产业项目的优惠政策，科学确定资本的产业投向，提升全市转型产业资本的运行效率。

第五，推进民生工程建设，提升居民转型发展幸福感。积极实施老区改造翻新，建立健全社会保障体系，努力开展企业和谐劳动关系建设，继续推进“公平、公正、公开”的政府服务原则，加大对弱势群体医疗、教育、社会保障等方面的补助辅助，不断增强转型发展时期各阶层民众的幸福感。

2 大庆转型发展全面振兴的实践路径设计

通过实地调研政府职能部门和专家研讨，大庆转型发展面临着体制性、结构性和资源性等问题，应结合本地突出的资源加工优势、区域市场优势和发展大工业优势，从经济、城市功能、社会治理、体制机制、创新以及生态环境等转型视角，科学设计“六位一体”的转型发展全面振兴的实践路径。

2.1 多元综合型经济转型发展实践路径

大庆市的经济转型应该以能源产业为支撑，坚持能源稳市、油化兴市、工业强市，充分研判国内总需求情况来聚焦大庆具有较强供给优势的产业领域发力，构建多元产业体系。支持大庆油田多采外油、力争俄油等，继续稳固石油工业坚实地位，把油气经济圈向外围辐射、向海外拓展，积极向非常规油经济领域进军。加快发展天然气产业，持续稳产增效[8]。通过留庆油、谋煤头、补俄油气、优化工艺等途径，多元化打通“油头”路径。争取提高本地原油资源就地转化率的同时，扩大争取俄油俄气资源本地深加工。通过发挥私营以及国有企业力量，多渠道延伸“化尾”发展路径。

全力推动汽车产业再次腾飞，力促大庆沃尔沃增型扩产，引进国内外知名的汽车制造品牌和新能源汽车落户大庆，把大庆建设成为全国知名的汽车生产基地，特别是新能源汽车制造基地。

培育特色龙江绿色生态农产品重点品牌，不断探索“庆字号”绿色有机健康食品的研发与推广，加快引进绿色食品加工企业落地形成产业集群式发展，不断提高大庆市中高端绿色食品的市场占有率，推动国际前沿技术与大庆农牧资源嫁接转化，扩大国内外中高端健康绿色消费市场的市场占有率。

加快大庆建设国家可再生能源示范区进程，以可再生能源、分布式能源、能源装备制造等构建全产业链项目体系，关注智能复合型、轻量功能型新材料发展趋势，选择推进转型领衔产业项目，提升全市接续产业附加值和竞争力。

深化农业供给侧结构性改革，支持发展林业生态经济，创新农产品供给方式，培育农业新业态新模式，实现现代农业全链发展、梯次增值[9]；不但完善物流、金融、科技服务等生产性服务业，不断完善产业链，实现价值链和利益链向高端跃升。

大力发展新文化旅游为牵引的零售以及物流产业，以全域旅游发展思路大力培植文体产业，加快发展休闲经济、康养经济、餐饮经济和生态经济。引入培育“四新”经济，抓住“一带一路”和东北振兴战略机遇，探索以创新驱动产业价值链、供应链的多层次交叉与互补融合式发展。

2.2 现代都市型城市转型发展实践路径

大庆的城市转型应该立足大庆可持续长远发展，以全面经济可承载性为基础，加快全市及周边城市群发展，通过合理设计城市产业可持续发展框架、提升城市转型发展功能等重点举措，打造现代都市发展格局，定位国际化现代都市建设层级。

