新时代我国水利现代化进程评估分析

(水利部发展研究中心,北京 100036)

中国共产党第十九次全国代表大会对我国社会主义现代化建设做出了新的战略安排,构建了从2020 年到21 世纪中叶两个阶段的宏伟蓝图,完整勾画了我国社会主义现代化建设的时间表、路线图。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出重大部署,系统描绘了新时代中国特色社会主义制度的图谱。水利现代化是国家现代化的重要组成部分,是实现国家现代化的重要支撑和保障。为加快推进水利现代化,2011 年中央1 号文件提出,要努力探索具有中国特色水利现代化的道路[1]。2018年2 月,水利部印发了《加快推进新时代水利现代化的指导意见》,对新时代加快推进水利现代化做出了部署和安排[2]。

水利现代化进程评估是开展水利现代化建设的重要基础性研究。近年来,国内学者围绕水利现代化内涵、评价指标体系和方法构建等方面内容开展了一系列研究,如水利部水利现代化研究课题组于2000 年首次对我国水利现代化的特征、定义及内涵进行了阐述,并提出了水利现代化评价指标体系[3-4];王亚华等[5]从安全性、经济性、舒适性以及水生态环境4 个维度,构建了中国水利现代化评价指标体系,并对2010 年我国水利现代化综合实现程度进行了评估;傅春等[6-9]也分别建立了水利现代化评价指标体系,对全国以及典型省份现代化水平进行了评价计算。水利部发展研究中心水利现代化进程评估课题组从2008 年起便开展了水利现代化相关问题研究,2013 年初步构建了由12 个指标组成的水利现代化评价指标体系[10-11]。从已有研究成果来看,目前对水利现代化研究日趋深入,相关研究在水利现代化评价指标体系构架、阶段划分以及评价方法适用性等方面取得了不少成果。由于水利现代化是一个动态发展的过程,随着经济社会发展水平的不断提高以及发展阶段的不同时期,水利现代化的内涵和特征、评价标准、评价方法也有所不同,水利现代化评价指标体系也需要随着国民经济的发展和新时代下水利工作的要求不断调整完善,才能对我国水利现代化进行客观的评估。已有的关于水利现代化的研究多为党的十九大以前的成果,不能很好地反映当前形势变化以及新时代水利发展方向的要求,迫切需要在新时代背景之下,重新审视水利现代化的内涵和要求,进一步完善水利现代化进程评估方法。

本文在水利部发展研究中心历年水利现代化研究成果的基础上,根据新时代形势要求,对我国水利现代化评价指标体系进行进一步完善,并对2017 年度我国水利现代化水平进行评估分析,提出有关对策建议,为加快推进我国水利现代化提供参考。

1 新时代水利现代化内涵

随着中国特色社会主义进入新时代,水利事业发展也进入了新时代。“十六字”治水思路的提出,建设造福人民幸福河的伟大号召,坚持人与自然和谐共生被纳入新时代中国特色社会主义基本方略,以及现阶段人民群众对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的更高需求等,均赋予了新时代水利工作新的内涵,与此同时,水利现代化的内涵和要求也在不断深化和丰富。

基于现代化的含义,水利现代化可以理解为水利成为现代的,适合现代需要的行为、过程或状态。结合国家现代化内涵以及新形势对水利工作的要求,水利现代化的内涵可概括为:水利现代化是国家现代化的重要组成部分,是以生态文明思想、新时代治水思路和可持续的高质量发展理论为指导;是我国水利基础设施和水利科学技术全面提升的过程,是治水、管水理念和水利管理制度深刻变革的过程,是水利满足、适应和促进经济社会可持续发展与国家现代化的过程,是水利追赶、达到和保持世界水利发展先进水平,实现水利治理体系和治理能力现代化的过程。新时代我国水利现代化的内涵应体现以下几个方面:

