政策执行与资本获取：易地搬迁参与精准扶贫的实践——以H省W县为例

李伟嘉

(山西大学哲学社会学学院，山西太原 030006)

一、问题的提出：易地扶贫搬迁中政策执行与资本获取何以必要

易地扶贫搬迁是我国打赢脱贫攻坚战的重要举措，旨在通过易地搬迁脱贫一批，将地方1000万建档立卡的贫困人口迁出原村庄，破解贫困地区的发展难题。易地扶贫搬迁是在精准扶贫与新型城镇化基础上提出的脱贫方案，兼具减贫脱贫、生态保护、提高人民生活福祉等多种功能。

进入新时代，我国扶贫事业取得了重要成效，但仍有部分贫困人口居住在生产生活条件较差且自然灾害频发、生态环境脆弱的地区，因此易地扶贫搬迁是实现这部分人群脱贫致富的重要手段。易地扶贫搬迁是将这部分人群搬迁到生态环境较好、基础设施比较完善的地方，在政府投入力度不断加大的情况下，享受部分优惠政策，通过创新管理理念、管理机制、管理内容，完善后续产业帮扶，提升农户的生计资本，让建档立卡搬迁户“搬得出、稳得住、有事做、能致富”[1]。易地扶贫搬迁的行动方案是由理论支撑、分析框架、政策实践、农户资本、动力机制和行为机制共同组成的有机系统，在整个脱贫攻坚过程中具有重要作用。方案在实施中注重发挥各级政府的主导作用，在方法上强调对搬迁户的精准识别、管理、帮扶。

目前，国内对易地扶贫搬迁的理论探讨主要围绕如何减贫扶贫展开，包括搬迁的原因、搬迁的动力机制、搬迁过程以及后续发展、贫困户社会适应等内容。相关研究明确了易地扶贫搬迁的本土化内涵和原则，研究内容主要聚焦于政策研究、后续发展研究两个方面，对易地扶贫搬迁的政策制订、科学规划、搬迁实践具有指导意义[2]。在易地扶贫搬迁的政策研究方面，王宏新等从政策文本量化的角度分析了我国易地扶贫搬迁发展演变的特征，提取了七个政策维度和三个发展阶段[3]；翟绍果等运用政策网络理论分析了搬迁过程中各方多元协同合作的特点，发现存在瞄准失焦与治理乏力的政策困境，需要优化政策体系[4]。在易地搬迁的后续发展研究方面，吴新叶以“制度—生活”为分析框架，探讨迁入社区紧张的原因以及化解安置社区治理紧张的方式[5]；邹英、向德平认为搬迁贫困户成为农民市民化的主体之一，面临被动市民化的困境，应从施策方略、经济策略、公共服务等方面着手解决[6]。

相关研究从易地扶贫搬迁的内涵、理论基础、政策实施、后续发展等视角进行探讨，但对易地扶贫搬迁政策执行与农户资本获取的耦合关注不够，缺乏从政策执行与农户资本获取角度对易地扶贫搬迁的经验与不足进行深入分析。从政策执行视角看，政策执行是政策实践的核心，一项政策成功与否主要看其执行是否有效与可持续。易地扶贫搬迁政策作为一项国家政策，充分体现了国家意志，其有效执行涉及政策执行环境、执行主体、执行方案、政策评估多个方面[7]。从农户资本视角看，资本获取是农户规避生计的脆弱性、实现可持续发展的必要条件，是提高抵御风险能力的前提。农户只有获取可持续生计框架中的自然资本、物质资本、人力资本、金融资本、社会资本，才能在新的地理空间适应新的社会空间[8]。在政府主导的政策执行过程中，只有重视贫困农户的资本获取，不断优化政策的制定与执行过程，才能实现农户利益的最大化。

易地扶贫搬迁由各级政府组织实施，是一种自上而下的治理过程。由于各级政府行政能力与资源禀赋的差异，政策实施往往受各种现实条件的制约。这种政策实践与行政包干制、项目制不同，也与常规的科层制管理不同，具有一定的政治运动特性，如果对于生态环境的复杂性、搬迁农户的资本获取与社会适应的考虑不够充分，对农户参与的关注度较低，在执行过程中很可能出现政策失灵现象。随着决策与行政水平的提高，地方政府开始重视农户自下而上的个人参与，注重鼓励和激发农户的主观能动性，以此提高政策执行的有效性。易地扶贫搬迁是一个社会建构问题，在复杂的农村场域，政策执行受阻、资源配置难等问题难以避免，必须充分考虑社会各方面因素的影响。