突出大庆地处龙江西部以及“哈大齐工业走廊”中心区位的地理优势，着眼政府与企业互溶互联，规划现代化、功能化、生态化城市建设和空间布局，以此保证现代油城转型发展的风格定位与文化品位。以对俄贸易为重点，建设国际航空港，发展对俄国际物流中心，形成与东北亚区域经济的互联互通[10]。探索对接区域性交通框架体系，融入东北亚区域内外产业经济多元化分工。构建覆盖区域内外和行业内外的现代化城市政务信息管理平台，加快建设推广“云计算”信息资源共享支撑体系。以市场化为主导，加快城市优质资产运营模式改革，推动企业经营性资产向跨行业高收益部门转移。均衡城乡发展差距，缩小补齐城乡之间基础设施、生活环境、社会保障和公共服务等方面的短板差距。探索市域县域转型发展人才布局，通过高校、政府、企业三方联合开启跨区域“飞地”经济全新发展模式，加快县区经济赶超速度。合理引导社会资本对于县域地区创新创业的投资，坚持新型城镇化建设，加快大庆五区四县特色主导产业体系建设，开发新型产业供给主体。

2.3 协同互动型社会治理转型发展实践路径

以民生发展为转型时期社会治理的重要目标，通过社会治理方式的改进创新，构建适应大庆转型发展需要的社会治理与服务体系。

贯彻实施建设法治政府的纲领纪要，深化大庆民众对于法治文化的认识。不断完善全市转型时期司法体制和行政以及公安体制改革，加强全市公共法律服务体系建设进程，扩大其城乡覆盖区域，深度融合全市科技应用推广体制改革与机制创新。全力完善产业环境建设，积极搞活市场环境建设，不断提升民居环境建设。迎合民众对于大庆转型发展未来蓝图的期望，攻克全市农村脱贫难题，加快全市贫困县区人口的脱贫速率[11]。传承城市精神，提升市民素质，推动知荣、明耻、重礼成为全民价值追求和行为规范，引导全民践行社会主义核心价值观，改陋习、除积弊，弘扬铁人正气和红色风尚，以大庆转型振兴发展的强大合力推动大庆转型发展再创新业。借助“互联网+”和信息技术产业的快速发展，加快全市转型发展时期的全领域、多行业的信用保障体系建设。围绕补短板、突出精准性，推进商务政务、社会治理等方面的诚信建设，加快提升社会司法公信度建设，推动公共服务均衡覆盖。加大诚实守信主体的奖励幅度，加大严重失信主体联合惩戒力度，完善居民及社会组织的信用系统建设，不断提升转型发展的社会公信力。

2.4 纵深开放型体制转型发展实践路径

深入探索全市经济社会管理体制的优化办法，研究破解关于大庆转型发展的体制瓶颈与制约问题，激发体制管理的原生动力。挖掘地企融合优势，探索地企联合开展引资、创新、产业集聚等多领域深层次管理。坚持市场化路径优化产业园区管理体制，通过发挥重点产业园区的增长及辐射效应，带动区域产业链上增长点的快速发展，实现全市产业项目承接转移的重要突破[12]。建立城市管理准备资金，争取国家和省级政府支持，引导提高民营资本主导的混合所有制企业的发展速度，引导其以多元化方式参与国有企业改革，搞活全市转型发展市场经济。鼓励非公有制企业投资拓展油化产业链下游产业，重点聚焦油化装备制造、油化信息产业、“庆”字号绿色健康食品、油城温泉旅游等产业链延伸项目。构建以对俄经贸产业为导向的外向开放型区域经济框架体系，促进大庆与周边及区域内外关联城市的社会经济、文体艺术、卫生教育等方面转型发展的深层次交流。

2.5 创新引领型转型发展实践路径

推动传统石油产业技术的再改造与再创新，支持油化企业加快生产设备的改进与更新，推动油化产业标准与国际先进水平的有效对接，提升油化产品和油化服务的品质。围绕推动大庆市“油头化尾”高质量转型发展目标，改革创新油化产业科技研发和研发成果推广应用制度，不断强化石油化工技术创新能力，推动先进石油化工制造业和全市石油生产性服务行业的有效融合，促进油田传统产业与接续产业的动能衔接与有效转换。以信息技术为依托，拓展“互联网智能+”行业，建设石油化工电子商务信息平台，为大庆市油化产业转型升级赋予全新力量源泉。支持网络平台经济建设，加快推进“互联网+”与新兴行业领域的融合共享式发展。深化智能化人工产业、信息数据产业等新兴产业技术的研发应用，探索构建以高新技术为牵引的新兴产业创新集群[13]。改革完善金融支持机制，改革完善人才引进、培育、使用和评价制度，在大庆转型发展全面振兴中注重发挥人才的支撑作用。加快大庆市科技发展速度，持续加大对基础研究和应用研究支持力度，实施产学研一体化，注重产业源头创新，培养提升大庆接续转型产业的核心技术攻关能力。发挥全市双创示范基地牵引拉动作用，引导鼓励支持有条件的主体进行创新创业，加大营造大庆转型发展全面振兴的良好创业和发展氛围。此外，积极扩大国际创新合作。放宽对于创新转型人财物的支配权和创新转型路线的决策权，促进发明创造和转化运用，营造良好的科研生态。