a.围绕建设现代水利工程体系,加强水利工程的优化布局和升级改造,不断提高规划设计和建设标准,逐步形成较为完善的江河湖泊治理和水资源配置工程体系,促进城乡防洪、供水保障能力达到先进水平,实现人口分布、经济结构、产业布局与水资源水环境承载能力相适应。

b.围绕水资源可持续利用,统筹生活、生产、生态用水需求,兼顾上下游、左右岸、干支流,通过强化节水、严格管控、优化配置、科学调度,不断提高水资源的集约高效利用水平,为经济社会高质量发展提供优质的水资源保障。

c.围绕美丽中国建设,坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理,通过部门、流域、区域的联防联控、共保共治,统筹做好水源涵养、水土保持、江河湖泊治理,实现河畅、水清、岸绿、景美,建设美丽河湖,打造健康水生态、宜居水环境。

d.围绕水利治理体系与治理能力现代化,通过加快智慧水利建设,促进互联网、大数据等新一代信息技术与水利的深度融合,构建对水利业务的全面感知、高效安全传输、智能应用等体系,全面提升水利数字化、网络化、智慧化管理水平;通过完善江河湖泊、水资源、水利工程等领域管理法规制度体系,全面提高依法治水、管水水平。

2 我国水利现代化进程评估方法

2.1 评估目标

通过构建一套科学合理的评价指标体系和方法,客观衡量分析我国水利现代化水平,综合研判我国水利现代化所处阶段。

2.2 指标选取原则

指标选取的原则主要包括系统性、代表性、相关性、独立性、可获得性和单调性等原则[1,10]。

2.3 指标选取

采用层次分析法构建我国水利现代化评价指标体系,指标体系框架包括目标层、准则层和指标层。目标层即水利现代化指数,综合反映区域水利现代化发展水平。准则层共设置4 个指标:①防洪供水保障指标,主要反映水利对防洪抗旱安全和生产生活用水的保障水平;②水资源可持续利用指标,主要反映水资源支撑经济社会可持续发展水平;③水生态环境保护指标,主要反映水利在水生态环境保护方面所发挥的作用;④水利管理指标,主要反映水利管理能力和服务水平。4 个准则层指标基本上涵盖了水利发展的主要方面,体现了保障国家水安全和水利改革发展总基调的要求。我国水利现代化评价指标体系见表1。

除了表中设置的16 项指标外,还有一些指标能够很好地反映水利现代化的发展方向,然而,受基础工作、监测统计能力等限制,这些指标有的缺乏权威定义,有的指标数据无法获取,为保障评估工作顺利开展,本文未将其列为评价指标,但可以作为以后完善的方向。

2.4 指标权重

采用等权重来确定各准则层指标权重,4 个准则层指标反映了水利工作的不同方面,权重均为1/4,准则层下指标权重按指标的相对重要程度两两比较确定。

防洪供水保障准则层下设5 个指标,分为防洪抗旱和供水保障两个方面,权重相等,均为1/8。其中,防洪抗旱指标又分为洪涝灾害和干旱灾害年均损失率2 个指标,权重相等,分别为1/16。供水保障指标又划分为城乡生活生产供水保障和灌溉用水保障(用有效灌溉面积率表征)两个指数,权重相等,分别为1/16,城乡生活生产供水保障分为城市公共供水普及率和农村自来水普及率两个指标,权重相等,均为1/32。

水资源可持续利用准则层下设4 个指标,包括总的用水效率(用万元GDP 用水量指标表征)、工业用水效率(用万元工业增加值用水量表征)、农业用水效率(用农田灌溉用水有效利用系数表征)和城市再生水利用水平(用城市再生水利用比率表征)4个方面,这4 个方面权重相等,均为1/16。

表1 我国水利现代化评价指标及目标值

水生态环境保护准则层下设3 个指标,包括水资源保护和水土流失治理(用适宜治理水土流失面积治理率表征)两个方面,权重相等,分别为1/8。其中,水资源保护包括河湖水资源保护(用全国重要江河湖泊水功能区达标率指标表征)和城市污水处理率(用城市污水集中处理率表征)两个方面,分别从措施和效果两方面反映水资源保护水平,权重相等,均为1/16。