叶青、苏海搭建了“政策—资本”分析框架，认为在可持续分析框架中农户的生计资本存量与政策实践过程存在直接关联，强调在搬迁过程中政府主导的政策实践会重置农户的生计资本，需要构建多元行动主体共同参与的政策实践网络才能克服难题，提升贫困群众的幸福指数[9]。自上而下的治理过程无法满足搬迁农户的生活需求，同时农户的社会需求可能减弱政策实施的有效性。因此建构积极主动的政策环境，激发农户的自我参与，让自上而下的政策执行与自下而上的农户资本获取形成良性互动至关重要。

二、W县易地搬迁的政策执行

(一)科学规划

受特殊的地理环境影响，H省W县在2016年还有4个乡、12个村、5000多户农户生活在漳河河道内，每到夏季就会发生水灾，同时脆弱的自然条件无法满足农户的生产生活需要，严重影响当地农户脱贫致富。因此，W县成为全省纳入易地扶贫搬迁的第一个平原县，12个村庄的易地扶贫搬迁项目于2016年4月成功列入H省第二批易地扶贫搬迁计划。W县的搬迁规模较大，生活在漳河河道的贫困群众较多，政府既要投入大量的人力物力财力，还要妥善考虑生态环境建设，并处理好搬迁农户的后续发展问题。

为实现精准扶贫与全面建成小康社会的双重目标，W县易地扶贫搬迁工作的开展得到了各级政府的支持，具有诸多有利条件，同时也面临一些困难。首先，W县在上级(中央、省、市)的指导下，因地制宜，对搬迁工作进行了科学规划，统筹考虑所有政策的叠加效应，对全县易地扶贫搬迁工作进行统一部署、统一协调。省委要求该县党政主要负责人为第一责任人，牵头制订方案，精准摸排，落实资金和政策执行，限期搬迁到位，并跟进落实住房和就业。W县所属市发改委制定了《易地扶贫搬迁实施计划(2016—2019)》。W县根据上级要求制定了《W县十三五易地扶贫搬迁实施方案》《W县易地扶贫搬迁实施计划(2016—2019)》。

(二)多方联动

按照易地扶贫搬迁“省负总责，市抓协调，县抓落实”的整体安排，W县政府负责全县搬迁工作的组织实施。易地扶贫搬迁是一个系统工程，在政府、市场和社会协同合作大扶贫理念的指导下,县政府承担起自己的政治责任，迎难而上，有力地推进了搬迁工作。

一是精准把握政策。由县搬迁办作为牵头部门，县直机构包括发改局、扶贫办、城投公司、国土局、规划局、住建局、交通局、水利局、卫生局、电力局等部门各选派一名专干组成精干的专门工作机构——易地扶贫搬迁工作推进专班，集中办公，实行每天例会制度，共同协商，群策群力，精准把握政策，形成工作合力。发改局、扶贫办负责与上级政府部门沟通，同时加强对全县易地扶贫搬迁工作的政策指导，其他部门的主要负责人亲自过问并抓好具体工作推进，安排得力人员专职对接，避免出现因工作繁忙顾此失彼造成工作疏漏。

二是合力推进搬迁社区建设。由城投公司具体负责，各部门积极对接，相互配合并算好时间任务账，抓住关键节点，高效推进社区设施建设。如民政局负责社区养老公寓建设，水利局和供电局分别负责社区供水和供电工程，教育局负责社区学校建设，交通运输局承担道路建设任务等，每个部门选派一名政治素质过硬、业务能力精湛、协调能力强的副职扎根社区施工一线，紧跟工程建设步伐，一旦发现问题立即着手解决。

三是确保有序搬迁。各部门协调一致，形成了协同解决问题的工作机制。其中搬迁办发挥统筹协调作用；城投公司作为搬迁工作的主体，从工作伊始就做到早谋划、早安排、早完工，并聘请专业技术人员对社区进行合理设计，使社区建设尽量符合搬迁农户的生活习惯；住建局负责建筑工程质量监管；公安局负责搬迁工程施工现场的安全保护，防止发生强装、强卸、扰乱施工等不良现象；自然资源和规划局负责易地搬迁土地指标置换和旧村拆迁复垦工作；各乡镇在搞好社区工程建设的同时，提前开展模拟选房、户型数量与各户人数摸底，确保有序搬迁。

(三)先行先试

一是加强领导，重视部门合作。W县成立了易地扶贫搬迁项目领导小组，并成立项目推进办公室，制订了《易地扶贫搬迁一户一档建档工作和加强档案审核管理工作的实施方案》《W县易地扶贫搬迁进村入户政策宣传工作方案》《对6个社区的建设任务目标进行分解》《易地扶贫搬迁领域腐败和作风问题专项治理实施方案》《易地扶贫搬迁安置社区实行县乡村三级分包责任制》等相关文件①，统筹考虑政策的整合叠加效应,将住房、土地、就业、产业、户籍、社会保障等政策性强的工作协调运作、统筹管理。