2.6 绿色低碳生态转型发展实践路径

将生态城市建设置于首要位置，秉承绿色低碳发展理念，构筑绿色产业体系，构建绿色安全民生事业，建设资源型城市绿色协调转型典范区域以及建立绿色自然生态可持续发展区域。倡导建立生态环境协同治理机制，构筑区域生态安全机制，保障区域生态稳定建设。兼顾资源型产业转型与生态环境协调融合，实现城市居民与城市环境的和谐共存。扭转大庆基础资源消耗数量的不断增加，资源产业粗放开发规模的不断扩大，以绿色低碳循环发展理念探索大庆市产业转型发展节能减排路径的市场化创新[14]。构建并推行严密的城市绿色生态监管体系，稳定全市生态环境存量，制定并推行生态底线管理制度，完善绿色资源耗损以及环境负影响补给制度。保持城市区域空间合理开发与布局，构建湿地空间相融以及百湖水系相通的油城特色转型发展风貌，再次光耀国家卫生城市的创建成果。提倡绿色低碳消费方式，创新绿色低碳生活方式，逐步建立城市低碳交通体系。实施建筑节能工程，推广新材料、再生资源、绿色新型环保建材的使用。

3 大庆转型发展全面振兴的保障机制

为了更好地实施经济、城市功能、社会治理、体制机制、创新以及生态环境等“六位一体”的实践路径，大庆市需要进一步解放思想、创新体制机制、强化产业融合、加大项目引进和聚集优秀人才来保障大庆转型快速发展和全面振兴。

3.1 进一步解放思想不断深化认识

大庆目前正处于一个非常重要时期，大庆的发展遇到历史上前所未有的困难，这是作为一个资源型城市在发展过程中必然会陷入的困境。要想破解困境，在大庆转型发展思路和举措上首先需要进一步解放思想，深化对大庆发展现实基础和制约瓶颈的认识[15]。一个城市的发展会受到很多制约因素和客观条件的制约和影响，一个地区能发展什么产业，关键是找准切入点，因此政府工作的重点是思考大庆应该怎么做、如何接续产业、到底怎么发展等系列问题。这既要摆脱路径依赖、方法依赖，更要用创新思维提升破解问题能力，这一切都离不开解放思想，深化认识。

3.2 进一步创新体制机制释放活力

创新体制机制根本在于构建有利于推进产业结构优化调整的体制机制和营商环境。就大庆来说，可以全面对标国内先进地区，尤其是市场化程度高的沿海省份，学习先进地区的体制机制创新的经验，并勇于在本地区开展变革和实践[16]。具体来说，一是着重提升政务服务水平，优化营商环境，不断提升工作质量和效率，实现政府的精准服务；二是塑造公平竞争的市场环境，持续整顿优化市场秩序，支持“四新”经济发展，出台支持创新创业及引导产业发展的政策，不断完善统一开放高效的市场体系；三是打造公平公正的法治环境，不断完善立法、规范司法执法，集中整治破坏发展环境的行为，通过打造公平公正的法治环境不断优化营商环境。

3.3 进一步强化产业融合破解“资源诅咒”