水利管理准则层下设4 个指标,包括水利信息化水平、水利工程建设与运行管理水平、河湖管理水平以及人才建设情况(用大专以上学历人才比例表征),从不同方面表征水利管理水平,权重相等,均为1/16。

2.5 指标目标值

根据党的十九大提出的“两个一百年”奋斗目标,参考发达国家先进水平,并结合我国经济社会发展实际,分不同类别设定指标目标值。对于水旱灾害损失率、城市公共供水普及率、城市污水集中处理率等指标,主要参考发达国家相关指标设定;城市再生水利用率、水土流失治理能力等指标,则是结合我国具体情况来设定;其他指标是按照接近指标理想值水平进行确定。

2.6 评价方法

水利现代化程度的判定标准为水利现代化指数,其计算公式为

式中:I为水利现代化指数;αi为指标权重因子;pi为指标得分,正向指标得分为指标值与指标目标值的比值,负向指标得分为指标目标值与指标值的比值,若大于或等于1,取值为1。

2.7 水利现代化进程划分

根据水利发展不同阶段的特点,将水利现代化进程大致划分为准备阶段(40 以下)、起步阶段(40～60)、快速发展阶段(60～80)以及发达阶段(80 以上)4 个阶段[6],并规定,当水利现代化指数达到或接近满分时,即为完全实现水利现代化,当各单项指标实现程度达到80%以上,且水利现代化指数达到90 以上,即为基本实现水利现代化[10]。

2.8 相关性检验

根据指标选取原则,对于一个综合评价指标体系,各评价指标之间既要遵循独立性原则,又要满足一定的相关性。独立性原则即指标的内涵具有相对的独立性,指标之间相关性程度不能过高,否则会导致指标的相互重叠和重复评价;相关性原则即指各评价指标之间应满足一定的相关性,否则不同指标的评价结果会相互抵消、相互干扰。本文引入统计学相关理论知识,通过相关性检验,根据指标之间的相关系数判断指标之间的相关性和独立性情况,进而定量检验评价指标体系是否同时满足独立性和相关性原则。

评价指标相关性检验的步骤为,先计算评价指标之间的相关系数,然后进行t测验(即用t分布理论来推论样本个体差异发生的概率,从而比较两个样本平均数的差异是否显著的方法),根据t测验结果判断相关系数的显著性。根据中国现代化报告课题组[12]的相关研究成果,在指标体系中,1 个合适的指标至少需要与3 个以上的其他指标显著相关,这个指标体系才满足相关性原则。关于评价指标独立性判别准则,目前还没有统一的定量标准,一般认为,当绝大多数指标之间的相关系数绝对值小于0.5 时,则可说明该指标体系整体独立性较强。

根据以上判别准则,参考文献[1],运用2016年水利现代化评估指标数据样本进行相关性检验,计算结果表明,除大专以上学历人才比例、水利信息化水平与其他指标之间的相关性较差外,其他指标之间的相关性均较好,每个指标都至少与3 个以上的其他指标是显著相关的(相关系数大于0.349),指标体系基本满足了相关性原则;此外,相关系数绝对值大于0.5 的有7 项,仅占总体个数的6%,相关系数绝对值最大值为0.684,因此该评价指标体系整体上独立性较强,无高度相关的情况。