二是积极争取资金与政策支持。资金和政策是易地扶贫搬迁的两大推力。资金是撬动搬迁工作的活水，县政府抓住机遇，将全县位于河道内的12个村庄纳入国家“十三五”易地搬迁规划，争取到国家搬迁资金12197万元，为搬迁工作夯实了基础。县政府积极拓宽资金筹集渠道，资金来源包括中央预算内补助资金、省财政扶贫资金、国家开发银行与中国农业发展银行筹集的专项建设资金、国家开发银行H省分行与中国农业发展银行H省分行提供的长期贷款、群众自筹资金，确保有充足资金支持安置点社区建设，保证了易地搬迁工作的顺利实施②。

三是以搬迁农户为中心，严格把控工程质量。在搬迁工作启动前，W县组织乡镇干部入户宣传政策，帮助农户加深对相关政策的理解。在搬迁工程实施过程中，政府积极听取群众意见，主要领导深入基层走访村民，深入了解群众的想法与实际情况。在新村选址、户型、楼栋设计等方面将村民的生产生活习惯纳入考虑，尽可能顾及搬迁后村民的社会适应及社会融入能力。强化对中间验收、变更设计、工程项目实施认可以及项目承诺兑现的管理和控制，严格把控工程质量。加强了对项目实施的全过程监督，形成“政府监督、社会监理、企业自检”的质量管理体系。搬迁工作结束后抓紧后续防贫工作，时刻关注村民的生产生活情况，及时发现并解决群众遇到的困难。

四是立足后续保障措施，实现农户统筹发展。易地搬迁需要综合考虑各种社会因素，不仅要帮助农户解决住房问题，更重要的是做好各项社会公共服务，加快推进配套设施建设，营造环境优美、功能完善、秩序井然的现代宜居新社区，提高村民的搬迁意愿，形成群众高高兴兴搬迁的良好氛围。W县统筹规划社区内的养老公寓、幸福院、礼堂、直达公交等公共服务设施建设，解决了村民搬迁后的生产生活问题；抓好居民社区、产业园区、农业景区“三区同建”，与乡村振兴规划同轨并行，加快发展扶贫产业，带动群众稳定增收创收，确保群众真正“搬得出、稳得住、能致富”，让搬迁农户能够坚定信心，通过自身努力实现可持续发展。

三、W县搬迁农户的资本获取

(一)合理安置，实现农户资本获取方式的多元化

搬迁选址直接影响脱贫成效以及农户的搬迁意愿，其重要性不言而喻。为实现高质量易地搬迁脱贫，全县按照“应搬尽搬、尊重搬迁对象”的原则，科学规划和选择搬迁地址，走出了一条村落集体搬迁、以集中安置为主的路子。首先，关注河道灾害，坚持科学规划、合理布局，坚持行洪避险原则，排除地质隐患，根据W县土地利用总体规划与城乡建设规划，将村庄从漳河行洪区迁出。其次，按照自愿搬迁原则，根据村落实际分布、人口情况，尽量实行整村搬迁。同时依托新开垦或调整使用的耕地，在迁出村附近规划建设中心社区，引导搬迁对象就近集中安置，安置社区距离迁出村平均不超过3公里。搬迁对象“离家不离乡”，既能入住新社区，又能保留原来“以农为主”的生产生活方式，缩短了磨合过渡期，解决了因搬迁地距旧村落较远和邻里关系发生变化而引发的诸多问题。

W县根据易地搬迁社区内不同乡镇群众的产业基础制订后续帮扶计划。根据农户实际情况，通过实行量资入股，设置公益岗位，发展密植梨种植、盆栽蔬菜大棚产业等方式，开展就业帮扶，使农户多渠道增收创收，实现“短期能脱贫，长期能致富”。一是依托微工厂保障居民后续就业，邀请从事服装加工和箱包加工的企业入驻运营。二是通过扶贫车间等代工工厂吸引在外务工的优秀青年回乡创业，实施“引凤还巢”工程。三是建立农业景区，落实产业帮扶。每个安置社区根据自身实际发展密植梨、蔬菜、香菇等农业园区，并且采取股份、协议等形式建立健全产业项目与农户之间的利益联结机制，充分发挥区位优势，延长产业链，带动农户增产增收。四是以产业园区为依托，充分发挥社区周围万亩桃园的地理优势，大力发展以“桃文化”为主题的旅游观光业③。W县按照“农户利益最大化”原则，大力发展安置社区的农业、服务业、旅游业，逐步摆脱单一的生计方式，农户生计空间逐渐扩大，资产收益来源多元化，各种社会资源得以有效运用，社会服务更加均衡，实现了资本获取的多元化。