突破资源经济发展的路径依赖，克服对原有资源型产业的粘性问题，实现产业结构调整和优化，而其中重要途径之一就是推进产业融合，即全方位导入产业融合的理念与方式，加快推进资源型城市在新型工业化和新型城镇化进程中的信息化、与工业化以及城市化的深度融合，促使资源产业在融合中发展接续产业，完成产业蜕变，新兴产业在融合中扎根和壮大，完成产业结构趋于合理。技术创新是促使产业融合的内在驱动力，市场需求和消费者愿景是产业融合的动力之源[17]。就大庆市来说，一方面，推进城市内向型产业融合，就是坚持创新发展，把产业融合的基点放在创新上，全面推进经济结构优化升级，加快构建战略性新兴产业和传统能源产业并驾齐驱、现代服务业和传统服务业相互促进、信息化和工业化深度融合的产业发展新格局；另一方面，推进城市外向型产业融合，以“一带一路”建设和“中蒙俄经济走廊”建设为战略机遇，充分利用我市在资源、技术、产业等方面的比较优势，不断完善电子商务、金融服务、物流等配套服务水平，大力发展对外经贸合作，最终实现克服原有产业机制的粘性问题，建立促进资源型城市新兴产业发展的内生机制，达到培育多元支柱产业的最终目的。

3.4 进一步加大项目引进支撑可持续发展

项目是经济社会发展的“载体”，也是经济社会发展的“引擎”。发展需要项目，项目保证发展。重大投资项目、科技攻关、产业化示范项目、招商引资重点项目以及县区的发展项目的引进，市委、市政府要进行充分科学地论证[18]。落地项目一定要突出释放大庆优势、突出发展新兴产业、突出给力长远发展和突出追求最大效益，支撑大庆可持续发展。

突出释放大庆优势，首先是落地的项目契合大庆实际。大庆最大的优势是自然资源富集，大油田、大化工、大耕地、大草原、大水面、大地热，得天独厚；大片盐碱地，虽不易栽花、种草，但可以“栽工厂”、“种企业”。拟施的项目，应当有助于放大资源效应，厚植发展新优势，培育发展新动能，既靠得住、能扎根，又可延长产业链条、壮大接替产业，推动大庆提速发展。

突出发展新兴产业，应当突出发展石化产业、装备制造产业、新能源产业、新材料产业、汽车产业、信息技术产业、现代服务产业、食品加工产业、生物产业，强调突出产业集聚发展，形成规模效应，做大做强接替经济[19]。

突出长远发展，大庆作为典型的资源型城市，能否实现可持续发展、保持长盛不衰，关系大庆的前途命运和子孙福祉，这不仅具有极高的经济价值，也具有重大的政治意义。因此，落地的项目既要立足当前，又应着眼长远，有助于接续乃至替代石油、石化，同时发展接替产业项目，也应适服本地“水土”，在大庆具有生长的条件和环境。

突出追求最大效益。凡是引进落地项目，既要产生经济效益，又应注重社会效益，还须收获生态效益，保证人民群众从效益中分享“红利”、增加“获得感”。

3.5 进一步聚集优秀人才提供智力保证

应对新形势、新任务和新机遇、新挑战，实现大庆转型发展和全面振兴，聚集优秀人才越来越重要。大庆应持续实施人才强市战略，着力营造重才、育才、引才、用才的强劲势场，使得各类人才在发展中的支撑效用更加突出[20]。一是进一步加强市校合作，整合大庆属地高校人力资源组建大庆经济社会发展研究中心新型智库，为政府科学决策、民主决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，同时结合大庆市重点产业，市校联合引进或柔性引进产业所需高端人才；二是引导企业与高校、科研院所、培训机构合作培养产业发展所需的各类人才，特别应加大职业教育，培养产业发展急需的技术工人；三是借鉴武汉、三亚等多个城市做法，制定人才引进政策，吸引优秀的各类人才和团队落户大庆，推动大庆经济的快速发展；四是进一步营造良好的人才发展环境，改进创新人才评价机制和激励机制，以能力、业绩和贡献为导向不断加大物质奖励和精神奖励，充分释放人才的主动性、创造性，服务于大庆转型发展和全面振兴。