3 我国水利现代化水平评估

3.1 水利现代化指标实现程度分析

经评估计算,2017 年我国水利现代化指数为69.92,总体上处于水利现代化进程快速发展阶段中期。从准则层指标来看,防洪供水保障准则层指标实现较好,实现程度为87.7%;水生态环境保护与水利管理准则层指标实现程度分别为70.2% 和69.0%,水资源可持续利用准则层指标实现程度较低,为52.8%,这充分说明我国当今治水矛盾已从人民对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾,转化为人民对水资源、水生态、水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾。从单项指标来看,实现程度较好的有干旱灾害年均损失率、城市公共供水普及率、农村自来水普及率、城市污水集中处理率、水利工程建设运行管理水平5 项指标;实现程度较差的指标主要集中在水资源利用效率、水生态保护和水利信息化方面,包括城市再生水利用率、万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量、适宜治理水土流失面积治理率、水利信息化水平和大专以上学历人才比例等6 项指标,其他指标实现程度如图1 所示。

图1 我国水利现代化单项指标实现程度

从各地区水利现代化的评估结果(图2)来看,北京、天津、上海等19 个省(市、区)高于全国平均水平,云南、甘肃、黑龙江等10 个省低于全国平均水平。根据水利现代化的阶段划分标准,目前我国北京、天津、上海、山东、浙江、河南、江苏、河北、山西9个省(市、区)已经进入水利现代化的发达阶段;福建、湖北、四川等20 个省(市、区)已经进入水利现代化的快速发展阶段;西藏、甘肃2 个省(市、区)还处于水利现代化的起步阶段。

图2 2017 年度全国及各省水利现代化指数

3.2 水利现代化发展动态分析

采用水利现代化评价指标体系和评价方法,对2015 年和2016 年我国水利现代化水平进行评估计算,分析2015—2017 年我国水利现代化指数动态变化,见表2。

表2 2015—2017 年我国水利现代化指数变化情况

2015—2017 年,我国水利现代化发展水平逐年稳步增长,年均增长率为3%。经测算,各省(市、区)之间水利现代化指数标准差由2015 年的11.3降到2017 年的9.6,表明各省(市、区)水利现代化发展水平差距逐渐缩小,水利区域发展不平衡问题正逐步改善。

分指标来看,2015—2017 年,由于受气候因素影响较大,防洪供水保障指标年际间有一定的波动,2016 年指标实现程度略微下降。水资源可持续利用指标实现程度逐年提高,但整体仍处于较低水平,水资源利用方式粗放仍然是推进水利现代化建设中的突出短板。对于水生态环境保护指标,我国水生态环境状况持续好转,但成效并不稳固,不少河流污染物入河量超过其纳污能力,全国仍有近10%的河流水质为劣Ⅴ类,水资源保护依然任重道远。水利管理指标实现程度3 年间略有提高,但提升速率相对较慢,表明我国涉水事务监管仍整体较为薄弱。

3.3 水利现代化水平空间分析

我国四大经济分区水利现代化指数见表3。由表3 可知,我国水利现代化水平呈现明显的区域特征,东部地区水利现代化指数最高,已处于水利现代化的发达阶段,正朝着基本实现现代化的目标快速发展;中部地区次之,处于水利现代化快速发展阶段的中后期;西部地区和东北地区分列第三和第四,处于水利现代化快速发展阶段初期。

表3 四大经济分区水利现代化指数

4 对策建议

4.1 以新发展理念为引领,加快推进水利现代化建设

贯彻落实习近平总书记新时代中国特色社会主义思想,积极践行新时代治水思路和习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神,顺应我国社会主要矛盾变化以及治水矛盾转变,充分发挥中国特色社会主义制度的优势,加快推进水利现代化建设[13]。紧紧围绕国家总体布局和战略布局,以新的发展理念为引领,按照“水利工程补短板、水利行业强监管”的要求,着力提升水利高质量发展水平,更好地满足人民群众对美好生活的向往;完善水生态文明制度体系建设,践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水湖林田草系统一体化治理和修复,让江河成为造福人民的“幸福河”;全面深化水利重点领域和关键环节改革,破除水利改革发展瓶颈,不断推进水利治理体系和治理能力现代化。