(二)鼓励参与，提高农户的自我造血能力

依据内源式扶贫理论，搬迁农户获得社会资源的能力较弱，因此易地扶贫过程中要重视资源的有效配置，提高农户的自我造血能力。W县创新帮扶机制，鼓励农户自我参与，不断拓宽农户的生计空间。一是邀请专家对农户进行就业培训，增强农户的产业发展意识与市场意识。如对青壮年劳动力开展职业技术培训，提高就业技能，增强就业能力。对初中、高中应届毕业生免费进行劳动预备培训，并且政府鼓励企业优先聘用建档立卡贫困户，丰富村民的就业渠道。二是提供多种就业机会。社区物业管理服务中心为搬迁农户提供了保洁、治安、水电工等工作岗位，优先雇佣搬迁农户④。W县鼓励各地依托易地扶贫搬迁工程，配套建设门面、摊位、柜台、停车场等营利性物业，并将产权优先面向易地扶贫搬迁人口配售。三是充分运用市场力量，引入龙头企业，发挥带头致富作用。通过龙头企业盘活迁出区耕地，完善土地承包经营权流转制度，原有土地由村集体统一转包、出租、转让，支持农户利用原有土地等资产入股，取得稳定收益。四是创新后续扶贫措施，运用“互联网+”不断完善社区配套产业项目与贫困户的利益联结机制，使之真正成为群众持续增收的平台，发挥脱贫带贫作用。

(三)搭建平台，提升农户的社会资本

农户从原居住地搬迁到新社区后，面临社会融入与社会适应的问题，需要通过强有力的政府干预，帮助农户提升社会资本。农户需要社区搭建交往互动平台，将社区资源转化为社会资本。W县在易地搬迁过程中既注重搬迁工作机制与后续产业发展机制建设，也注重社区文化建设与交往互动平台架构，通过社会参与、交往互动来建立本地社会资本，引导农户关心社区建设、适应社区生活。本地社会资本的获取提高了农户的自我发展能力与社区的建设能力。

社区从激发搬迁农户对美好生活的向往着手，倡导文明乡风民风，重视搬迁农户的社会资本提升，创建“宜居、兴业、富民、安康”的文明和谐新社区。一是倡导新民风，培育符合社会主义核心价值观的新乡风民风。W县制订了《社区居民文明公约》，教育搬迁农户爱党爱国、遵规守法、明礼诚信、敬业创新；制订了《社区居民行为守则》，引导搬迁农户养成良好的生活习惯。经过教育引导，搬迁农户逐步实现从“山里人”向“新居民”的转变。二是树立新观念。W县为搬迁农户建设大型文化活动场所，成立社区文艺队为居民义务演出，将党的思想政治工作与文化建设相结合，满足居民的精神文化需求，增强社区的归属感和凝聚力。三是激发新动力。新社区在县妇联、团省委的帮助下，筹办爱心超市，通过让社区居民捡烟头、清理杂物以及开展“爱心妈妈”“爱心儿女”等志愿服务，换取可兑换超市物品的积分，有效提升了居民为社区开展义务劳动、助人为乐的积极性。

四、结语

易地扶贫搬迁是一个系统工程，需要统筹考虑搬迁中的各种问题。在一般情况下，易地扶贫搬迁往往是自上而下的政策执行过程，由于各级政府在执行过程中扮演的角色与能力不同，且易地扶贫搬迁不同于常规的科层制管理，政策执行效果会受到多种因素制约。因此，激发农户参与搬迁工作的积极性、主动性和打造良好的政策环境，让自上而下的政策执行与自下而上的回应形成常规、合理的互动关系至关重要[10]。本文以W县易地扶贫搬迁为例，从易地扶贫搬迁的政策执行与农户的资本获取两个维度分析了W县政府主导的易地扶贫搬迁工作，以期为其它地方易地扶贫搬迁的开展提供参考借鉴。

注释：

①资料来源：《W县易地扶贫搬迁领导小组办公室2018年资料汇编》。

②资料来源：《关于印发〈W县2018年易地扶贫搬迁实施计划〉的通知》(W政办字〔2018〕21号)。

③资料来源：《L同志在江西赣州“全国创业就业扶贫培训班”大会上的讲话(内部稿)》，2017年11月。

④资料来源：《易地扶贫搬迁经验总结》，W县人民政府2019年11月3日的补充资料。