4.2 以补齐短板为重点,加快现代化水利基础设施网络建设

水利基础设施现代化是推进水利现代化建设的基础支撑和重要方面[14]。根据评估结果可知,我国水旱灾害防御能力及供水保障水平已取得较大进步,然而同时可以看到,我国水利基础设施体系尚不完善,水旱灾害损失率距离发达国家还有一定差距,农村饮用水安全还不巩固,灌区灌溉水源保障能力不足,水土流失治理率以及水利信息化还处于较低水平。推进水利现代化建设,应加快补齐防洪、供水、生态以及信息化等方面的突出短板,努力实现水利基础设施更高质量、更有效率、更可持续的发展。①着眼于建设现代水利工程体系,坚持问题导向,因地制宜,加快大江大河防洪达标建设及防洪薄弱环节建设,强化沿海地区防潮、防涝、减灾体系建设,同时突出风险防控,以防御流域特大洪水为重点,研究完善防洪布局和防洪工程体系,全面提升水旱灾害防御能力,保障人民生命财产安全。②加快中西部和东北地区的重大节水、供水工程建设,特别是加强农村饮水安全巩固提升工程建设,持续优化水资源配置体系和格局。③科学推进长江流域和珠江流域石漠化治理、黄土高原和东北黑土地水土流失治理,以流域为单元,推进美丽河湖建设,构建河湖绿色生态廊道,不断提升优质健康水生态产品供给能力。④加快推进智慧水利,强化信息技术与水利业务深度融合,全面提升水利信息化水平。⑤加快开展水利基础设施网络空间布局顶层设计研究,“全国一盘棋”系统谋划国家水利基础设施网络布局,进一步强化水对社会经济发展、资源环境保护的协同保障和引导约束[15]。

4.3 以强化监管为抓手,全面提升水治理水平

实现水利治理体系与治理能力现代化是推进水利现代化建设的方向和必由之路。由评估结果可知,我国水资源利用效率以及水生态环境保护、水利管理水平等指标实现程度较低,已成为推进水利现代化建设的主要瓶颈。水资源、水生态、水环境问题,主要是不当的涉水行为活动造成的,也是相关管理制度措施不完备导致的,要解决这些问题,必须依靠强化行业监管,通过建立一套务实高效管用的监管体系,强化重点领域全过程、全要素监管,全力提升水利管理水平。①坚持目标引领,问题导向,以调整人的行为、纠正人的错误行为为主线,自上而下建立健全涉水事务管理相关法制体制机制,夯实监督管理的基础和依据,全面提升水利管理能力。②以河湖长制为抓手,以推动河湖长制从“有名”到“有实”“有能”转变为目标,全面加强河湖水域岸线监管,着力提升河湖管理水平。③坚持“节水优先”,以水而定、量水而行,强化水资源刚性约束,合理确定经济社会发展结构和规模,坚决抑制不合理用水需求,全面提升水资源利用效率和效益。④以守住水利工程特别是小型水库安全为底线,坚持建管并重,推行水利工程全生命周期监管,建立良性运行管理机制,提升水利工程建设和运行管理水平。⑤以国家水安全保障的科技需求为导向,统筹推进各类人才队伍建设,加强重大科技问题研究,加快科技成果推广应用,推进水利行业能力建设水平全面提升。

4.4 以完善指标体系为前提,建立健全现代化评估机制

水利现代化建设是一项长期而系统的工程,应进一步加强水利现代化指标修订、动态监测、跟踪和评估工作。适应经济社会发展的要求和治水思路的重大调整,不断修正和完善水利现代化评价指标体系,发挥指标的引领作用。建立健全水利现代化评估机制,加强对水利现代化实施情况的动态监测和定期评估,建立常态化评估工作机制,形成规范化的成果定期发布机制,把评估结果作为衡量地方水利现代化工作成效和安排中央水利项目投资的重要依据。此外,在水利现代化试点的基础上,加快探索研究符合东中西部不同地域特点和经济社会发展水平的水利现代化发展模式和实现路径。